党内民主制度建设

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[摘要]党内民主制度建设是党内民主建设的关键和保障，也是党内民主建设的重点。正确认识制度本身的特点是党内民主制度建设的重要前提和基础。目前党的制度建设方面尚存在一些突出问题。加强党内民主制度建设，必须在充分认识制度本身特点和党的制度建设存在问题的基础上，着力于改革创新党内民主的体制机制。

[关键词]党内民主；制度建设；制度特点；体制机制

党内民主制度建设是党内民主建设的关键和保障，也是党内民主建设的重点。一方面，民主制度是民主观念的升华和定格，民主观念需要民主制度加以固定和实现，两者是内容与形式的关系；另一方面，民主制度是民主作风的实质和依托，民主作风是由民主制度的性质决定和派生的。与民主观念和民主作风建设相比，民主制度建设更重要、更根本、更关键，是三者关系的核心和枢纽。作为政党据以组织队伍、开展活动必不可少的要素，党的制度规定了政党及其成员活动的基本原则、基本规范，是整个党的建设实践的科学归结和理论定型。如果说理论上的正确与否是一个政党政治上是否成熟的标志，那么制度的健全与否及制度权威的高低则表明一个政党本身的组织发育水平。

一、关于制度特点的再认识

正确认识制度本身的特点是加强党的制度建设、创新党内民主体制机制的重要前提和基础。制度本身应该具有以下特点：

一是制度的内生性。制度是人们共同遵守的行为准则或办事规程，它只能内生于一定的社会结构之中并基于习惯和经验而慢慢长成。荷兰学者塞奇说得不无道理：“民主制度不能通过行政手段来产生，不可能有一个领导说，明天我们的国家就是民主的国家。这说明，民主制度是习得的。”所谓“习得”，就是养成民主的习惯，提高民主的素质，是一个逐步积累和定型的过程。法国政治思想家托克维尔在研究美国的民主制度时指出：地理位置、法制和民情这三大原因都对调整和指导美国的民主制度有所贡献，但总的来说，自然环境不如法制，法制不如民情，民情能减缓最不利的地理环境和最坏的法制的影响。由此可见，民主习惯对于制度建设内生作用之巨大和重要。同样，党内民主制度也必须在党内政治生活的和谐运作中，在党内民主的长期实践中逐步积淀而内在生成。

二是制度的约束性。从本体论角度看，人都有自由的本性；从经济学角度看，人都有自利的趋势。制度作为规范人们行为的准则，自然具有约束人们行为的性质。所以，制度的制定必须考虑到它与人的自由、自利趋势的矛盾性，甚至运用“无赖原则”。当然，共产党人是具有共产主义思想觉悟和道德情操，具有高度自觉性和坚定性的先锋战士，他们是用特殊材料制成的。但是，共产党人毕竟是现实的、活生生的、具有社会属性的人，无论这种材料多么特殊，也无法完全排除不同程度地受到人类共同的普遍的弱点的影响。孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”伟大的革命导师列宁指出：“依靠信念、忠诚和其他优秀的精神品质，这在政治上是完全不严肃的。具有优秀精神品质的是少数人。”

三是制度的系统性。由于政党活动是一个领域广阔、内容广泛的整体，尤其是执政党的活动更是一个涉及全社会政治、经济、文化诸多领域和方方面面的大系统，所以党的各项制度也不是彼此孤立的，而是一个结构上相互联系、相互衔接，功能上相互配合、相互支持的有机体系。任何一项制度，只有把它置于完整的制度体系中，才能有效发挥其规范作用。如果制度体系在结构上不合理、不完备，那就可能造成已有制度在功能上的相互抵消和虚置，甚至发生具体制度之间的相互掣肘和背反现象。所以，党的制度建设应该形成一个涵盖党的生活各个领域的，内容广泛、结构严密、功能协调的，由根本制度(民主集中制)一具体制度(体制)一运行机制三个层次构成的科学制度体系。

制度本身的以上特点，要求我们在制度建设方面应做到以下几点：一是制度的内容(包括实体性制度和程序性制度)必须具体明确，可操作性强，允许做什么、不允许做什么以及怎么做，都要规定得清楚明白。二是制度在结构上必须科学合理、系统配套、严密完备，功能上必须统一协调、相互支持、运行高效。三是制度的执行必须严肃认真、坚持不懈，对违反和破坏党的制度的人和事，要坚决执行党的纪律，决不姑息迁就，切实树立起制度的至上权威性和不可僭越性，依靠强力牵引和宣传教育逐步培养起人们自觉遵纪守法的心理习惯。

