民族区域自治理论和实践

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【关键词】/民族区域自治制度/形成发展/完善贡献

【正文】

［中图分类号］D633.2［文献标识码］A［文章编号］1001-5140(2001)01-0001-07

民族区域自治是中国共产党解决中国民族问题的基本政策。在民族区域自治制度的形成和发展过程中，起了决定性作用。因此，中国民族区域自治的理论是思想的一个组成部分。本文就民族区域自治理论的形成、中国特色和在实践上的发展与完善作些探讨。

一、关于民族区域自治理论的形成

中国自古以来就是一个统一的多民族国家。远在传说时代，黄帝统一了黄河流域各氏族部落，奠定了夏族的基础。在公元前21世纪，夏禹儿子启建立了夏朝，夏族形成。夏商以来，中国除了华夏族（汉族），还存在戎、夷、蛮、狄等许多民族。历代统治阶级对少数民族采取“尊王攘夷”、“以夷制夷”、“怀柔羁縻”、“武力镇压”与“分而治之”等政策，引起了民族之间的对立和战争。民国时期，政府不承认国内多民族的存在，把许多少数民族称之为“汉族大小宗支”，对少数民族实行大汉族主义政策，汉族与少数民族之间隔阂甚深。中国共产党成立之后，十分重视国内各少数民族的权益，但在如何解决国内民族问题上，有一个认识和实践过程。

早在1922年7月，中共第二次全国代表大会宣言中就提出：“用自由联邦制，统一中国本部、蒙古、西藏、回疆，建立中华联邦共和国。[1]中国共产党在幼年时期照搬苏联模式，主张用民族自决和联邦制来解决国内民族问题，当时也是赞成的。1931年“九一·八”事变后，日本侵占了中国东北三省和内蒙古东部广大地区，1932年3月，成立了以溥仪为首的“伪满洲国”。1935年12月20日，以中华苏维埃主席的身份，发表对内蒙古人民宣言，一面指出：日冠“欲占领全中国，必先占领满蒙”，“内蒙古民族只有与我们共同战斗，才能保存成吉思汗时代的光荣，避免民族的灭亡”；另一方面，又主张“按自主的原则，组织自己的生活，建立自己的政府，有权与其他民族结成联邦的关系，也有权完全分立起来。”[2]1936年在日寇的操纵策划下，蒙古贵族德穆楚克栋鲁普（即德王）、李守信等人成立了分裂的伪“蒙疆联合自治政府。”1937年发表的《为动员一切力量争取抗战胜利而斗争》一文号召：要“动员蒙民、回民及其他少数民族在自治和自决的原则下，共同抗日。”[3]这里的提法与1935年的提法有明显不同，即把民族“自治与自决”结合起来。

1937年日寇发动了“七·七”卢沟桥事变，全面进攻中国，侵占了内蒙古除伊克昭盟以外的全部领土，鼓吹日本帮助蒙古族“独立自治”，建立“大回回国”，挑拨民族关系，妄图“分而治之。”为了对付日冠的阴谋，中共中央召开了六届六中全会。1938年11月16日，在《中国共产党第六届中央委员会扩大的第六次全体会议上的报告》中指出：“允许蒙、回、藏、苗、瑶、彝、番各民族与汉族有平等权利，在共同抗日原则之下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家。”[4]在报告的二、三、四条中，还指出，为保障民族杂居区少数民族的平等权利，在各级政府中成立有少数民族参加的民族事务委员会，以管理他们的有关事务和调节民族关系，尊重各少数民族的文化、宗教、风俗习惯，赞助他们发展各民族自己语言文字的文化教育，坚持民族平等，提倡汉人用民族平等的态度和各民族接触，禁止任何人对他们带侮辱性与轻视性的言词与行动。的这个报告对我们党以后制定的民族区域自治政策起到了十分重要的作用。根据六届六中全会的精神，1938年底，决定成立中共中央西北工作委员会（简称“西工委”），着重研究西北五省的民族问题。1940年，西工委先后写出了《关于回回民族问题提纲》、《关于抗战中蒙古民族问题的提纲》，这是中国共产党人首次全面系统地研究回族和蒙古族问题。《提纲》中提出：“在共同抗日的原则下，允许回族有管理自己事务之权”；“蒙古民族与汉、回、藏、维吾尔国内各民族在平等原则之下共同抗日，并实现建立统一联合的三民主义的新共和国。”[5]在日冠大军压境企图侵占全中国的严峻形势下，《提纲》没有强调民族自决权和独立权，只是笼统地提出“建立统一联合的三民主义的新共和国。”很显然，当时再强调中国境内各民族自决独立，就会适合日冠侵略中国和分裂各族人民的需要。《提纲》的基本观点与在六中全会上的讲话是一致的，表明中国共党人开始结合中国的国情研究中国的民族问题。1939年12月，在《中国革命和中国共产党》一书中，论证了“中国是一个由多数民族结合而成的拥有广大人口的国家”，“中华民族的各族人民都反对外来民族的压迫，都要用反抗的手段解除各种压迫。他们赞成平等的联合，而不赞成互相压迫。”[6]1945年4月，在世界各国人民反法西斯侵略战争取得了决定性的胜利，日冠即将覆灭的前夕，中国处于何去何从的关键时刻，中国共产党召开了第七次全国代表大会，在《论联合政府》的政治报告中，对于中国的两种前途、两种命运以及中国共产党人的历史使命作了全面深刻的论述，在谈到国内各少数民族的前途时，针对政府的民族压迫政策，指出：“改善国内少数民族的待遇，允许各少数民族有自治的权利。”[7]这就是说，通过抗日的民族战争，在解决国内民族问题上，由同意自决、独立、联邦逐渐转向了民族区域自治。

