试述列宁法制统一思想及对今天指导意义

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【关键词】列宁/法制统一/地方保护主义/检察机关/法律监督/司法审查

【正文】

中图分类号：A821.64文献标识码：A文章编号：1004-3926(2001)05-0040-04

伟大的革命导师和无产阶级革命家列宁，是一个卓越的马克思主义者。他把马克思主义的普遍原理创造性地应用于俄国革命的具体实践，创建了世界上第一个社会主义国家，改变了整个世界的面貌，极大地丰富和发展了马克思主义。列宁是一个“既具有渊博的法律知识又有丰富司法实践经验的伟大的法学家，”[1](p.187)他缔造了社会主义法制建设的伟大理论和成功经验，创造性地提出了关于社会主义的立法、执法、守法、司法和法律监督等一系列的崭新理论，构建了社会主义法律体系的基本框架，为世界上第一个无产阶级专政国家和社会主义法律体系建设做出了辉煌的贡献。他的许多关于社会主义法制建设的伟大思想丰富而深刻，对于我们今天依法治国仍具有重要的现实意义，值得我们认真学习，深刻领会，联系实际，予以吸收和借鉴。

列宁极为重视法制的统一，这一思想在他的著作《论“双重”领导和法制》一文中得以充分体现。在这篇文章里，列宁强调“法制不能有卡卢加省的法制，喀山省的法制，而应当是全俄统一的法制，甚至是全苏维埃共和国联邦统一的法制；”[2](p.195)“地方影响对于建立法制和文明即使不是最严重的障碍，也是最严重的障碍之一；”[2](p.196)“检察机关有从地方政权机关的一切决定或决议是否合乎法制的观点对它们提出异议的权力和义务。”[2](p.198)这些宝贵的思想，对于我们今天的社会主义法制建设，推进司法改革具有极大的启发和指导作用。

一、维护法制统一与消除地方影响

完善统一的法制是正确解决纠纷、保障法律实施和实现司法公正的关键，而消除地方影响是维护法制统一的重要手段。但是在1922年的5月，全俄中央执行委员会选出的专门委员会在讨论检察机关条例时，“多数委员都反对地方检察人员只能由中央机关任命，只受中央机关领导。多数委员要求对所有的地方工作人员都实行所谓双重领导，即一方面受中央机关即相应的人民委员部领导；另一方面又受地方的省执行委员会领导。”[2](p.194)然而列宁以他渊博的法律知识和丰富的司法实践经验，写了题为《论“双重”领导与法制》的信给政治局，[3]在这封信中列宁明确地指出：“法制不能有卡卢加省的法制，喀山省的法制，而应当是全俄统一的法制，甚至是全苏维埃共和国联邦统一的法制。”[2](p.195)为进一步强调法制统一的重要性，列宁说：“如果我们不坚决实行这个确立全联邦统一法制所必须的最起码的条件，那就根本谈不上什么维护和创立文明了。”[2](p.195)《论“双重”领导与法制》是列宁在苏维埃国家政权建立的第七个年头写作的，在经历了苏维埃俄国面临的各种重大问题后，列宁对于社会主义法制建设的理论和实践的观点成熟而深刻，因而他的法制统一思想对于我们今天的法制建设具有相当的指导意义。

