公众参与公共政策浅谈

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摘要：本文通过阐述公众参与公共政策的现状和意义，总结公众参与公共政策面临的困境及其原因，结合相关案例，提出公众有效参与公共政策的对策建议和路径选择。本文为四个部分：第一部分为公众参与公共政策的背景、现状和意义；第二部分为公众参与公共政策面临的困境；第三部分为制约公众参与公共政策的原因分析；第四部分为推进公众有效参与公共政策的路径和建议。

关键词：公众　公共政策　参与　路径

一、公众参与公共政策的现状和意义

（一）公众参与公共政策的背景

1、政治民主化发展的要求

政治民主化的发展推动了公众主体意识、主人翁意识的形成，推动了公共政策的参与向民主化社会化方向发展。政治民主化的发展使公众作为公共政策制定的主体地位被确立，参与意识不断增强。希望通过各种途径表达自己意愿，通过政务公开，了解公共政策的全过程，使公共政策能够体现自身利益。同时，公众的参与能够促进政府制定公共政策的科学性和透明性以及执行的有效性。通过公众与政府的有效互动，有利于政治民主化的不断发展。

2、社会经济发展的要求

随着社会主义市场经济的进一步发展，导致了社会利益组成的多元化。公共政策制定的过程中需要利益的平衡，利益多元化格局的形成，促进公众维护自身利益意识的形成，为公众参与公共政策提供了动力。因此，政府应当与公众一道，通过各种途径协商沟通，解决公共政策过程中出现的问题。

3、新技术发展的推动

信息技术的迅速发展和广泛的普及应用，给公众的生活带来了极大的变化。网络技术的不断更新发展和媒体的发展，使表达途径不断扩大，政策知识得到更好的普及，信息的传递变得快捷方便，公共政策走到了公众身边。同时，我国信息公开制度和实践建设也得到了快速发展，更有利于公众与政府的信息沟通。信息的公开是公众参与公共政策的前提和基础。

（二）我国公众参与公共政策的主要方式

1、公众参与公共政策的两种基本制度安排

就我国实际而言，包括两种基本的制度形式：人民代表大会制度、政治协商制度。人大代表行使议案权、建议权、表决权等参与公共政策，同时人民代表大会监督政府。人民代表大会制度有利于国家权力反映人民的意志，保证公共政策价值取向是实现广大人民的根本利益。政治协商会议是各界爱国人士、各人民团体、各派参与政策咨询、讨论的途径。各党派人士代表不同阶层人民的利益要求，通过政协会议表达各界群公众参与公共政策论析孙立成众意愿。

2、公众参与公共政策的具体形式

从实际的公共政策过程来看，基本包括：信访、信息公开和民意调查、听证制度、城乡社区自治等。第一，信息方面的公众参与，即公众与政府部门之间的信息沟通和传递。第二，协商方面的公众参与，即政府部门就议题、议案和公众展开交流、谈判。第三，共同决策方面的公众参与，即政府部门和公众作为共同的决策主体进行社会管理。

（三）公众参与公共政策过程的意义

1、促进公共政策民主化和科学化发展

从民主化的角度来看，公众越来越强调自身的主体地位，不仅仅满足于被动的接受公共政策，希望将自己的利益诉求体现在公共政策当中。在公共政策制定的过程中，走专家智囊团和公众结合的道路。使专家和公众实现有效合作，既发挥智囊团的专业优势，又倾听公众的心声，提高政策的质量和合法民主性。

2、防止政策制定过程中的腐败和垄断，实现行政监督

公众参与公共政策制定能够在一定程度上打破政府内的制定者对政策制定权力的垄断，获得参与权，能够一定程度上促使政策制定更为透明，从而有效避免政府官员利用职务便利进行“暗箱操作”，减少公共权力“寻租”的发生，促进社会利益最大化的实现。