抗日战争胜利后，内蒙古的形势错综复杂，政府对内蒙古人民继续实行民族压迫政策，拒绝给予蒙古族人民平等自治权利，引起蒙古族人民强烈不满和抗议示威，少数民族上层乘机进行独立和分裂活动。以蒙奸补英达赖为首的反动上层，成立了所谓“内蒙古共和国临时政府”；内蒙古东部地区一些上层以“内蒙古人民革命党”为旗号，发表所谓“八·一八宣言”，公开主张“内外蒙古合并”，1946年1月在兴安盟成立了“东蒙古人民自治政府”。我党曾提出过蒙古族人民“独立自决”的口号，就利用内蒙古出现的分裂活动，大肆攻击中国共产党，掀起了反共的新浪潮，在国内外造成了不好的影响。1946年2月18日，对内蒙古民族问题及时发出指示电：“国民党现利用所谓内蒙古独立问题大造谣言，已引起国内外注意，我们对蒙古民族问题取慎重态度，根据和平建国纲领要求民族平等自治，但不应提出独立自决口号。”[8]在的英明领导下，中央决定内蒙古实行民族区域自治。以乌兰夫、奎壁、吉雅泰、王锋、胡秉权等为首的蒙汉族干部，团结一致，坚定不移地贯彻的正确路线，争取广大蒙古族群众和上层的大多数，使少数上层的“独立自决活动”遭到了彻底失败。1947年5月1日，成立了我国第一个省级自治政权——“内蒙古自治政府”，乌兰夫同志任政府主席。5月19日，、在给内蒙古人民代表大会的贺电中说：“曾经饱受困难的内蒙同胞在你们的领导下，正在开始创造自由光明的新历史。我们相信：蒙古民族将与汉族和国内其他民族亲密团结，为着扫除民族压迫与封建压迫，建设新蒙古与新中国而奋斗！庆祝你们的胜利！”[9]内蒙古自治区的建立为在中国推行民族区域自治奠定了基础。

1949年，新中国成立前夕，广大民族地区已经或即将解放，民族问题成为新中国重大的政治问题。中国到底怎样解决国内民族问题？对此十分关心，他亲自找当时主管民族统战工作的李维汉同志，请他研究这个问题。李维汉同志遵照的指示，认真研究了国际国内的历史经验，结合中国民主革命时期解决民族问题的实际，广泛听取了各方面、特别是少数民族代表人士的意见，最后提出中国只能实行民族区域自治，建立集中统一的共和国；民族独立和联邦制不适合中国的国情。采纳了李维汉同志的正确建议。1949年9月30日，在亲自主持制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》第51条中明文规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族区域自治，按照民族聚居区的人口多少或区域大小，分别建立各种民族自治机关。”1949年10月，新华社正式发出通知，根据《共同纲领》有关民族政策的规定，在今后宣传工作中，“不再强调少数民族自决权”。

为什么选择中国实行民族区域自治，而不实行民族自决和联邦制？

第一，从理论上，马克思、恩格斯、列宁一贯主张建立集中统一的大国，反对联邦制和分权制。因为疆土分裂会“抵销了民族的集体力量。”[10]“在其他条件相等的条件下，大国比小国更能顺利地解决发展经济的任务。”[11]民族区域自治是马列主义解决“具有复杂民族成份和极不相同的地理等条件的民主国家的一般普遍原则。”[12]过去，人们总是把民族自决、独立与联邦制联系在一起，以为只有民族自决和联邦制才符合马克思主义。其实，列宁的民族自决是针对帝国主义的殖民压迫提出来的，哪里有帝国主义民族压迫，哪里的被压迫民族就要争取自决独立权。旧中国是半殖民地半封建的国家，整个中华民族包括汉族在内的56个民族都是被压迫民族；中华民族的自决是同帝国主义自决，而不是中国国内各民族的自决。

