农村社区建设层次着力点

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提要：本文提出农村社区定位于乡镇、行政村和自然村三个层次，并着重阐述了乡镇在农村社区中建设中的地位与作用，指出从当前的形势看，乡镇党委和政府要通过民主化来实现角色重塑和功能转变，以实现政治国家与公民社会的柔性衔接。

一

2006年秋天以前，中国“农村社区”这个概念及农村社区建设还只是在少数学者中讨论和在少数地方试点，并不为关注三农问题的更多人所熟悉和认知。这一年10月，中国共产党的十六届六中全会决议中首次正式提出：“全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”，标志着执政党已经意识到农村社区建设对于加强社会管理、创新社会管理体制、构建和谐社会中的作用。

而在此前，农村社区建设与管理已经取得理论和实践上的某些成果。先是在理论上，由于“治理”理念的提出，学者和政府开始从一种新的角度来审视基层的公共管理行为。治理的理念与中国农村管理的现代化进程有相当的契合，甚至有专家如贺雪峰认为：“治理”这个词，对农村政治社会研究与实践特别有用，比如农村的村民自治作为一种社会民主形式，就是一种治理。[i]因此“治理”理论也就指导了中国农村社区的改革与发展的实践。这种实践，表现为中国的某些地方政府和农村基层的管理者，开始在传统的“三农”工作中进行农村公共管理的治理，从某种角度上说，它就是一种新型的农村管理的“社区化”。在这里，“社区化”的意义不仅表现在社会学意义上，它首先表现在政治学和管理学意义上，即它是一种新型的农村管理模式。它注重的是建立“政府、民间组织与公民”（这里就是农民）对农村公共事务及农村经济发展的“合作管理”，建立一种“政治国家与公民社会的新颖关系”。[ii]

其次在实践上，新一轮农村综合改革中，有一个令人瞩目的现象，就是农村社区建设与管理的提出，或者说，农村建设与管理的社区化。据了解，目前已有江西、浙江、湖北、山东、江苏、天津、广东、福建、安徽、青海、上海等省（区、市）对开展农村社区建设进行了研究部署，开展了试点工作，并且取得了一定的经验。[iii]而被称为农村社区建设“第一块试验田”的江西，甚至早于“农村新政”，在2001年就进行了农村社区建设的试点。可以看出，将传统的农村建设与管理变为农村社区建设与管理，并不是一个简单的名词改变，也不是一种理论上的探讨，而且已经是中国农村地区的一个相当广泛的实践。它表明了中国农村建设与管理正在从理念、体制、模式、途径和目标上，向着现代化与中国国情的结合迈进。中国农村的这样一种实践，也受到了已经有20多年历史的中国城市社区管理实践的启发，特别是中国共产党和中国政府提出统筹中国城乡发展的指导思想的提出，以及中国城市化进程的影响，都促进了农村管理社区化。它虽然还在起步期，但无疑它具有光明的前景。

二

在农村社区建设中，无论在理论上还是在实践上，首先遇到的问题，是农村社区的定义。

在社会学的范畴中，本来这个问题并不是问题，甚至社会学中的社区理论本身起源于对传统的农村社区的研究与定义。但是，在改革开放后的当代中国，如果我们认识到必须进行农村社区重建的话，那么这种重建如何与中国农村的现实状况相结合，就凸显了这个问题的重要性。因为，如果我们弄不清楚建设的对象，那岂不是有很大的盲目性。

在当前的理论研究和实践操作中，大多是把农村社区定位为行政村或自然村，后者也可以看作是村民小组。江西的实践操作者认为，所谓农村社区，是“村落——以大的自然村为单位或者以中心自然村带周围零星的小村庄”。而青岛的实践操作者虽然也定位于自然村，但考虑到青岛市所属五个县级市共有5651个自然村，设置5450个村民委员会，基本上是一个自然村设置一个村民委员会，因此也可以说青岛的实际定位是行政村。农村社区建设的另一个典型——湖北姊归，将农村社区建设定位于村民小组的新的组合，其实也是自然村。

与上述观点和操作着力点不同，笔者认为：所谓农村社区，考虑到中国的实际情况和建设需要，可以定位于：它是指以自然村或行政村为主的，包括乡镇管辖区域和村民小组范围的社会生活共同体。

这个定义指出：

首先，农村社区的主体应当是自然村或行政村，在条件可能时与现有村委会的管辖区域一致。在中国，行政村有两种情况，一是较大的自然村，本身设立村委会，是一个较为完整的自治的社会生活共同体；二是村落较小，由中心自然村带分散小村落范围内的人们所结成的社会生活共同体，共同组成一个村委会自治区域。