法制是一个综合性的概念，包括现行的法律规范体系、法律规范在实际中的运行、指导法律规范制定运行的法律意识。它是一个动态的运转系统，由立法体系、执法体系、司法体系、守法体系、法律监督体系等构成，要实现“法治”必须以完备的“法制”为基础。要使一个国家的法律制度适应社会需求，能够对各种纷繁复杂的社会关系予以法律调整，使其呈现出一种有序状态，那么，法制体系本身必须是统一、合理、互不抵触的。法制统一原则首先要求一个国家所有的法律制度和规范以宪法为核心，各种部门法律和地方法律都要服从于宪法，统一于宪法，不得与宪法相冲突、相抵触，法律制度和规范之间，也应相互统一、照应；其次，法制统一要求司法统一和行政执法统一，反对司法上的地方割据和地方保护主义，形成相互协调的“一元法制结构”[4]以保障稳定的法律秩序，维护法律的公正性和权威性。论及我们现在的法制状况，随着我国社会主义法制建设进程的推进，我们的法律体系日渐完备，行政执法工作协调有序，现在我们格外要强调的是司法的统一。司法的统一其重要性是由建设我国社会主义法制和市场经济体制的客观需要决定的，一方面，为了保障全国性的法律和法规在全国范围内贯彻实施，维护全国法制的统一，必须强调司法权的统一；另一方面，司法权的统一对减少和消除司法的地方保护主义，保障裁判的公正，具有重要意义。而恰恰在这一方面我们目前的状况不容乐观。

司法权是国家主权的重要组成部分，国家通过建立专门的司法机构并赋予其司法权而实现国家的职能，因而它是统一而不可分割的。在我国，司法权由国家权力机关产生并对国家权力机关负责，地方各级司法机构由地方同级国家权力机关产生并对其负责，司法权由法律赋予司法机构统一行使，因而理论上司法机关内部司法权不存在分离而应该是统一的。然而，实际上由于各地方的司法机构其经费依赖于地方财政，组织、人事关系由地方政府负责，行政干预严重，使得各地司法机关在人、财、物等方面由所在行政区域的政府部门管理和控制，因此司法与地方利益形成密不可分的关系，导致司法的地方保护主义现象严重。某些地方的法院甚至成了为本地利益而行使司法权的法院，从而使统一的司法权人为地被割裂，地方影响严重地影响了司法的公正，损害法律的尊严，是实现法制统一的严重障碍。列宁就曾尖锐地指出：“地方影响对于建立法制和文明即使不是最严重的障碍，也是最严重的障碍之一。”[2](p.196)公务员之家版权所有

那么怎样克服妨碍法制统一的地方影响呢？列宁接着指出：“说到检察机关受双重领导还是只受中央机关领导，问题也正是归结到这一点上（即如何抵制地方影响）。”[2](p.196)而抵制地方影响一切保证中的最大保证，是“使党建立起一个不大的中央领导机构，能够实际地抵制地方影响，地方的和其他一切的官僚主义，使全共和国、全联邦真正统一地实行法制”[2](p.197)，这不大的中央领导机构由“十来个受过充分法学教育、能够抵制一切纯地方影响的可靠的共产党员”[2](p.196)组成。我认为列宁的这些观点对于我们今天消除地方影响，克服司法上的地方保护主义非常具有借鉴意义，首先，我们的司法队伍迫切地需要“受过充分法学教育，可靠的共产党员”，我们需要将一些道德品行优良、业务素质过硬的人士选拔到司法队伍中来，应当按照司法职业专业化的要求，建立一套科学的选拔和考核制度。其次，列宁提到的“中央领导机构”模式，结合我国的实际情况，启发我们形成“司法行政的垂直领导模式，”[5](p.205)即一方面改变目前地方政府控制本地司法人员任命、调离的作法，而由上级司法机关根据考核提名推荐下级司法机构的司法人员，然后，根据我国宪法各级司法机构由同级人民代表大会产生并向其负责的规定，由同级权力机关考察、挑选并予以任命；另一方面，改变各地司法机构经费依赖于地方财政的经费管理体制，实行由中央统一拨付的制度，这就是说，各地应根据其财政情况和司法机构的经费预算申请，每年向中央财政拨出一定的款项，由中央统一集中以后，根据对各地法院所作出的统一预算，按标准逐级专项下达拨款，以获得司法机构经费上的独立从而使司法机构摆脱对地方财政的依赖。这样，高素质的司法人员在思想上能自觉抵制地方影响，在人事组织关系、经费管理体制方面司法机构摆脱了地方行政机构的控制，从而形成司法行政的垂直领导模式，有助于消除地方影响，克服司法上的地方保护主义，实现司法权的统一性，保障国家法制的统一。

