城市设计中公共政策探讨

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【摘要】本文试通过对公共政策的简单阐释，并结合部分城市设计的实际案例，对城市设计中公共政策的绩效进行分析和评价，从而进一步理解在具象规划设计领域中公共政策的作用和意义。

【关键词】公共政策；城市设计；政策分析

1公共政策简述

公共政策通常被认为是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题达成公共目标，以实现公共利益的方案。公共政策的本质就在于其公共性，政府通过对自身利益和公共利益的考量，在减少主观差距和减少客观差距之间做出选择，进而及时有效地解决公共问题，其最基本表现即：公共性、权威性和合法性。

2公共政策中的城市设计维度

2.1城市规划中的城市公共政策

公共政策通常不如法律法规严格精确，但比法律法规更具有可变性。城市规划作为公共政策的表现形式之一，根据范围和规模大小可分为：微观政策，即某一个体从某一行政管理机构那里寻求有利的裁定、许可等行为，例如建设工程规划许可等具体事项；中观政策，即与特定政策领域相关的某些关系模式，例如教育、医疗等公共服务类专项规划；宏观政策，即吸引广泛注意或争论的政策，参与者极其广泛，例如城市总体规划等。

2.2城市公共政策中的城市规划

城市规划作为城市公共政策的重要组成部分，应当符合城市公共政策的基本要求。从城市的角度出发，无论城市发展目标、组成要素的发展政策还是有关城市规划编制的政策，所有关于城市发展的政策应当是一个完整体系。“城市规划与城市中的各项组成要素是紧密相关的”，与城市规划相关的所有政策，“应当与城市政府的所有其他政策是相互匹配的，相互促进的”。

2.3具象的城市公共政策——城市设计

维度“城市设计是一个实际生活问题”，对城市空间形体进行规划，使城市具有合理的三维空间，它补充了传统规划对空间形态控制要求和建筑形体关系的缺乏。完整的城市设计过程是物质性过程和社会性过程两个维度的有机整合，涉及设计实施、运行保障体系和过程组织机制等内容。其中，城市设计中对有关城市体型、空间环境等提出的具体设计和控制导则，可归为公共政策的客体部分；为保障城市设计运行的总体策略、评价体系甚至公众参与则可归为公共政策的主体部分。

3城市设计中的公共政策分析实证案例A：

宁波市三江六岸拓展提升总体规划规划对宁波外围流域段和中心城区段分别进行了框架格局和要素管控分析，将奉化江、甬江、余姚江不同流域区段划分为适建区、限建区和禁建区；为确保中心城区滨江绿地的公共性、完整性，保证滨江道路的通达性、连贯性，将滨江空间划分为五个区段、九个中心节点以及保护更新类、改造升级类、拓展培育类和转型发展类四大功能类型，对其发展策略和开发强度等进行引导；确定了18处核心管控区域，形成良好的滨江景观天际线，对建筑高度、容积率等指标分别予以界定。该规划是介于宏观和中观的导控型城市设计，公共政策侧重点不在于具体导则，而是宏观设计原则，尽管控制全面且力度大，但给予了最大限度的控制弹性。

实证案例B：

宁波南站区域综合规划与城市设计专项研究规划为实现南站地段“宁波高铁时代人文活力品质客厅”的功能定位，提出了绿脉延续、文化廊道打造、生态系统链接、步行休闲体验等设计策略。基于上述目标，对开放空间系统、步行系统、水岸景观系统做了分析梳理，并将其中5个组团11个重点区块作为设计亮点，以具体开发项目为切入点，空间设计引导为主线，辅以交通组织布局和建筑风格建议。该城市设计还针对控制性详细规划的部分经济技术指标进行校核，对南郊公园中心绿地的景观及地下空间进行了创新设计。该规划是介于中观和微观的方案型城市设计，公共政策以标准控制来体现，在力度上公共政策的控制态势强大，针对性强，但其控制弹性却相对较小。

城市设计所确立的基本公共政策包括：

规划实施政策（如容积率等技术经济指标），规划推进政策（如功能业态引导等），促进社会协调政策（如土地混合使用等），促进政府协同政策（如交通组织统筹等），完善决策过程政策（如公众参与）等。能否达成以下四方面的相对平衡，可视为公共政策在城市设计中的衡量标准。第一，“多数人”利益与“少数人”利益的平衡。在城市设计中，由于建筑退界、容积率等刚性指标，开发商（“少数人”）利益实际被削弱，政府运用公共政策保证市民（“多数人”）对公共空间享有权、视觉眺望权等诸多利益。案例A中，鄞奉-长丰区块要求“建筑高度不超过40米”，案例B中，B组团3号地块建议“西侧支路取消，形成滨河景观绿带”，开发商均受到了利益的严格控制。第二，主体利益与客体利益的平衡。城市设计中的开发和改造满足了主体利益，但在某些情况下会剥夺客体利益。这一点在案例B中犹为明显，由于火车南站地段为宁波中心城核心区域之一，开发建设势必损害原有土地和房屋产权人的利益，公共资源被更多占用和消耗，交通更为拥堵，原住民的迁移，区域原有的社会属性被破坏都很难复原。第三，政策稳定与政策创新的平衡。

过于稳定的政策会使城市流于平庸，但过分革新的政策容易存在风险。案例A前身是《宁波市三江六岸滨江发展管控与滨水空间建设指引》，最终完善成稿并通过市人大常委会决议，成为具有法律效力的稳定城市公共政策。案例B是基于《宁波市火车南站地段控制性详细规划》提出的动态更新调整，在尊重现有法定规划的基础上强化城市门户节点特色，是对原有政策的创新。第四，政策数量与政策质量的平衡。案例A中“方桥滞洪湿地斑块须保证集中3平方公里规模的生态涵养空间，严格限制城镇开发与建设活动；结合生态涵养与农田，可建设适度的旅游、游览、休闲等配套设施。”这样的条款在整个规划中数量众多，其内容多为原则性指引而非指标化限定，弹性与刚性兼顾。公共政策内容越细，单个政策的涵盖面就越窄，可供自由发挥的领域就越少，城市设计作为政策本身容易失去导向的宏观作用。

4结语

公共政策可以通过两种途径寻求公共问题的解决，第一，减少主观差距，降低或转移公众的期望值，缓和公众的不满情绪；第二，减少客观差距，即公共政策着眼于社会利益关系的调整，尽力解决公共问题。城市设计作为空间设计和政策制定的结合，不仅关注视觉审美，更注重环境品质提升、社会保障和经济发展等要求。各层次各阶段的城市设计应得到公共政策的全面保障，实现利益价值的相对均衡和绩效指标的实现，从而使公共政策在城市设计中真正发挥作用，取得实效。

参考文献

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作者：汪雯婕 单位：宁波市海曙区规划服务中心