3、有利于公共政策顺利施行，形成公众和政府之间良好互信机制

在公共政策实现的整个过程中，政策主体和政策客体均具有各自的基本利益和各自的角色利益。当相互协调时，公共政策可以得到好的执行。但当利益之间出现冲突时，执行就可能出现一定的偏差。公众参与公共政策，可以为政策主体和政策客体的利益冲突提供缓解压力的空间，增强公众与公共政策之间的适应性。同时，公众参与是一种自下而上的沟通形式，也可以有效增强其合法性，优化政策体系，形成公众与政府之间的互信机制。

二、公众参与公共政策面临的困境

（一）听证过程存在缺陷

我国听证会制度正处于发展的初级阶段，在实践中还存在很多方面需要完善。主要有：第一，听证会的公正性不足。当前我国的听证会中确有一些权力“寻租”的空间，致使听证会流于形式。第二，听证会平等性不足。由于公众在听证信息掌握上不充分和时间的有限性，只能从自身体会感性的发表一些看法和建议，致使听证会出现事实上的不平等现象。第三，听证会的透明度不够高。听证会的核心是透明的听证会制度安排,但是，当前存在一些听证会“暗箱操作”、“作秀”等现象。第四，听证制度中公众作用被弱化。在一些地方听证会陷入了只“听”不“证”的境地。

（二）信访制度中公众与政府沟通机制运行不畅

公众通过党和政府的信访部门反映对于公共政策的建议，可以直接的让政府部门了解民情，收集民意。但现阶段，公众通过信访的形式参与公共政策制定，仍然存在着公众与政府沟通机制运行不畅，直接影响了公众参与的有效性。第一，信访行为被“异化”。当前，很多地区把信访的情况作为官员考核的指标，本是群众与政府部门良好沟通的渠道，在错误政绩观的指使下出现“异化”，导致“截访”行为的屡次发生。第二，信访制度性障碍的存在。相关规定在一定程度上使公众信访路径变窄，从本质上不利于公众权利的实现和良好沟通机制的实现。

（三）政务公开的制度和实践有待进一步提高

随着责任型政府和透明型政府建设的不断推进，各级政府建立了政务信息公开体系，依托政务大厅、电子政务官网等向公众传递政策内容，目前仅停留于告知。即政务公开在公共政策过程当中形式上单向的现象，对于公开信息存在选择性，对于部分敏感信息，如涉及到公众切身利益的信息公开不完全。在内容上，公众如果对公开信息有参与意见，事实却无法通过某种形式传达到政策制定者那，政务公开只是为公众提供一个知情平台。主要表现在政府官员不重视电子政务的应用；公众主动参与积极性不高，缺乏有效互动；电子政务环境下公众参与公共政策存在形式化的现象；政府回应机制的滞后，缺乏政府与公众的有效互动。

（四）基层民主参与机制不健全

当前我国基层民主参与机制不完善，主要表现在以下两个方面：第一，在当前的公务员竞争选拔制度之下,很多年轻的公务员忽视公众参与权利，与群众缺乏沟通联系，不利于形成有效的上下联动机制。第二，干部下基层活动没能全面落实到位，对于干部下基层活动中的督查、交流、总结等没有明确的制度安排。

（五）新技术没有得到充分利用

新兴技术的发展，政务微信、微博等成为了政府和公众沟通的全新平台，充实了公众的参与渠道。可是，我国某些地方政府的政务微博、政府官网意见栏、微信平台等均没有得到充分利用，其维护和使用情况不容乐观，重建轻管或者建而不管，热闹之后不闻不问，只图一时新鲜，致使很多平台处于长期闲置的状态严重影响了新兴平台的实效性。

