党领导方式转变

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长期以来，我国存在着严重的以党代政现象，这与建立社会主义市场经济体制和建设社会主义民主政治的目标和要求不相适应。邓小平同志1986年在谈到政治体制改革时便指出：“改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位”。十五大报告提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，从而为清除在政治体制改革上的思想束缚和理论障碍，从根本上解决好党政关系提供了科学的依据。

服从法律也就是坚持了党的领导

“建设社会主义法治国家”这一口号的提出具有划时代意义，标志着治国方略的根本转变，即从过去依靠权威治国转向依法治国。要实现法治这一宏伟目标，就必须改善党的领导，以适应社会主义民主政治的要求，也就是说党的领导必须现代化。

这就要求我们首先将党和国家区分开来。正如同志早在“”中就已指出的“党领导国家，但它本身不是国家”，“党不能超过国家，高踞于国家之上”。彭真同志在10多年前也说过：“党在十亿人民中只占少数，绝大多数是非党员。我们不仅有党，还有国家。”，“凡是关系国家和人民的大事，光是党内作出决定也不行，还要同人民商量，要通过国家的形式。”可见，党没有行使国家权力的权利。党的纲领、路线、方针、政策只对党员有约束力，并且党的组织或党执行它时不能与宪法和法律相违背。如果党的意志实际上也起着法律和国家政策的作用时，也就等于将党和国家等同起来了。

但是我们长期以来却习惯于以党的政策治国，而将法律仅当成一种工具。通常的说法是：党的政策是法的先导，法律是党的政策的条文化、规范化、定型化，党的政策是法律的灵魂等。这样做起来固然方便，但其潜在的危险和危害却不可小视。所谓的“”便是最典型的教训。正如彭真同志所言：社会主义法律早就应该抓紧搞。可是，我们建国后长时期内没有这个认识，总觉得有党的领导，有方针政策，迟搞不要紧，结果贻误了事情。彭真同志的话是对我们几十年历史的深刻总结和反思。

邓小平在40年代说得十分明白：“党团没有超政权的权力，没有单独下命令指示的权力，它的一切决议，只有经过政府才生效力，要反对把党团变成第二政权的错误。”“某些同志的‘以党治国’的观念，就是国民党恶劣传统反映到我们党内的具体表现。”，“这些同志误解了党的领导，把党的领导解释为‘党权高于一切’，遇事干涉政府工作，随便改变上级政府法令，……甚至把‘党权高于一切’发展为‘党员高于一切’……这实在是最大的蠢笨！”邓小平同志这段振聋发聩的话，在今天看来仍有现实的指导意义。

党和国家不分，与宪法也相矛盾。宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”彭真同志在宪法修改草案的报告中指出：“一切权力属于人民这是我国国家制度的核心内容和根本准则”。代表大会是由代表组成的，代表是按普通、平等的原则选举产生。在选举时，作为劳动人民中的普通一员的党员无疑也只是普通选民，他的一票并不比非党员的一票更有份量。因此，代表的产生只能是人民自由选择的结果，它首先是人民意志的产物。由于宪法规定得十分明白：人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。显然不应再有什么组织、个人可以凌驾于代表大会之上。用简单的一句话来说就是：任何组织、政党、个人都只是人民中的一部分，因此，将它的意志无条件地等同于人民的意志，实际上就是凌驾于人民之上。

因此，只有法律才具有至高无上的权威。法律至上是法治的题中之义。（这里需要说明的是，依法治国并不等于就是法治，因为倘若象300多年前英王查理一世受审时所说的那样：“只要有权，没有法律可以造出一条法律来。我不知道在英国有什么人能使他的生命以及任何或称为他自己的东西安然无恙而不受侵犯。”这时候，依法治国实际上就是专制。）我国宪法明确规定：“任何组织或者个人都不得超越宪法和法律的特权。”“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织，都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”《中国共产党章程》也明确规定：“党必须保证国家的立法、司法、行政机关……积极主动地、独立负责地、协调一致地工作”。对党委直接负责，和依照宪法“对人民负责，受人民监督。”这两个负责的方向是否完全一致统一呢？如果党的意志和想法始终和人民的意志和想法一样，还要选举干什么？由党直接指定干部直接发号施令岂不省事？因此，不应该回避党与政、党与人民之间某种程度上的不一致。

