公共政策执行监督的困境及策略措施

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摘要:公共政策执行监督是政策执行过程中重要的一个环节，对于有效解决政策问题、达成政策目标具有重大意义。因此，需充分了解公共政策执行监督的必要性、困境及解决对策，深刻地认识到公共政策执行监督的重要性。

关键词:公共政策执行;执行监督;困境与对策

公共政策过程是一个极其复杂和动态的过程，主要包括政策方案的制定、执行、监控与评估等若干逻辑阶段。其中，公共政策的执行是政策过程的重要环节，是将理想的政策方案转化为现实、政策目标转化为政策效益的唯一途径。但是，在实际的公共政策执行过程中，由于政策执行主体“经济人”的属性及外部执行条件和环境等制约因素的影响，公共政策实施效果往往达不到预期的目标。因此加强对公共政策执行监督对克服政策执行主体“经济人”属性的影响、顺利达成公共政策目标、促进政策利益最大化等具有重要意义。

一、公共政策执行监督的必要性

(一)克服政策执行主体自身的缺陷

公共政策执行主体主要是指负责组织落实公共政策的组织或人员，是公共政策顺利达成目标、解决公共问题重要推动者。然而“人们奋斗所争取的一切，都与他们的利益相关”政策执行者也会追求自身利益的最大化进而影响政策的有效执行。当各主体出现利益冲突时，政策执行者就会通过各种手段来维护或扩大自身的利益，从而导致政策执行出现偏差。同时，由于政策执行者各方面的能力存在一定的局限性，而政策执行是一个极其复杂的过程，则必然不可能面面俱到。因此，在政策执行过程中，有必要时时对其进行监督，保证其按正确的方向进行，顺利的实现政策目标，实现公共利益的最大化。

(二)有利于促进公共政策有效执行

公共政策执行是一项目标性很强的实施性活动，整个实施过程都是目标导向的。但是，在实际的实践过程中，由于各方面因素的影响，导致本来良好的政策方案在执行过程中变形、走样，难以顺利的实现既定的政策目标。公共政策执行监督的主要任务就是帮助政策执行者在公共政策执行中克服自身的缺陷、及时应对政策环境的变化以及协调政策制定者与执行者之间的利益冲突、发现政策执行中的漏洞和偏差、迅速采取各种措施进行补救，使公共政策执行按照既定的目标所确立的标准顺利实施，以顺利的解决政策问题、实现政策目标。

(三)保障社会稳定，促进社会民主

公共政策的本质是对社会资源的权威性分配，执行过程中出现走样、变形必然会导致社会资源分配的不公平，影响、甚至损害某一部分政策对象的利益，从而可能导致社会的动荡不安。随着我国社会经济的不断发展，公民文化素质的不断提高，公民的民主权利意识不断增强，要求参与政治生活的呼声越来越高。因此，加强公共政策执行监督一方面可以满足公民参与政治生活的要求，避免公共政策执行损害既得利益群体的利益，减少社会矛盾和冲突。另一方面，可以使政府和社会公众保持良好的合作与互动关系，督促政策执行机关及人员按照法律法规的规定正确地执行公共政策。同时也可督促他们奉公守法、勤政爱民，增强政府的公信力、树立良好的政府形象。

二、公共政策执行监督的现实困境

(一)相关法律法规存在缺位

健全和完善的法律法规是保证公共政策执行监督效能有效发挥的前提和基础。随着社会主义市场经济的发展、社会主义法制社会的推进以及依法治国目标的确立，我国已颁布了许多旨在保障公共政策执行监督的法律法规。例如:《行政监察法》、《行政诉讼法》等等。这些法律在一定程度上为公共政策执行监督提供了一定的标准和程序，使我国公共政策执行监督有法可依。但是这些法律仅仅只是规定了公共政策执行监督的根本原则，缺乏具体实施细则，同时对监督主体的权限范围、监督程序、方式及方法也没有作明确的规定，这样就导致了具体的政策执行监督活动无章可循、缺乏可操作性。

(二)监督主体缺乏相应的独立性和权威性

公共政策执行监督是监督权对执行权的制约和约束，监督主体的地位和权能在很大程度上影响着监督的效果。我国实行的是双重领导体制，监察机关一方面要收到上级业务部门的领导或指导，一方面还要受到同级党委、政府的领导。实际上，在双重领导体制下，上级业务部门没有人、财、物的实权，监察机关的人员编制、人事任免、财政资金等基本上是受控于同级政府。这样，监督主体与监督客体不仅没有处于平等的地位，还形成了监督主体受制于监督客体的附属关系，因此就大大的削弱了监督主体的权威性，弱化了监督机构的职能。

(三)行政问责制尚不健全

法国政治学家孟德斯鸡说过:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的经验。有权力的人们使用权力一直遇有界限的地方才停止”。［2］如果不对这种权力进行监督、不对失职人员进行责任的追究，那么就不能起到制约权力的效果。我国现行的行政问责制在一定程度上对行政权力起到了制约作用，但但也存在着许多问题。首先是监督主体不明。对于应该向谁问责、谁应该承担责任、如何承担责任、是直接的还是间接的都不是很清楚，很难具体地界定责任。其次是制度不健全。从我国现行的关于行政问责制的相关制度来看，目前关于公共政策执行监督问责方面的规定明显不足。最后是责任追究不到位。在公共政策执行监督的问责中，一些执行机构出于对自身利益和形象的考虑，对应当负有责任的政策执行者进行包庇，只是形式上进行追责。这样的问责制只会形成一种形式主义，起不到真正的威慑和惩治作用。

三、公共政策执行监督困境的解决对策

(一)建立健全相应的法律法规体系

制定公共政策执行监督法律法规，从法律上具体规范和明确各监督主体间的职责、权力与责任，监督的范围、程序、方式及方法，监督主体间以及监督主体与公共政策执行客体之间的权利义务关系，形成全方位、多层次的公共政策执行监督网络。同时，建立健全法律法规体系应基于立法、守法、执法的基础上。在立法方面，通过相应的法律法规来约束公共政策执行主体的行为，明确其职责与权限范围，促使其依法执行。在守法方面，应加强宣传教育，使公共政策执行主体的守法意识得到加强。在执法方面，要在法律法规的权力范围内严格执行，对于那些知法违法的执行主体，按照相应的法律条款予以惩罚。

(二)强化监督主体的独立性和权威性

孟德斯鸠曾经说过:“要防止权力滥用，就必须以权力来制约权力”。在双重领导体制下，专门监督机构在很大程度上附于同级政府，缺乏相对独立的监督权，甚至出现不敢监督的情况，难以有效的实行监督。因此，必须及时的采取有效的措施来改进领导体制，从制度上确保监督机构的独立性和增强其监督的权威性。同时给予专门监督机构独立的人事任免权以及财政预算。这样才能保障使其在履行监督职能时不受同级政府的干预，真正实现有效的监督。

(三)加强政策执行的责任追究在授予

公共政策执行主体公共权力的同时，必须充分地明确其职责范围，设定“以责任制约权力”的制约机制，加强对公共政策执行主体的责任追究，要确保政策执行主体职、权、责相一致。对公共政策执行主体的责任追究，必须通格落实责任追究，切实做到有权必有责，对违法的政策执行主体实施责任追踪，做到有责必追究，追究必落实，落实必到位。这样才能使公共政策执行主体在具体执行过程中不敢乱来，切实提高执行效果。

参考文献:

［1］《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1977年版第82页

［2］孟德斯鸠．论法的精神(上册)［M］．北京:商务印书馆，1982:154

作者：尹晔华单位:西南大学政治与公共管理学院