三、制约公众参与公共政策的原因分析

（一）政治方面

(1)选举制度不完善。我国人民代表大会制度，实际效果不理想，即选举出的“代言人”不能很好履职。第一，间接的选举使公众反映公共政策意见找不到“代言人”。(2)人大代表大多兼职，公众想找代表反映想法是非常困难的。(3)人大代表并非通过竞争选出，代表素质有待提高。(4)很大一部分官员和公众对选举人大代表缺乏正确认知。(5)多层间接选举造成中间诸多过程信息传递的失真。(6)代表们对角色缺乏正确认知。第二，政治体制改革滞后。随着社会主义市场经济的进一步发展，经济体制改革不断深入，公众参与意识和民主意识不断增强。而现实中，政治体制改革并没有与经济体制改革同步，政治体制和机制的落后无法满足公众强烈的参与愿望。第三，公众参与公共政策存在政府自身利益与公共利益的博弈。公共选择理论认为影响官员进行决策的因素主要是公共利益和个人利益，最主要的是个人利益，这也决定了官员在公共政策分析过程中有时很少去关注公共利益的实现，出现了社会责任缺失的现象。

（二）经济方面

第一，经济方面原因使部分公众在政策参与中处于弱势。由于公众参与公共政策受经济状况、收入水平等因素的影响，致使公众参与存在不平衡性。第二，公众参与公共政策存在资金问题。公众在参与公共政策过程会付出极大的精力和时间，造成参与成本的上升，没有相应的资金支持，使部分公众负担不起，增加参与成本。

（三）文化方面

政治文化影响着人们的政治行为，成为制约我国公众参与公共政策的重要因素。第一，人治型政治文化的影响。“人治”是我国封建社会传统的统治方式，“官本位思想”是人治型政治文化的表现形式，不利于法制观念的树立，阻碍了民主化发展的进程。第二，“顺民”思想的存在。传统臣民思想使公众被动接受政策制定和执行者的命令和决定，虽然有时有看法，但参与冷漠，认为自己对政策的参与是起不到作用的。

（四）社会方面

第一，政治信任缺失，政府公信力下降。政治信任是实现公众有效参与的前提。如公众对当前政治体系和政府公信力不信任，那么参与效果就会大打折扣。第二，部分地区教育发展水平不高。从我国整体来看，地域差异较大，由于一些公众教育素质低下，即使国家提供公共政策参与的机会，也很难掌握政策参与技能和知识。

（五）法制方面

第一，公众参与公共政策缺乏可操作的有效的法律依据。我国法律对于公众参与公共政策的规定大多是非强制的，对于公众参与的具体程序、方式并未做出具体可行可操作的规定，给公众参与带来了诸多问题。第二,制度化程度不高。我国听证制度、居民社区自治的制度环境均不够完善，公众参与的保障机制也不够健全，导致公众非制度化的参与或是不参与公共政策过程。

（六）公众自身方面

公众参与素质不高，特别是广大农村地区，缺乏参与的技能和知识，影响着公众对于公共政策内容的正确理解。公众缺乏强烈的主体意识，不习惯用正规法律渠道解决问题，造成了公众对政治的长期冷漠。

四、推进公众有效参与公共政策的路径和建议

（一）发展参与式民主政治

1、提高公众参与地位

公众在话语权和地位上和其他参与主体是不平等的，政策制定在总体上还是偏向于强势参与利益主体的。提高公众参与地位，一是通过教育、宣传等方式，提高公众参与意识。二是建立政府评价体系，将评价指标纳入政府考核。三是政府向社会和市场放权，发挥市场在资源配置中的决定性作用。

2、完善选举制度

在公众参与公共政策过程中，可以说，选举制度起着重要不可替代的作用。选举制度更好的发挥作用，需不断完善，获得民意基础。第一，扩大直接选举的层次和范围。第二，完善代表的提名和介绍方式。第三，在选举程序引入竞争机制，提高选举的真实性和有效性。第四，提高基层代表的人数比例。第五，扩大专职化人大代表的范围。第六，转变人大代表错误的“荣誉称号”意识。