由此看来，一些人提出的法大还是党大，人大大还是党大的问题还是值得深思的。1979年，党中央指出，对国家的法律，从党中央委员会到基层组织，从党中央主席到每个党员，都必须一律遵守。而且彭真同志早就明确说过：“党员干部遵守和执行法律，就是服从全国人民的意志，就是服从党的领导，就是维护人民的权益。反对和破坏法律，就是违背全国人民的意志，违背党的领导，亦即损害全国人民的利益。”法律具有最高的权威，由此可见，只要是服从了法律也就等于是坚持了党的领导。

要建立社会主义法治国家必须党政分开

既然要依法治权，就必然涉及到公共权力的合法性问题，即公共权力要依法设立、依法取得、依法行政并依法接受监督制约。由于一切权力属于人民，因此，“人民”作为整体是一切公共权力的终极源泉，而且任何组织、个人都不具有这样一种权威的地位。除了人民通过法律来授权，任何以其他渠道获取的国家公共权力都是非法之权。而党政不分实际上是党权渗入了政权之中。在要建设社会主义法治国家的今天，这种做法已经不适应社会主义民主政治的要求。同志早在庐山会议后就尖锐地指出：“党政不分的混乱概念，不仅降低共产党的领导作用，而且将失去无产阶级和人民群众对党的监督作用。”因为党政不分必然会导致权力高度集中不受制约，权力运作非程序化，依法治国流于空谈。其主要表现在以下几个方面：

第一，是党权和政权不分，造成权力过分集中。第二，形成法无明文规定的地方亦有权的现象，而且出现了法律授予权力的要绝对地服从没有法律赋予权力的。由于立法、行政、司法权都有法律规定，而党权集中三者于一身，结果是表面的显性权力有约束，而深层次的、具有决定意义的隐性权力却不受法律约束。第三，是法外之权的出现导致了权力运作的非程序化，是对依法治权的否定，也是对法治的否定。第四，是使公共权力严重脱离人民大众的监督。如一个县长就必然面临着对党委负责和对选民代表负责的矛盾性。

有人忌讳提党政分开，认为党政分开就是否定党的领导。其实党政分开是要在坚持党的领导这一根本原则之下，解决党要善于领导的问题。邓小平同志指出：“党政分开，从十一届三中全会以后就提出了这个问题。我们坚持党的领导，问题是党要善于领导。党要善于领导，不能干预太多，应该从中央开始。这样提不会削弱党的领导。干预太多，搞不好倒会削弱党的领导”。而我们长期没有处理好这一问题的重要原因，便在于将坚持中国共产党的领导和党的领导的实现形式混为一谈，而事实上，虽然坚持党的领导这一点毫无疑问是绝对不能动摇的，但党如何来领导却在不同的历史时期有一个最优选择的问题。实现同一目的可以有多种途径和手段。党的领导必须坚持，但这绝不意味着党领导方式不能顺应时代潮流因时而变。

由党管干部转向依法治“官”

在过去，人们一直认为，路线决定以后，干部就是决定的因素。因此便要牢牢掌握和控制干部人事权，用通常的说法就是党管干部。这种做法和观念实际上是和以党治国相适应的。在这一点上不突破传统思想的束缚，依法治国还会遥遥无期。

要实现这种转变就首先明白“干部”的含义到底是什么。长期以来“干部”是和“职工”相对应的，不仅包括党、团、政、军等，连企事业单位也包括在内。由党来管自己党内的党员干部这一点是没有什么疑问的，而对于非党组织系统行使国家公共权力的“国家干部”是否也要管呢？是不是党不“管”国家的“干部”就不能够坚持党的领导了呢？现在干部任用仅由党组织把关，一方面缺乏竞争性和透明度，另一方面，造成“跑官”现象。虽然我们的愿望是良好的，认为只有党管干部才能管好干部，但愿望毕竟不是现实。因为党“管”是要由具体的人和组织来操作的，由于没有正确的机制和法制，具体的人和组织对所谓的“原则”理解得千差万别，也可能出现“暗箱”操作。不是有句民谣叫“跟着组织部年年有进步”吗？此类普遍现象仍然须防微杜渐。从琐碎的行政性事务中脱身出来，通过不断地加强自身建设，推出优秀的人才供选民和人大代表选举。而且为了获得选民的支持，党也必须不断完善自身，从而真正从制度上保证党要管党。而且，由于党在人事上不再直接插手，便可以集中精力监督国家机关，保证它始终在法律的轨道上运行，这样，就可更加巩固党的领导。转