第二，中国的国情与欧洲资本主义国家完全不同。欧洲许多国家是在资产阶级反对中世纪封建分裂状态的基础上形成和建立起来的，国家统一的历史多则几百年，少则几十年。中国从秦汉以来就是一个统一的多民族国家，蒙古族、满族等少数民族也曾入主中原，成为中国的最高统治者，为中国的统一作出了巨大的贡献，中华各民族有着维持祖国统一的强大向心力。在中国搞各民族独立自决和实行联邦制，是违反各族人民的根本利益的和历史发展规律的。

第三，由于历史上各民族之间经济、文化上的密切交往和各民族人口的相互迁移，许多民族在族源上你中有我，我中有你，在地域上交错杂居。在这种情况下，各民族要“自决独立”是不可能的。

第四，近代中国各民族深受帝国主义、封建主义的压迫，各民族在反帝、反封建斗争中，互相联合，互相支持，命运紧紧联系在一起。中国共产党领导的新民主主义革命先后在内蒙古大青山、湘鄂西、广西左右江地区，海南岛五指山等许多民族地区建立了革命根据地，大批少数民族群众参加了革命斗争。红军长征经过云、贵、川等少数民族地区，不少兄弟民族同志参加红军。在革命斗争中，汉族与各兄弟民族结下深厚的战斗友谊，大大增加了中华民族的凝聚力。所以，1949年9月，在中国人民政治协商会议上，各民族代表一致同意实行民族区域自治，建立集中统一的中华人民共和国。

第五，中国地域辽阔，民族和地区之间发展极不平衡。东部地区经济相对比较发达，而少数民族聚居的西部地区，经济文化十分落后，交通闭塞，自然环境差，但资源丰富，只有建立集中统一的国家，才能扬长避短，优势互补，有利于国家和各民族的现代化。

综上所述，决定在中国实行民族区域自治，建立集中统一的中华人民共和国，是历史的必然选择，符合马列主义原则和中国的国情。

二、中国民族区域自治制度的特色

1951年2月18日，在《中共中央政治局扩大会议决议要点》中指出：“认真在各少数民族中进行工作，推行区域自治和训练少数民族自己的干部是两项中心工作。”[13]因为民族区域自治的核心是自治权问题，自治权由自治机关行使。自治机关只有依靠少数民族群众和干部才能把少数民族地区的革命和建设事业办好。没有少数民族干部，就根本谈不上民族区域自治；反过来，只有实行民族区域自治，少数民族干部才能在民族自治地方大批培养和成熟起来，所以民族区域自治与培养民族干部是当时民族工作的中心任务，一切民族工作都要围绕中心工作进行。为了加快推行民族区域自治，1952年8月，亲自主持制定并颁布了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》（以下简称《纲要》），《纲要》对建立各级民族自治地方、自治机关、自治权利、自治区内的民族关系和上级人民政府对自治地方的领导原则作了具体规定，为全国民族地区推行民族区域自治起了关键作用。

1954年，亲自主持制定了中华人民共和国第一部宪法。对于如何进一步保障少数民族的平等权利，他在《关于中华人民共和国宪法草案》讲话中作了明确的指示：“少数民族问题，它有共同性，也有特殊性。共同的就适用共同条文，特殊的就适用特殊的条文。少数民族在政治、经济、文化上都有自己的特点。”“宪法草案第70条规定，少数民族地区‘可以按照当地政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。’所有这些，都是原则性和灵活性的结合。”[14]根据的指示和《纲要》的基本原则，《宪法》总纲和第53条规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治。”民族自治地方分为自治区、自治州和自治县。这一规定比《纲要》更加明确。宪法对于自治机关的自治权作为6条具体规定。民族区域自治制度在《宪法》中被确认为中华人民共和国的基本政治制度，从而保障了各少数民族人民的平等自治权利。