二、强调检察监督与完善司法审查

为了促进法制的统一，列宁认为还要充分发挥检察机关对法律体系统一性的监督职能。他强调“检察机关有从地方政权机关的一切决定或决议是否合乎法制的观点对它们提出异议的权力和义务”[2](p.198)，“检察长的责任是使任何地方政权机关的任何一项决定都不同法律抵触”[2](p.196)，要“注意使整个共和国对法制有真正一致的理解”[2](p.195)。在我国，根据宪法的规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。各级人民检察院以人民法院、公安和安全机关、劳改和劳教机关、国家公职人员、下级人民检察院为监督对象，针对它们的审判活动、侦查活动、狱政活动、行政执法活动、检察活动行使专门法律监督职能。目前看来，监督内容中并不包括监督地方政权机关的决定或决议是否同宪法、法律相抵触这一方面。那么，究竟我国的人民检察院是否有必要从法制统一的角度对地方的决定或决议加以审查监督呢？那么有必要先分析一下司法审查制度在我国的情况。

司法审查是指司法机关通过对立法机关和行政机关制定的法律法规及其他行使国家权力的活动进行审查，宣告违反宪法的法律法规无效及对其他违法活动通过司法裁判予以纠正，从而切实维护宪法的实施，保护公民和法人的合法权益。司法审查包括两个方面，即对具体行政行为的审查和对抽象行政行为的审查，司法机关通过行使司法审查权，一方面可以有效地保障宪法的实施，使宪法得以严格的遵守；另一方面对立法和行政部门逾越权限的行为予以有效的监督和制约，使权力的行使保持在合法的范围，并能协调各国家机关及中央政府与地方政府之间的关系，维护国家法制的协调统一。所以司法审查制度是宪政体制不可或缺的，“是现代主张法治的国家所普遍采用的一项重要的法律制度。”[5](p.264)