其次，农村社区也应当拓展到乡镇所管辖的区域。这是由于两个理由：⑴农村的市场经济发展和城镇化，已经使得传统的农村社区具有发散性、通开性，密切了与外界特别是周边地区的联系，而不再是一个封闭的社会；⑵乡镇党委和政府对农村社区建设与管理担当着特别重要的责任，也面临着自身体制改革和工作方式转变的要求。可以说，乡镇党委与政府的行为，极其广泛而深入地影响着农村社区建设和农民的生活状态。因此，在谈到农村工作时，“乡政”与“村治”不可分，“乡村治理”也是一个完整的概念。离开乡镇党委和政府，离开较之行政村更大的地域范围，去谈农村社区建设与管理，是不现实的。

再次，农村社区在许多地区应当特别关注村民小组这个层次。在很多情况下，这个层次也是自然村。特别是在一些传统色彩更浓、比较分散或发展相对落后的农村，可以并且应当将农村社区建设的着力点放在这一层次。

自然村可以说是“原生形态”的农村社区，行政村可以说是“现实形态”的农村社区，而乡镇管辖范围可以说是“发展形态”的农村社区。这里特别要注意，在农村社区建设中，不要把村民自治权利与国家行政管理权力过于明确地划分。在社区意义上，如果将乡镇社区概念导入，既符合农村社区的发展趋势，也会促使乡镇党委和政府进一步的改革，如乡镇直选。当乡镇实现了较真实的直选，改变了乡镇领导的授权方式，将会使其更加融入农村社区。在那个时候，“乡政村治”将会有完全不同的涵义。

一般地说，农村社区建设与管理的关注重点，应当是行政村。行政村是一个学者们感情复杂的对象，“我们有近100万个行政村，这些村庄的历史和地理格局、经济格局都很不相同，将如此复杂的村庄放在一起，给出一些一般的结论要冒很大风险，在如此多的村庄中找出反例是很容易的。……村庄并没有从农村社会结构中消失，只是在国家的干预下，村庄被重新创造出来，它与传统意义上的村庄有很大不同，首先不是自然形成的，而是国家通过财产关系的变更、合并和权力赋予以后形成的；它们并非农民自我选择的结果，而是被逐渐创造出来的。在农村改革以后，村庄的行政化趋势越来越明显……村庄居民之间的认同越来越低，在国家不断强化对村庄管理的同时，与农民生活息息相关的村庄正迅速地趋于解体。”[iv]因此学者们在研究农村社区时，大多过于偏爱自然村，这也许有很多道理。但本书认为，由于时代的变化，中国大多数自然村也已经不是费孝通写的那种“乡土中国”了，虽然行政村带有过多行政色彩，也有过重的历史痕迹，但它已经形成一个农村治理的现实格局，并影响了农村社区建设的方方面面。尽管它有一些弊端，但我们尚看不出这种格局有改变的可能。甚至，从社会学的角度看，行政村已经改变了农民的居住格局，在行政村的范围内，村民打破了原来的自然村分割，逐渐混合起来。过分割裂行政村与自然村的内在的经济、社会联系是不恰当的。行政村的存在，虽然是解体后国家干预的一个结果，但也必然有其自然条件的依据，甚至也是农民的一种认同。农民将行政村往往称为“大队”，绝不仅是一种习惯的称谓，其实也包括了一种感情和思想的认同。

同时，这个定位的一个好处是与现行村委会自治区域吻合，并与体制内资源对接。中国农村发展历来不能与基层政区的划分脱节，否认农村社区的范围与基层政区的重合，不符合中国历史的事实与发展规律。而在已有的村委会下，农村社区建设与管理有了现成的组织机构资源，便于与国家的政策（如农村医保、救济）、乡镇的指导和村民小组的活动对接。另一个好处是行政村有较大的建设容量，在进行有关基础设施、公益设施的建设和开展经济社会文化活动时，会具备起码的规模，形成更好的效益。