在党中央和的正确领导下，50年代，中国全面实施了民族区域自治。1950年5月－9月，甘肃省率先建立了天祝藏族自治县、肃北蒙古族自治县和东乡族自治县；同年11月24日，四川省建立了全国第一个自治州——甘孜藏族自治州；1951年5月12日，云南省建立全国第一个彝族自治县——峨山彝族自治县。特别值得一提的是，我国人口最少的民族之一的鄂伦春族，1951年10月1日，在内蒙古呼伦贝尔盟建立了鄂伦春自治旗，当时全旗中有778人，其中鄂伦春族为774人，是我国人口最少的县（旗）。处在原始社会末期的游猎民族，破天荒第一次享受了平等自治的权利，这在世界上也是罕见的。到1958年底，全国已建立了内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区、广西壮族自治区、宁夏回族自治区和西藏自治区筹备委员会。1956年西藏自治区筹备委员会成立时专门发了贺电：“我愉快地祝贺西藏自治区筹备委员会的成立，热忱地希望西藏各阶层人民……更加团结和进步，在发展西藏政治、经济和文化事业上获得更大的成就。”[15]到1965年9月，西藏自治区正式成立时，全国主要少数民族聚居区基本上实行了民族区域自治。少数民族人民自己当作家主的愿望由梦想变成了现实。一些民族自治地方根据的指示和《宪法》的规定，先后制定了自治条例、单行条例和具有地方民族特色的法律、法规。

我国的民族区域自治制度，明显地具有中国特色：

（一）国家集中统一与民族自治相结合无产阶级专政的多民族社会主义国家，如何既保持国家的集中统一，同时又充分保障各少数民族平等自治权利，这是无产阶级革命政党面临的重大理论问题和现实问题。根据中国的国情和历史条件，决定中国实行民族区域自治，建立了高度集中统一的中华人民共和国，同时，又充分发扬社会主义民主，用法律保障各少数民族的平等自治权利。从50年开始，不断发展和完善民族区域自治制度，到1992年底，全国已有45个少数民族建立了民族自治地方。人口较少和居住分散的少数民族都先后建立了民族乡，如赫哲族，解放初前只有300余人，而且居住分散，即使如此，也建立了3个赫哲族乡，在一定程度上满足了赫哲族平等自治的要求。目前，我国已建立了5个自治区，30个自治州，120个自治县（旗）。民族自治地方人口已达15462.71万人，其中少数民族7044.32万人，占民族自治地方总人口的45.55%，占全国少数民族总人口的77.72%。同时，在少数民族散杂居地区建立了1246个民族乡（镇），总人口1250.92万人，其中少数民族人口597.31万人，少数民族人口占民族乡（镇）总人口的47.75%，各少数民族真正享受了平等自治的权利。通过民族区域自治，中国达到了空前的统一和团结。

（二）民族自治与区域自治的正确结合我国的民族区域自治，与其他国家的“自治”有很大的不同，不是单一的民族自治或地方自治，而是民族自治与区域自治相结合。这种政治制度是由于我国各民族大杂居小聚居的民族分布决定的。

中国民族分布有三个突出的特点：第一，汉族占全国总人口的92%，绝大多数民族地区都有汉族居住。有的民族地区，汉族人口占大多数，如内蒙古汉族人口占80%以上，宁夏、广西汉族人口占2/3。内蒙古鄂伦春自治旗，浙江景宁畲族自治县，汉族人口均在91%以上。第二，同一个民族分布在许多不同的省区。比如回族，宁夏的回族只占全国回族人口的17.9%，82.1%分布在全国大多数县市；藏族人口46%集中在西藏，54%主要分布在青海、甘肃、四川和云南；满族分布在全国许多地区。第三，同一个地区居住许多不同的民族。全国少数民族最集中的西藏地区，除了藏除之外，还居住有汉族、回族、门巴族、珞巴族以及＠①人和夏尔巴人。根据我国民族分布的上述特点，按照少数民族人口数量，聚居区域大小，分别建立自治区、自治州和自治县（旗）。如藏族除了建立西藏自治区外，还分别建立了10个自治州、2个自治县；回族建立了1个自治区、2个自治州、11个自治县；彝族建立了3个自治州、19个自治县。另外，在多民族聚居区几个民族联合建立了自治地方。比如湖南土家族苗族自治州，云南孟连傣族拉祜族佤族自治县，广西龙胜各族自治县等。

