公共政策审计浅析

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公共政策是政府对社会进行有效管理的基本工具，对相关公共政策进行评估是国家治理的根本要求。公共政策审计作为一项独立的新兴的政策评估模式，在现代生活中正发挥着越来越重要的作用。

一、公共政策的基本概念和特点

公共政策是英文publicpolicy的直译，这一概念没有确切的定义。现代行政之父伍德罗•威尔逊认为公共政策“是由政治家即具有立法权者制定的由行政人员执行的法律和法规”。政策科学的创始人哈罗德•拉斯韦尔与亚伯拉罕•卡普兰则认为公共政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。从我国现阶段的历史特征出发，我们认为，公共政策是执政党和政府作出的以解决社会公共问题为宗旨的一系列决定，它立足于责任和能力的范围，使社会达到良好治理的一种手段；公共政策是以解决问题为中心的满足多元利益需求的事实和价值相统一的能动活动，是多个利益相关者通过辩论竞争和合作的民主活动，是一种强调使用方法、技术和程序的科学活动。基于公共政策是国家对政治经济生活进行有效管理的基本工具，关系到国计民生，涉及社会的方方面面，可以得出公共政策具有四个显著特点：一是公共政策由有权机关和推动，具有权威性和强制性。二是公共政策是利益分配的手段，具有博弈性和妥协性。三是公共政策的作用对象是公共生活，具有广泛的影响力。四是公共政策的作用过程往往呈现一种自上而下层层传递的过程。

二、公共政策审计的基本概念和特点

政策公平合理事关百姓福祉，事关国家长治久安，因此有必要对公共政策进行系统科学的评价。而公共政策审计作为国家治理的重要手段，在公共政策评价方面应发挥重要作用。按照审计署科研所研究报告对于公共政策审计的定义，公共政策审计是国家审计机关在法定职权范围内从形式、事实、价值三个维度对公共政策、公共政策系统（政策主体、政策客体、政策环境）、公共政策过程（政策制定、政策执行、政策评估、政策终结等）和公共政策的结果和影响进行的监督、评价、建议、咨询等审计活动。作为独立的审计类型，公共政策审计有其自身的特点，主要表现在一是审计对象的涉及面广。公共政策由政府制定，针对社会的多个领域进行调整，直接影响到普通大众的切身利益，所谓牵一发而动全身，因此针对公共政策进行审计必须要考虑到更为广泛的对象。二是公共政策审计要求有全局意识。公共政策本身具有博弈性和妥协性特征，公共政策在内容安排、实施方式、公布时机等方面都是决策层出于对不同利益集团的综合考虑，因此审计时不能用以往的思路分割考虑问题，要运用全盘思维分析。三是公共政策审计有长远性。公共政策牵扯面大，一项公共政策从设计、出台、实施直至产生影响是一个长时间的过程，因此审计时要用发展的眼光，不能仅局限在政策目前所反映的效果。

三、实施公共政策审计对公共政策的必要性

公共政策审计充分体现了国家审计服务国家治理的理念，对提升政府能力、提高我国公共政策质量有着重要的作用，因此实施公共政策审计是十分必要的。首先，公共政策审计可以监督公共政策的执行，检验政策执行的效果。出台前的政策，虽然经过多方论证、各方博弈，但在实际执行时，由于各种主客观因素影响，能否达到预期目标仍是未知数。预期的结果与实际运行的状况可能会存在相当大的差异，这就必然需要在政策执行的全过程中对其执行效果进行不间断的跟踪调查、分析和判断，给出调整的建议。审计机关通过审查政策主体在实施政策过程中提供资源、进行管理等义务履行情况，评估政策执行主体对政策执行效果的影响，并对政策执行主体进行监督和约束；在跟踪公共政策执行的过程中，可以及时准确地发现阻碍政策实行或是导致政策偏离目标的客观因素，并将其反馈给政策制定者和执行者，通过提出切实可行的建议来纠正和消除执行中的偏差，确保政策得到实实在在不打折扣地落实。其次，公共政策审计可以评估政策走向，预测未来政策趋势。一项公共政策在执行后，一般有三种可能：一是实际目标与预期吻合，维持既定的方针；二是根据政策执行中出现的新情况和新问题对原有的政策进行适度调整；三是将不适应最新情况的政策完全废止，或出台新的替代政策。以上三种情况无论选择哪一种都依赖于对政策执行效果进行的全面系统的分析和科学合理的评估，而公共政策审计机关可以凭借独立审计的模式和专业审计的方式梳理政策体系，察觉未来隐患，寻找问题本源，开展政策预测研究，为决策层提供战略性和前瞻性的意见和建议，这也是公共政策审计的主要作用之一。最后，公共政策审计可以促进政府公共政策制定的科学化，提升决策能力。现代生活中，利用公共政策对全社会的生产生活进行调整，已经成为政府管理活动最重要的手段，制定和执行科学合理的公共政策是党和政府执政能力的重要体现。公共政策审计作为独立专业的政策评估机制，对公共政策涉及的部门、地区、行业等各个领域的信息进行采集、分析和综合，为政府决策机构提供全方位的智力支持。通过对审计结果的公开，增强公众对参与公共政策制定的兴趣，推动公众参与的积极性，不断促进公共政策制定时的科学论证、执行公正、结果公平，使其沿着为大多数人谋利益的方向前进，从而提升政府的决策能力和国家的治理能力。