另外，因为社区建设实质是农民群体的自治动员机制的表达，所以当前由于税费免征改革等而导致的村两委会的功能转变也是与农村社区建设一致的。在中国农村特有的小农村社的地理状况和制度沿袭下，一个行政村的村两委班子如果一心地想干群众的事，那就必然是着力进行组织、协调、服务农民等合作上的事了。其实，合作的政治、合作的社会、合作的经济、合作的文化是四位一体的。这也是农村社区建设发育过程中积极借用村两委等体制内资源，促进村两委职能由行政职能为主转变为地方自治功能为主、促进村里人群（如阶层、代际、小自然村和村民小组之间）关系改善的原因所在。我们希望在国家力量逐渐退出村庄或以新的方式如财政转移支付的方式显示存在、各种民间组织也会越来越多地介入乡村建设的条件下，一个村庄里的党组织、村委会、经济合作组织和其他农民自治组织能够相辅相成，整体地、循序渐进地形成村庄各种公共品的积累机制，满足村民的政治、经济、社会、文化、卫生、科技、教育等全面发展的需求。

不过，行政村在当前税费改革后出现了一个新情况，应当引起我们的注意，这就是有的地区实行了大规模的并村运动。比如安徽合肥市计划在“十一五”期间将所辖6个郊县区的原来的数千个村庄合并为500个。并村的后果虽然可以大幅度减少政府的管理成本（目前许多村干部也开始由政府发工资或者补贴），但却大大降低了公共服务的质量。同时，当一个行政村的面积达到数十平方公里，人口达到上万人，其原有的行政村的社区特征和资源将会损失惨重，其自治基础和质量也会在现有的条件下遭受打击。从这里我们再次看到政府主导的消极作用：政府仅是从自己利益而不是从农民利益出发，就轻易做出了这种与当年盲目推行公社化运动类似的决策。其实，如果政府真正承认行政村是村民自治的政治单元，那么并村最起码应当征求村民的意见。认真考虑行政村的管辖规模，将其控制在一个适当的、不超出半熟人社会的、有效提供公共服务和有效进行村民自治的边界内，是我认可行政村为农村社区范围与层次的一个前提。

从具体情况说，在许多地区，农村社区建设应当在自然村或行政村的村民小组的层次进行，这也就是习惯说的“村落”。自然村有传统农村社区最显著的标志，即农民的熟人社会，以及在这一社会特征下的道德与伦理的特征与人际关系支配准则，由此构成了村庄认同和守望相助的行为规范。从现实的治理角度看，自然村的社区建设也有若干法律资源和管理资源。在法律上，按《村组法》第十条规定：“村民小组是村民自治共同体内部的一种组织形式，是自治的一个层次。村民小组作为全体村民的一种组织，负责经营、管理属于村民小组的集体土地和其他财产”，同时，村民小组是农村村庄治理结构中的一个最基础的政治单元和一个有着较强行动能力的行动单位，并且村民组大都以自然村的名字来命名的。由小组全体成员选出的村民小组长负责全面管理，既要执行上面下来的各种命令和政策，比如收取税费、计划生育以及防治非典等，同时组内的各种大小事情，比如修路、维修堰塘、农业生产用水以及纠纷调解等都由组长来组织。农村税费改革带来的大规模村组合并，一下子打破了农民的日常生活界限，农民不可能在较短的时间内适应村组合并后的“行政村”的新范围，他们的日常交往一如既往地局限在原来的界域内。

总之，关键是根据实际情况确定农村社区建设的范围和层次定位，而不是一概而论。虽然乡镇范围、行政村范围、自然村范围三种农村社区可以同时存在于我们的视野和现实实践活动中，但在不同地区，其着眼点和着力点不同。从一般意义上说，在经济发达地区，乡镇范围的农村社区是侧重点；在经济中等发达地区，行政村范围的农村社区是侧重点；而在经济欠发达地区，也许自然村范围的农村社区更加合适。“具体情况具体分析”，根据当地实际确定农村社区建设的侧重点，是在中国农村状况极其复杂的国情下，一个必须始终坚持的原则。

三

关于将乡镇也纳入农村社区的范畴，会有较大争议。这里有必要再加以更加详细的阐述。

其实，江西省从2001年开始率先在全国开展农村社区建设，在试行初期，是同时把着力点放在了乡镇、行政村、自然村三级，在一些试点县初步搭建了“一级政府、两级管理、三个层次”的农村社区建设模式。但在实践中，感到乡镇和行政村两个层次，工作难以沉下去，难以动员和组织农民群众。特别是乡镇政府人力、物力和财力有限，村委会管理范围广，并承担着大量乡镇政府交办的事务，农村工作的许多问题，农民群众的种种企盼，完全靠乡镇、村来解决不太可能，很大程度上还得依靠自身力量来解决。经过反复探索和实践后，江西省民政部门决定将农村社区建设的重点转向村落。