那么司法审查制度在我国的情况如何呢？以前，我国由于高度集中的经济管理体制，行政权力介入社会生活的各个方面，司法机关的人财物都受政府部门的管理和控制，司法机关事实上成了政府的职能部门，并且以保障行政权作为司法诉讼的直接目的。司法机关不仅不独立，更谈不上监督政权机关了。但是，在任何法治社会，司法对行政的监督都是十分必要的。首先，行政机关是对经济和社会发展影响最大且部门人数众多的国家机关，“涉及到公民的人身权利和社会生活的方方面面。”[6]行政机关在社会生活中的极端重要性决定了通过司法审查，对行政权实行司法的制衡是十分重要的；其次，权力只有受到限制才能保障正当行使，不受限制的权力必然导致官僚主义，滋生腐败。行政机关在行使其职能、行政命令、制定规范性文件、解释行政法规时，作为被管理者的公民和法人必须遵守，形成一种命令与服从关系。对这些行政行为是否合理合法存在必要的司法监督，对保证行政权的正当行使十分重要；第三，行政机关只有在法律规定的范围内并遵循法定的程序行使权力，才能实现真正的法治，而通过司法监督，对因违法的行政行为而遭受损害的公民和法人提供充分的补救，更强化了法治秩序。因此，对行政机关实行司法审查是保证整个国家法制的权威、公正、统一的重要手段。不然，就像列宁所说的那样：“不仅在原则上是错误的，不仅妨碍我们坚决实行法制这一基本任务，而且反映了横在劳动者同地方的和中央的政权之间的最有害的障碍——地方官僚和地方影响的利益和偏见。”[2](p.197)基于此，1989年4月，七届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》，正式确立了行政诉讼制度，建立了一种通过司法权制约行政权的机制。“行政诉讼法律制度在现代民主政治国家发挥的法律功能使其具有多重性质，它担负着解决行政争议、落实行政责任、实现行政救济、履行行政法制监督等多种任务”[7](p.387)，因此，行政诉讼不仅是对行政机关实施的适用法律法规错误、超越职权、滥用权力、不履行义务等各种非法的具体行政行为的审查，而且是对那些具体行政行为是否符合宪法和法律规定的审查，通过审查并纠正非法的行政行为，可以切实保障宪法的实施，维护宪法至上的权威，因此，我国的行政诉讼制度具有司法审查的内容，即对具体行政行为的司法审查。对具体行政行为进行司法审查是实现宪政体制的重要环节，对于抽象行政行为，即行政机关制订行政法规、规章和其他具有普遍约束力的决定、命令的行为，进行司法审查也是不可或缺的。从理论上说，民主与法制的核心在于宪政，而实行宪政的重要内容在于确保宪法的贯彻执行，那么，司法审查作为维护宪政的手段，则不仅要对具体的行政行为而且要对抽象行政行为的合法性进行审查，才能完全纠正行政行为的不法性，彻底维护宪法和法律的正确实施。从实际情况来看，我们目前许多部门规章和政府规章、决定、命令的制订缺乏科学的论证和周密的思考，内容的合法性和科学性缺乏保证，很多是行政机关内部运作的产物，领导的意见常常具有决定性的意义，甚至“地方立法中部门利益膨胀的现象十分严重”[7](p.431)，存在不少与法律相抵触的问题。所以，在对行政机关做具体行政行为进行司法审查的同时，加强对抽象行政行为的监督势在必行，这样，将更有助于法制建设的完善，保障公民法人的合法权益，维护国家法律的尊严和法制的统一。鉴于对抽象行政行为实行审查的重要性，1999年4月，九届全国人大常委会第九次会议通过了《中华人民共和国行政复议法》，其中的第七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：(1)国务院部门的规定；(2)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；(3)乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。”，第五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政复议不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政诉讼决定为最终裁决的除外。”由此可见，《行政复议法》正式确认了法院不仅有对具体行政行为而且也有对抽象行政行为是否合法进行审查的权力，可以说，“《行政复议法》已经从法律上正式确认了司法审查制度。”[5](p.294)