（三）政治因素与经济因素相结合我国的民族区域自治，主要是满足各少数民族政治上当家作主、自己管理本民族内部事务的强烈愿望。然而民族自治地方既是一级地方国家政权，同时又是经济建设的实体。所以，建立民族自治地方既要有利于各少数民族的平等自治，又要考虑有利于民族地区经济的发展，二者缺一不可。例如广西成立自治区时，曾经发生激烈的争论，一部分人主张以经济文化落后、壮族聚居的桂西山区建立自治区，满足广大壮族人民政治上当家作主的要求，桂东主要是汉族聚居区，历史上经济文化比较发达，仍然保留广西省的建制。这种观点，实际上是按民族和地区将广西一分为二。党中央、考虑到广西历史上就是一个统一的整体，壮族、汉族人民有着传统的联系与友谊。代表党中央和国务院明确表示，广西壮族自治区“分则两害，合则两利”。经过协商后，取得一致意见，决定在广西省的区划内建立广西壮族自治区。1958年3月15日，广西壮族自治区成立。其他民族自治地方也都考虑经济文化建设的需要和历史上的经济联系，将一部分汉族聚居的的城镇和经济文化比较发达的汉族地区划归民族自治地方，以带动和促进民族自治地方经济文化的发展。实践证明，政治因素与经济因素相结合是完全正确的，如广西金秀瑶族自治县，由于缺乏经验，1952年成立自治县时，只考虑在瑶族世居的地域建立全国第一个瑶族自治县，忽视了重要的经济因素，人为地割断了历史上与汉族平坝地区的经济联系，造成了金秀瑶族自治县的社会、经济文化严重滞后，相当一部分瑶族群众长期解决不了温饱问题。所以建立民族自治地方只考虑政治需要，而忽视经济因素是不符合中国各民族实际的。公务员之家版权所有

三、对我国民族区域自治制度发展和完善的重大贡献

50年来，我国民族区域自治制度在实践中不断发展和完善，对此作出了不可磨灭的重大贡献：第一，丰富和发展了马列主义理论与国家学说。马克思主义经典作家对民族区域自治和建立集中统一的大国，虽有原则性的论述，并未付诸实践。列宁一贯反对联邦制，但“十月革命”后，受沙皇俄国残酷压迫的各民族纷纷宣布独立，列宁被迫采取了联邦制，不得不在苏联联盟条约及后来的《宪法》中规定：各加盟共和国有加入和退出联盟的自由，这就为90年代的苏联解体和民族分裂潜伏了危机。在中国革命的实践中，创造性地运用马列主义基本原理，把民族区域自治作为解决国内民族问题的基本国策。亲自主持制定的《宪法》规定：“中华人民共和国是统一的多民族国家。”“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”任何民族独立与分裂国家的行为都是违反《宪法》的，必须受法律的约束和制裁。《宪法》维护和保障国家的集中统一，也保障了各民族享有充分的自治权利，把集中统一和民族平等自治权利有机地结合起来，开创了具有中国特色的解决民族问题的正确道路。第二，民族区域自治完全符合中国国情，代表了各族人民的根本利益，深受各族人民的支持和拥护，大大增强了中华民族的凝聚力和向心力。在苏联解体、东欧动荡、南斯拉夫内战和世界民族主义泛滥的国际环境下，中国各民族团结一致，不受干扰，积极地进行四个现代化建设，保持了社会的稳定和经济的发展。极少数民族分裂主义分子，企图破坏民族团结，分裂祖国的统一，遭到各族人民的强烈反对，越来越不得人心。邓小平同志在一次讲话中高度评价了实行民族区域自治的伟大历史功绩。他说：“我们应该感谢，他没有照搬苏联的联邦制。中国实行了民族区域自治是正确的。第三，为第三世界各国解决国内民族问题提供了借鉴和范例。世界上大多数国家由多民族组成，单一的民族国家为数不多了。所以，民族问题是世界范围内重大的政治问题和社会问题。一些国家的解体和社会动荡，民族问题是其中的重要因素。中国解决民族问题是比较成功的，这一点已经得到世界许多国家的公认。当然，各国具体情况不同，不能照搬、照抄。但是，成功的经验可供借鉴是没有国界的。

［收稿日期］2000-04-13

【参考文献】

[1][2]民族问题文献汇编[C]．中央党校出版社，1991,18,323．

[3]选集[C]．第2卷，355．

[4]人民日报社论，1953,9,9．

[5]民族问题文献汇编[C]．653,665,667．

[6]选集[C]．四卷合订本第585,586．

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[8]民族问题文献汇编[C]．1000．

[9]人民日报[N]．1977,8,1．

[10]马克思恩格斯选集[C]．第1卷,540．

[11]列宁全集[C]．第20卷，210．

[12]列宁选集[C]．第2卷，553．

[13]选集[C]．第5卷，37．

[14]选集[C]．第5卷，128,129．

[15]人民日报[N]．1956,4,22．

字库未存字注释：

＠①原字亻右加登