但我们这里要注意，江西省的情况是2001年即农村新政前的情况。现在情况正在发生变化。

上面已经说到农村社区应当拓展到乡镇所管辖的区域的两个理由，我们还可以从政治国家与公民社会的关系，以及这种关系宏观的进程与中国特殊的国情两个方面来把握乡镇在农村社区重建中的作用。

从我国当前农村政治和治理结构与格局上看，乡镇与村是两个性质不同的层次和两种不同的组织，乡镇是政府，而村委会是居民自治组织。这种结构，使得这两种组织在农村社区的治理中有不同的任务和行为特点。乡镇作为一个“秩序从的集结点”，“作为国家与农民直面遭遇的层面”（焦若水语），特别深刻而现实地表现了它在农村社区重建中的特殊地位与担当的责任。

前一段，乡镇政府的存废引发了一些讨论。大多数学者和政治国家甚至农民自己都不认为乡镇政府应当取消，也不应改为派出机构，但是，乡镇党委和政府在保留的同时，必须重新塑造与社区的关系，实行社区化的转变。

中国县以下的治理，如果从历史上看，国家权力的影响代不相同，但大体上有着官民共治的传统。[v]官民共治是以农村社区的存在为前提的。在农村社区这个共同体中，即使是政治国家，也不得不尊重其治理的规律。这里我们要提到当代中国农村的体制改革的一个有趣的现象，即改革为乡镇政府和生产大队改革为村委会，都发生在1980年。1980年6月18日，四川省广汉县的向阳在进行“政社分开”改革试点后，将已经挂了22年的“向阳管理委员会”牌子摘下来，换上“向阳乡人民政府”牌子，建立了乡党委、乡政府和农工商总公司。而1980年1月8日，在广西宜州市屏南乡合寨村产生了全国第一个村民委员会。以蒙宝亮、蒙光新、韦焕能等为代表的合寨村村民，冲破了生产大队、生产队的僵化体制，率先实行村民自治，成为“中国村民自治第一村”。我们注意到，仅从时间上看，乡与村的政治体制改革完全是同步的，也就是说，改革为乡和生产大队改革为村委会，虽然起步于两个省，并且没有什么统一计划部署，但都是从1980年开始的。这种时间上的完全耦合，大概有巧合的因素，但这种基本的同步，并且村的改革还有农民自发的因素，是一个自然的过程，也是一个必然的过程。从另一个角度看，这种同步，反映了乡村关系的一种内在联系。过去，我们试图从国家管理（控制）与农民自治的关系的角度去理解，比如乡政村治，但是，今天我们可以看出，它实际反映了一个更为深刻和本质的乡村关系：即它们是一个共同体，或者说，是一个社区。只不过“政”和“治”的表象掩盖了这一点。

后一点，可以从当前乡镇政府的职能定位看得更清楚。在国家“多予、少取、放活”方针确立后，几乎所有的学者和实践工作者都认为保留后的乡镇政府的职能是主要是向农民提供公共服务。由于农民对公共服务的极大需求和现有农村公共品的短缺，以及国家正在大力加强对农村公共品的提供，都需要乡镇这个层次来行使国家公共服务的职能，并融合农村社区自身的公共服务资源。面对农村基本公共服务的现实压力，乡镇政府作为与农民最接近的一级政府，应当按照统筹城乡发展的基本要求，把为农民提供基本而有保障的公共服务作为自己的主要职能。无论是乡镇机构设置、组织形式的调整，还是管理机制、运作机制的改变，都要有利于保障基本公共服务职能的履行。以发展农村社会事业为重点，提高乡镇政府服务农民的水平，通过有效地提供公共服务来调节农村各种利益关系，逐步形成惠及农民的基本公共服务体系，健全农村社会治安防控体系，创新农村公共服务和社会管理方式，保持乡村安定有序。以提高农村公共服务效率和公共服务质量为中心，整合农村各种资源，以低廉的行政成本为农民提供更多的公共服务。[vi]从某种意义上说，乡镇政府本身就是国家提供给农民的一个公共产品。请注意农民当初自发成立村委会的初始目的，并非是什么自治，而是“协助乡政府（或者）维护社会治安和集体水利设施”，从这里可以看出它的初始动因是一种公共服务和公共管理的需要，而且这种公共服务和公共管理基本还是由乡来提供的[vii]。