从以上分析看出，司法审查制度其实质是依据司法权对行政权进行制衡，监督行政机关行为守法合宪，切实保障公民的合法权益。它是我国行政法制监督中一部分，行政法制监督是国家权力机关、国家司法机关、专门行政监督机关及人民群众依法对行政主体及国家公务员行使行政职权行为和遵纪守法情况的监督。监督方式是权力机关的调查、质询；司法审查；行政监察、审计；舆论监督。对国家行政机关行使职权的活动既有了人民代表大会及其常务委员会的权力监督、行政机关内部的层级监督和社会及公众监督，何以现在还要不断强调司法审查这种形式的监督呢？其原因有多种多样，主要在于以下这几方面：首先，司法机关具有中立和超脱的地位，既不参与法律法规的制订，也不行使对公共事物的管理权，同时司法活动具有一套严格的司法程序，因此具有最终解决纷争的权威性。第二，人大及其常委会作为中央或地方的权力机关，它们制定、修改、解释我国的宪法、法律、地方性法规，监督宪法实施宪法活动、行政执法活动、审判活动、军事活动等，任务繁多，因而对于庞杂的行政事务及规定的监督难以顾及，尤其对于抽象行政行为的监督缺乏启动机制和审查程序。第三，行政机关内部的层级监督由于同属政府行政部门，对许多事物的看法难免视角相同，在有些情况下因为部门利益的束缚而难以作出正确判断。所以司法审查制度所具有的特殊监督作用是其他监督方式所不可替代的。说到这里，就得强调一下前面的论点，要使司法机关有效发挥司法审查所具有的制约行政权力、监督依法行政的作用，前提条件必须是司法独立、司法权统一，丝毫不受地方影响，切实维护宪法的实施，保障全国法制的统一。在我国，按照现行法律体制和司法体制，司法权一般包括审判权和检察权，分别由人民法院和人民检察院行使，因此，人民法院和人民检察院就是我国的司法机关，有别于实行三权分立的西方国家司法机关只包括法院。但是目前我们所提到的司法审查，其权限只在于法院，根据《行政复议法》和《行政诉讼法》，行政相对人认为行政机关的行政行为及所依据的规定不合法，可依照行政复议法的规定一并提起行政复议，对行政复议不服的，可依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼。我们知道法院其实是一个消极、被动的机构，它不主动受理争议，只有当争议发生后当事人向法院提出诉讼请求时才行使权力，以保证它中立、公正的权威地位。因此法院行使司法审查权只有在行政诉讼发生以后，即针对个案。这样，当某个行政命令或决议以后，即使其中有不合法的内容，法院也无法主动宣布其无效。对于这一问题，我想，人民检察院可以解决这个不足，即赋予人民检察院以司法审查权，主要对抽象行政行为即行政机关所的规定、命令，从合宪性和全国法制统一的角度进行审查，对违背宪法原则或不合法的，由检察机关发动诉讼，提交法院经由诉讼程序解决。如同列宁在《论“双重”领导和法制》中提出的观点：“保留检察机关从地方政权机关的一切决定或决议是否合乎法制的观点对它们提出异议的权力和义务，但无权停止决议的执行，而只有权把案件提交法院裁决。”[2](p.198)另外，要补充的是，我认为根据我国的法律监督体系的特点，我国的社会主义法律监督体系包括人民代表大会及其常务委员会的权力监督，人民检察院的专门法律监督，人民法院的审判监督，执法机关内部的层级监督和社会及公众监督。在整个法律监督体系中，人民代表大会法律监督制度处于核心地位，具有最高的地位和最重要的作用，是我国最基本的监督制度。人民检察院是专门的法律监督机关，“人民检察院的法律监督制度具有骨干作用，是我国法律监督体系的一大特色，占据特殊地位。”[7](p.431)检察机关行使司法审查的范围应该限于对各级行政机构（且不包括国务院）制定的针对行政事务的法律文件，而不同于国外对立法机关也有司法审查权。因为我国对于立法机关的法律监督有人民代表大会法律监督制度，国务院作为最高国家行政机关，它制订行政法规是受最高国家权力机关的授权，属于准立法活动，由全国人大常委会监督，因而行政法规不属于司法审查的对象。所以，从最切于实际的角度出发，那么检察院的司法审查范围应集中于对本地各级人民政府及其工作部门的法律文件进行审查。总结以上的分析和阐述，结合列宁在《论“双重”领导和法制》一文中所主张的“地方检察人员有从法制的观点对省执行委员会和所有地方政权机关的任何决定提出异议的权力”[2](p.194)观点，我认为赋予检察机关司法审查权可以进一步完善我国的司法审查制度，完善我国社会主义法律监督体系。

《论“双重”领导和法制》通过分析批判检察机关实行“双重领导”的错误主张，深刻地阐述了社会主义法制必须统一的原则，对继承和发展马克思主义法学做出了新的贡献。结合我国的实际情况，列宁的许多的法学观点，对于我们今天仍具有重要的现实指导意义。因此在新时期，我们不能只是停留在表面上地学习马克思列宁的法律思想，而是要联系实际，深刻领会马克思列宁法学思想的精髓和实质，改进我们在各个方面的不足，从而更好地建设有中国特色的社会主义法制。

收稿日期：2000-03-26

【参考文献】

[1]黎国智．马克思主义法学论著导读[M].中国政法大学出版社，1993.p.187．

[2]列宁全集（第43卷）[C].人民出版社，1987．

[3]吕世伦．列宁法律思想史[M].法律出版社，2000.p.822．

[4]张文显．法理学[M].法律出版社，1997.p.226．