四、我国实施公共政策审计的可行性

20世纪60年代，公共政策审计就已经在欧美国家流行开来，虽然对于我国而言，公共政策审计才刚刚起步，但结合我国的具体情况，政府实施公共政策审计有着很大的优势。一是我国的国家审计的独立性和权威性强，能够全面客观地反映公共政策的执行情况。相对于现有的政策评估主体一般为决策者或实施者而言，国家审计以独立的国家权威部门为依托，可以摆脱评估对象对评估主体的种种干扰，提高公信力。二是国家审计有着坚实的物质基础，能够保障公共政策审计正常有序地开展。公共政策评估是一项浩大复杂的工程，由于各种各样的限制，一般的平民及社会团体很难进行政策评估，即使评估得以进行，得到的结论也往往会因为信息、经费、时间的限制而带有片面性。政府可以根据其优势地位，利用丰富的资源对政策进行评估。三是国家审计的审计结果有良好的反馈作用，可以通过内部行政系统直接作用于政府自身公共政策的继续、修正或是终止，相对于其他政策评估模式更具效率。四是我国拥有丰富的专项审计调查经验。目前我国已经开展具有类似形态的，以专项资金为对象的绩效审计。这些项目以政策执行的情况为出发点，以专项资金为主线，对专项资金的使用进行监督和审查，进而为更好地使用专项资金提出政策改进的建议。虽然不是真正意义上的公共政策审计，但大量类似工作的开展为我们提供了宝贵的经验，也为今后开展公共政策审计打下了坚实的基础。

五、对我国开展公共政策审计的若干建议

（一）加强公共政策审计理论研究，完善相关法律法规

切实从思想上认识到推进公共政策审计的重要性，加强对政策审计的宣传，认识到政策评估的意义。加强政策审计相关法律法规体系的研究，借鉴国外先进理论和经验，以法律形式明确公共政策审计的标准，用法律和制度保障审计对公共政策的反馈运用。

（二）加大资金投入，从物质上保障公共政策审计顺利开展

公共政策审计是一个漫长繁杂的过程，需要获取大量的数据和资料，进行大量的论证分析，因此需要占用相当数量的审计资源。从物质上加大投入，是顺利推进公共政策审计工作的必然需求。

（三）加强公共政策审计机关的建设，打造过硬的人才队伍

公共政策审计是一项复杂的工程，我国的公共政策审计还处于起步阶段，需要大量的掌握相关专业和技能的人才，因此要加强审计干部公共政策审计相关知识的学习和培训，培养一支精通业务的审计队伍作为公共政策审计工作的智力支持。

（四）在保持审计独立的基础上，与决策机关建立良好的沟通机制

坚持公共政策审计机关的独立地位，秉持客观公正的立场，独立发表审计评价意见。在独立作业的基础上，加强与政策制定机关和执行机关的沟通，及时掌握政策制定实施的背景、目标、困难等基本情况，更好地了解政府决策的初衷，从而保障审计工作的效果并及时进行反馈。

作者：于弦 单位：中国人民解放军61046部队