农村社区政治改革起步的同步现象和互动作用，使人们起码从表象上可以感知它们之间那种血肉相连的关系，并促使我们思考更加深入的一些东西。比如，如果我们不那么加强国家含有控制因素的所谓种种主导措施，农村社区的自然发展，会否导致其重建的必然结果呢？对于乡镇常委和政府新的角度定位，即它应当是联结政治国家和公民社会的一个柔软、顺畅的纽带，需要多方面改革配套，比如乡镇财政体制改革，但其中一个重要的方面，是加大它的民主化程度。也就是说，要进行乡镇常委和政府的直选。乡镇自治也就是提高民主化制度化水平，应该是今后发展方向。具体说，其必要性如下：

⑴在农业税取消之后，毫无疑问的是乡镇政权面临着转型的艰巨任务。当然，乡镇政权的行政管理费用，可以由县、市、省甚至国家予以支持，但是，如何以创新思维来建构一个责任政府、有限政府，一个责任、权力和义务对应的政府，一个主要为社会提供公共品的服务型政府而非管制型政府，是摆在中国各级政府面前的一个重大而现实的问题，乡镇政权因其直接面对农民，更迫切和更直接地面临着这一问题。陈文胜在对129个乡镇负责人的调查中，发现现在乡镇负责人有32%的时间参加会议，22%的时间对上接待，15%的时间应付各种考核，9%的时间用来发展经济，17%的时间用来计划生育，只有2%的时间是服务群众。而在问到向上级负责和向群众负责的关系时，只有13%的人认为这两者可以基本统一起来，其余87%的均认为难以统一；如果二者产生矛盾时，有63%的人选择向上级负责。而这样做的理由，有71%的人认为上级有权力。[viii]其实陈文胜的调查只不过说出了一个大家公认的事实。

但是从已经试点直选的乡镇领导来看，他们的价值导向出现了真正的、具有根本意义的改变，从向上级负责变为向选民负责，这样，就为乡镇政府的各种任务的实现奠定了根本的政治基础。用成都市新都区委组织部部长的话说：“最重要的变化，是民主思想在我们选出来的干部中扎根了。他们当然还要受上面的制约，但考虑老百姓利益的倾向性肯定更强。他是群众选出来的，他不能不面临着一种民意压力。公推直选有效地解决了领导干部怎样对下负责的问题。可以说，基层民主让干部有了一种真正的群众意识。”同时，这种改革激活了干部动力资源，形成了正确的用人导向，提高了乡镇党委和政府工作能力和运转效率。

⑵更为重要的是，当前正在进行的“新农村建设”，是在工业反哺农业、城市支持农村的基础上进行的，其重大内容和手段是从中央到县的财政支出对农村的支持。在巨大的财富转移过程中，如果我们没有基层民主政权的有效运作和廉洁保证，各级财政的转移支付也许会变成又一次向上级邀功的劳民伤财的政绩工程，或各级贪官的又一次瓜分财富的饕餮盛宴。可以说，中央的财政支持必须得到具有一个从执政理念、价值取向、行为规则、权力制约的新型的乡镇党委和政府的配合，才能收到“建设新农村”之成效。

⑶激活了农村社区的重建资源，使得社区居民更加密切地融合到社区公共生活中去，并且对于公共服务机构也就是乡镇政府和党委官员的去留有了更大的参与权和决定权。直选后的乡镇这一级党委和政府在更大程度上把自己捆绑在这个社区中，他们的政治命运和社区建设事业有了更密切的关系。而农民则有了更强烈的归属感和认同感，有了更强烈的参与意识、更直接可行的参与渠道及必要的决定权力。这也有利于农民组织的建设，有利于形成农村社区丰富多彩而生机勃勃的治理生态，有利于提高农民参与的制度化水平。

⑷有利于中国整体的民主化建设。中国真正意义上的民主政治必然要从基层民主发端。由于在村级自治上我们已经有了近二十年的经验和成就，现在应当向乡镇级上升。乡镇是我国国家政权的最基层一级。由于这一特点，它与其辖区的人民有着最为密切的联系。过去封建社会称县令为“亲民之官”，因为那时“皇权不下县”，县令是政府最接近民众的官员。但是，今天，我们应当说乡镇领导才是“亲民之官”。农民对于乡镇党委和政府的关切度，由于与其利益直接相关，所以有着高度的政治参与的积极性。反过来说，乡镇党委和政府的执政与管理效果，也与农民的利益和农村的经济社会发展、稳定与和谐，有着极大的关系。由于这个特点，乡镇直选不但有很好的选民基础，而且从整个国家的民主政治的进程来看，它是一个具有重要指标意义的进步。由于乡镇政府具有国家政权的特点，其直选将不仅是村级自治的简单上升，它有着性质的不同。乡镇直选不但具有民主政治内在的进程逻辑和现实的社会基础，而且对整个中国的政治体制改革，具有重大的先行意义。邓小平早就讲过中国的县可以进行直选，虽然由于各种原因他的希望至今没有实现，但是在乡镇这个层次，如果我们能够进行直选，其重大的政治意义是不言而喻的。中国现有较大的乡镇的人口，已经达到了四五万人。这在西方国家可以算是一个小市了。如果在乡镇进行直选，其意义相当于在西方国家进行小城市市长的直选，其影响将是巨大的，不但表明了中国民主政治的进步，而且会在世界上产生积极的影响，从而树立中国政治的新的形象。