3、转变政府职能，建设服务、责任、透明型政府

转变政府职能，树立正确的价值取向，政府职能的转变：第一，建设服务型政府，加强公共服务。完善考核问责机制，建立公众对于公共政策意见的反馈和投诉机制。第二，建设责任型政府，完善市场监管。对涉及公众利益的政策决策，必须从广大人民的根本利益出发。第三，建设透明型政府，加强社会管理。尽最大可能的把可以公开的公共政策向社会公众公开，并接受公众评价监督。

4、拓宽公众的参与渠道除人民代表大会和政治协商会议等基本的参与形式，要积极拓展新的参与渠道：一是，政策制定部门完善政策咨询制度。二是，完善公开听证制度。健全听证代表选拔制度；实现听证的公开透明；简化听证程序，提升听证效率；接受公众监督。三是，完善政务公开。在法律允许范围内，扩大公开内容范围；积极推行电子政务，对于政策制定程序进行公开。四是，完善公众接待日制度，完善来信接访制度等，充分发挥这些参与形式的作用。五是，充分利用新技术的发展，开通官方微博、微信、信箱和问政平台，方便公众参与，提高公众参与热情，听取公众意见。

5、转变政府对待公众参与的观念首先，政府工作人员应坚持“民本位”思想，提高服务质量。其次，政府应积极入手加强公众政治教育，创造条件让公众参政议政。最后，加强官员的思想教育，教育其树立正确的理念，积极推进公众参与公共政策。

（二）扩大公众参与基础

我国处于社会主义初级阶段，存在较大的贫富差距。所以就要求政府加大对弱势群体贫困人群的扶持力度，提高其参与愿望，增强参与信心。由于物质经济方面原因，经济困难群众参与公共政策的积极性大打折扣，对于公共政策参与缺乏足够兴趣。因而，需要政府确立困难参与群众的标准，建立政策参与的资金支持制度，通过资金支持保障困难公众参与公共政策过程，使困难群众能够充分表达意见。同时，政府应通过媒体宣传鼓励社会组织、慈善机构等对公众参与进行资助，保障公共政策参与人员的全面性和代表性。

（三）营造参与型文化氛围

应转变消极的政治心态，建立公众参与型的政治文化。一是，摒弃传统政治文化的不利方面，吸收西方政治文化的先进方面。二是，将科学现代的政治文化纳入社会教育和学校教育，建立科学完善的政治文化机制。同时，需加强公民文化建设。一是，树立公民意识。公众不仅应该遵守法律，还应主动表达意见。二是，培养公民精神。公民精神是社会的精神支柱，是实现自由、平等、民主、和谐的社会主义现代化国家的灵魂所在。

（四）培育社会参与环境

第一，完善社会的价值体系。将“中国梦”的理念植根于公众的价值体系，以全社会共同的信念引导个人，形成社会根本的价值观。最终形成社会的价值体系，从信仰价值方面引领社会成员实现利益的相对平衡和公共政策的平衡。第二，创造良好的参与环境，培育建设市民社会。大力发展教育事业，贴近公共政策与公众的联系，为公众参与能力和知识的提高创造良好的社会环境。

（五）健全公众参与法制

第一，完善公众参与制度化建设。只有民主保障制度健全，公众才能才有可能有效行使参与权利。第二，加强对公众参与的立法建设社会主义法治国家，就要在公众参与的过程中加强法制保障，使公众依法参与，政府依法行政。只有将公众参与的权利以法律形式固定下来，公众有效参与才能走向成熟。

（六）提高公众参与素质

公众素质是一个国家发展进步的基础，在促进社会全面进步中具有重要作用：第一，加强素质教育，不断增强公众主体意识、参与意识、法治意识，使社会主义民主法治深入人心，激发公众参与热情，推进公众参与公共政策向深度和广度方向发展。第二，培养公众对于政治体系和自身权利和义务的正确认识，特别是对于法律知识、制度规范等的学习，掌握必要的政策参与途径和方式，提高公众参与公共政策的技能和方法，增强公众参与的有效性。

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作者：孙立成 单位：河北师范大学公共管理硕士研究生