⑸有利于巩固执政党的政治基础。通过以上各种目标的实现，对巩固党在农村执政的社会基础有着重要的现实意义。地方党委主导下的乡镇直选大大密切了党与人民的关系，加强了党的威望，扩大和优化了党的执政基础。

综上所述，乡镇直选的改革，其实是在社会经济发展的基础上，上层建筑必须适应经济基础和社会发展要求的一种回应。如果我们不审时度势，顺应时代的要求，就会犯历史性的错误。从总体上说，中国政治体制改革的滞后已经给经济的发展和社会的和谐造成了极大的损失。如果说在县以上的层次进行民主政治还有一些客观条件的限制的话，那么，乡镇一级的民主改革已是一种瓜熟蒂落、水到渠成的形势。

赵树凯说：上个世纪90年代以来，基层政府与乡村社会的关系，呈现反方向的运行逻辑：一方面，村庄内部的自主性资源和自主性组织结构正在生成发展，农民的自治冲动日益强烈；另一方面，乡镇对于村庄的控制性运作并没有相应消解，某些环节比的行政控制还强劲。在村庄活动越来越市场化、越来越自主化的同时，村庄内部的公共权力组织却被政府更多地作为科层制组织来管理了。形式上，乡镇对于村庄的控制日益强化，实际上，基层政府与村庄社会不断脱节。在行政控制和物质激励下，有些村庄干部还在围绕乡镇政府指令转，但是，更多的村庄干部则不然，村庄里的农民则更不然。在上级看来那些娓娓动听的工作，其实仅仅是基层政府“自己陪着自己玩”，与农民无涉。从上层听汇报，基层对于各种部署号召可以说是闻风而动，亦步亦趋，但事实上是貌合神离，渐行渐远。从政府的角度说，许多工作变成自说自话，对于乡村社会失去实际影响力，不能说是好事；从农民角度说，政府的行政控制和干预逐渐式微，社会正在自主运行，不能说是坏事。在这种情况下，政府的农村工作应该首先考虑如何顺势而为，理清两者的关系边界，让农民成为乡村社会发展的真正主体。现在的问题是，逆潮流而动的政府行为还有很多。[ix]如果是强化国家控制的乡镇政府改革，那么，乡镇政府越是强化，它也就越会成为农村社区重建的障碍。今天所有关于乡镇政府存废的争论，可以归结为一点：这个政府或派出机构或自治机构能为社区农民干什么，而不是能为国家干什么。如果它不能适应社区农民的基本需求，不能为农村社区的重建作出贡献，那么它的改革与创新就始终没有完成。

如果我们从社会迸发发展角度，把县与乡镇的管辖区域作一个分析，可以看出，它们并不仅是行政区划概念，而且是国家行政区划与农村社区的关系。社区的概念，是一个社会共同体；县的概念，是一个国家行政管理的层次和级别。这两者之间有很大的不同，甚至放在一起谈，都没有交集的语言。这就是问题所在。在中国几千年历史中，它的体制虽然不能说很好解决了这个问题，但基本是适应了时代的要求，所以中国皇权专制社会能够维持数千年。但是在进入现代以后，中国从来没有解决好这个问题。问题何在呢？关键在于中国现代社会进程中所有统治集团或者基本没有从社会角度来审视和决定国家与社区的关系，而总是从国家控制的角度来观察和处理国家和社会的关系，他们总以为国家的权力可以控制社会的全部，甚至边远的农村；或者虽然有这种审视，也有一些表面的措施，却形格势禁，无一不在现实的政治和利益格局中搞得面目全非。终于在一连串曲折和挫折之后，让我们有可能回到事物的本源上来。人，从其社会性来说，并不是非得需要国家的，只不过在社会发展进程中，由于公共管理的需要和私利对氏族统治者的异化，才产生了国家。“国家”在古今中外不同时代中占有一定地位的学者的论述中，都是一种历史的概念。它既不伴随人类而来，也不伴随人类而去。当人类进步到一定阶段之后，国家退、社会进就是一个必然的趋势。中国现在已经进入这一个阶段。即使我们不从中国特有的国情认识中国农村社区重建的重要意义，仅从一般规律看，“国退民进”在社会生态中也是一个必然的趋势。当然提出这个问题，即建构一种新型的国家与社会、国家与社区的关系，我们并不指望在现有的官员中都具有这样的认识，我们希望的是国家领导人能够体认这一点，并指导和要求各级党委和政府领导人能认识和服从社会的发展规律。如果有了这种认识，那么，政府对于农村社区也就是乡镇管辖区域的公共治理，就会从过去的控制、领导、汲取，转为认可、共建、扶持。在这样一种价值观念和行为规范变化的基础上，我们才可以希望建立一种新型的国家与农村社区的关系。

而在当前现实的政治体制下，乡镇党委和政府更多地是代表国家的利益，执行上级党委和政府的各种管理任务。由于政府天然的特性（即它不可避免的自利性）和当下中国政府固有的特性（即它较少被人民约束），因此在农村社区这个官民共治的社区范围内，我们看到了种种难以调和的矛盾和冲突。解决这种矛盾和冲突的办法，即使是在大的体制没有改革的情况下，也可以通过加强乡镇党委和政府的民主化水平，即更多地通过社区党员和农民的直接民主，来实现乡镇党委和政府的角色改造，以期实现农村社区新的治理格局的形成。乡镇政府必须将自身改造成为国家与农民的良好结合点，成为行政管理与居民自治的平滑联接部，成为政治国家与公民社会的利益平衡器。只有乡镇的直选，才能完成这种柔性的过渡与角色的改造。

但当前我们还面临着现实的困惑，比如：

1．国家尚没有一个统一的乡镇政府改革的部署，而只是将其列入2007年整个国家改革的五项任务之一，[x]并且只有原则上的表述而没有具体的操作设计。

2．已有的各地区的乡镇改革，在取得巨大成绩的同时，也存在着许多问题。如精简下来的乡镇干部得不到安置，并有不少地区出现人员数量的反弹；许多乡镇并没有将职能转变到为本社区提供公共服务上来，仍然将“招商引资”作为压倒一切的头等大事；原来派驻乡镇的“七所八站”被取消事业费后，由财政统一“花钱买服务”，但这些原有的事业单位及人员不能适应这种服务方式的调整，出现了生存的危机；税费改革后，乡镇收入减少，而国家的转移支付又没有到位，其向农民提供公共服务的能力严重下降；县级改革不配套，仍然习惯沿用过去的方式向乡镇布置大量指令性的工作任务，并以此作为对乡镇工作人员的考核标准；部分地区出现了削弱乡镇政府权力的现象，如“乡财县管”；等等。

3．乡镇直选的试点没有得到国家的明确支持，反而由全国人大出面强调应按照现行法律进行乡镇长的间接选举[xi]。同时，从目前情况看，由于县乡改革不配套，一些乡镇长直选的试点出现了选举成果不能够延续下来的“孤岛”现象。除了自身改革需要完善外，主要问题出在当前的乡镇不是一级功能完整的政府，其责、权、财有着严重的错位和脱节。因此下一步要重点改革县级政府，一是向乡镇下放权力，将乡镇政府履行公共服务职能所需要的权力下放给乡镇。二是改变管理方法，过去那种动辄以责任状、一票否决、层层落实责任等形式施加给乡镇政府的、根本与乡镇职能不符的、不切实际的任务目标的行政运行机制必须改变。县与公推直选乡镇领导的乡镇的关系，已经不应再是简单的上下级关系。这种乡镇领导已经有了新的权力来源，虽然这些乡镇领导人大多是县委推荐的，但起码从形式上讲，他们是老百姓选出来的，是农民直接授权和委托的。对于这种乡镇干部的管理，要有新的形式。县对他们要更多地放权，更少地下达各种指令性任务，更为尊重他们的治理方案，基本在任期内不变动他们的职务，在各种国家资源的转移支付中予以平等的待遇。

4．少数“扩权强乡”的试验，缺少配套的改革来支撑，其命运是否会与当年莱芜一样，还不好说。

5．国家有关新农村建设的部署与农村社区建设的要求之间，存在着不协调的地方。即农村社区建设的任务还只是定位于一种服务和服从于新农村建设的措施，其意义在于发掘农村现行政治组织之外的治理资源和活跃农民文化生活，以维持一种国家主导的秩序。

总的看，当前我国乡镇政府的改革创新，还处于一种摸索阶段。面对税费改革后的形势，国家还没有完全统一对下一步乡镇政府改革的认识，也没有能够从县乡村三级联动改革、乡镇改革与农村社区重建、乡镇改革与农民组织建设等方面系统谋划乡镇政府改革。

但乡镇政府的改革创新已经刻不容缓。在税费改革后，乡镇政府改革虽然面临着空前的机遇，但也存在着巨大的矛盾。在当前地方政府财政普遍困难，基层政府自身运转面临危机的情况下，作为一级政府，乡镇政府最大的问题就是生存问题。一方面前途的不确定性和财政的困难造成了乡镇政府及其工作人员的困窘与涣散，新的农村社区建设因此出现了迟滞；另一方面乡镇政府的自利性和缺少有效监督制约，使得它可能在新农村建设中扮演以前它所习惯的角色：贪腐和自肥。这样，在农村社区，就会造成新的社会冲突。

中国农村社区改革开放近30年来，一般认为有三大划时代的成绩，一是联产承包责任制调动了广大农民的生产积极性，二是乡镇企业的异军突起形成了中国经济结构新的格局，三是新一轮农村综合改革开辟了农村新政。笔者认为，农村社区重建可能成为中国农村的第四次具有划时代意义的事件。它可能解决中国特有的现代化建设的路径问题，对于中国新文明建设、和谐社会建设、政治体制改革都会产生积极的作用。当然，这种结果和效益会否出现，最重要的是执政党和国家高屋建瓴，开拓创新，合理操作，顺势而为。

[i]见贺雪峰：《新乡土中国》。

[ii]治理的目标是善治。用俞可平先生的话来说：“善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”参见俞可平主编：《治理与善治》，8～9页。北京，社会科学文献出版社，2000。

[iii]引自民政部姜力副部长在全国农村社区建设工作座谈会上的讲话。《中国农村村民自治信息网》。2007-3-23。

[iv]王晓毅：《村庄的建构与解构》。《中国社会学网》，2006-07-07。

[v]所谓“皇权不下县”并不是常态。

[vi]迟福林：《2007，走向全面的制度创新》。《天益网》，2007-03-15。

[vii]25年后，记者在见证那段历史的大樟树下，采访到了当年经村民自己选举产生的第一任村委会主任韦焕能。回忆起当时的情景，仍然依稀在现：“大伙相约在村子里的大樟树下，七嘴八舌议论着现状，‘大队的人连村里的那一片林子都忙得看守不过来，哪有时间管我们这里的事呢’？为了防止耕牛被盗，‘村民就把牛拉进房子里与人同住，这总也不是长久之计吧’？‘快春耕了，合伙用的水渠总该理一理，人畜也不能每天都趟过村前这条小溪吧’？这些事没有人管只能自己管，属自己的事，自己都不管，还能傻乎乎地等别人管？但要管这些事总得有一个组织，有一个名义，有人牵头去办。那么这个组织叫什么，大队叫管委会，我们就叫个村委会——城里人叫居民，村里的人不就是村民吗？村民委员会这个称呼，既符合村里实际，又符合我们的身份。”留下来的问题是怎样产生这个组织，怎样来确定管事的人。韦焕能说，“过去生产队小队长是大队任命的，现在没有人任命了，我们总不能说自己出面说自己是什么吧？如果这样，人家的一句话能噎死你：‘谁说你是头呀，那么爱管事’。”最后几个人一合计，每户1人，选举村委会，依得票多少来确定在村委会中的职务。结果，韦焕能以票数最高当选为村委会主任，副主任和委员也依次产生。“中国村民自治第一村”从此诞生。

[viii]陈文胜：《新农村建设中乡镇政府的职能》。潘维、贺雪峰主编：《社会主义新农村建设的理论与实践》。北京，中国经济出版社，2006。

[ix]赵树凯：《农村发展与新的治理范式》。《支农网》，2006-6-10。

[x]详见国家发改委网站：《今年改革重点集中在五大领域》。2007-04-05。

[xi]《人大副委员长盛华仁：直选乡长镇长不符法律规定》。《中国新闻网》，2006年8月30日。