二、关于党的制度建设的冷思考

党的十一届三中全会以来，以邓小平同志为核心的党的第二代领导集体，认真总结我党历史上正反两方面的经验教训，提出了重在加强党的制度建设的重要思想。通过党史学习和广泛宣传，对全党进行深入的思想教育，终于使加强党的制度建设思想为全党所接受，以党的十三大为标志，一条不搞政治运动而靠制度来加强党的建设的新路子开始形成。以同志为核心的党的第三代领导集体，大力推进新时期党的建设新的伟大工程，党的思想建设、组织建设、作风建设和制度建设都取得了显著成绩，党的生活朝着民主化、科学化和制度化的方向发展。以同志为总书记的新一届中央领导集体，提出了科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式的思路。可以说，改革开放以来是党的制度建设的最好时期之一。但是，对照制度本身的特点和要求，我们也应清醒地看到，目前党的制度建设方面尚存在一些突出问题。一是制度的制定缺乏整体性、系统性、配套性和完备性，制度本身存在某些缺陷和漏洞。一方面，党的民主集中制等根本制度过于原则和抽象，理解和执行中带有很大程度的不确定性甚至随意性；另一方面，具体制度的制定出台缺乏科学的配套和衔接，难以形成稳健的体制机制。例如，现实生活中，制度的主动性出台少，被动性出台多，即针对权力运行本身而立制少，等出了问题以后为堵塞漏洞而立制多，制度被问题牵着鼻子走，结果是问题多多、制度多多，难以避免发生具体制度之间的相互脱节、相互掣肘甚至相互矛盾的现象；有的制度制定时没有从问题的源头上着手系统施治，而是治标不治本，结果陷入了用制度补制度的“补丁制度循环”和“钱穆制度陷阱”。二是现有制度从总体上看执行不力、实效性差，没有很好发挥应有的约束功能。有些制度可操作性不强，执行中流于形式；有的制度虽好，但由于制度的权威性没有树立起来，造成了实际执行中的“墙壁制度”、“文件制度”、“橡皮制度”等制度棚架现象，真正落实的不多。三是制度的内生环境差，制度的权威性还没有深入人心，人们的民主素质和制度观念尚需进一步培育和提高。譬如，有些领导干部没有真正认识到制度首先就是用来约束自己手中权力的，存在着主观上认为制度是用来管理群众的认识误区和实际工作中的“暗箱操作”现象；群众中则流行认为制度是个花架子，制度不如“潜规则”管用等现象。由于以上问题的存在，造成了党内民主建设缺乏足够的制度保障，党的制度建设又无法形成稳健的体制和运行机制；党内监督软弱乏力，“虚监”、“弱监”、“失监”和权力腐败现象还比较严重；党内权力缺乏必要的制约，权力过分集中、家长制、一言堂现象还没有从根本上得到解决。对此，同志在党的十六大报告中强调指出：“一定要把思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中，既立足于做好经常性工作，又抓紧解决存在的突出问题。”所以，加强党内民主制度建设，必须遵循制度本身的特点和规律，针对目前存在的突出问题，科学规划、整体推进、系统施治，并朝着形成结构合理、配置科学、程序严密、运转协调、制约有效的体制机制方向发展，依靠体制机制的力量来制约党内权力、调节党内关系、规范党内行为、指导党内生活、矫正党内问题。

三、改革创新党内民主的体制机制

制度结构的系统化配置、功能的科学化耦合及其运行中的协调高效，是党内生活的体制机制建设的目标。党的思想建设、组织建设和作风建设都必须依赖于形成科学合理的制度体系才能使党的活动和各项工作走上制度化、程序化、规范化的轨道，即依赖于体制机制的力量才能使之定型和持久。而体制和机制一旦形成，就有着自动发生、自动运转的力量，个人意志难以抗逆和僭越。一个科学合理高效的体制机制，可以最大限度地凝聚党内力量，充分发挥全体党员的积极性和创造性；而一个带有缺陷和弊端的体制机制，常常会害党害国，后患无穷。所以，正是从这个意义上，邓小平同志强调指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”

当前，要加强党内民主制度建设，就必须在充分认识制度本身特点和党的制度建设存在问题的基础上，着力于改革创新党内民主的体制机制。新民主主义革命时期，为适应战争环境的要求，党内形成了高度集中、强调服从的领导体制和工作机制。这一党建机制是在党与旧法律、党与旧国家政权之间互为否定、互不相容关系中逐步形成的相对封闭的党建机制。执政后，党的建设的政治生态环境，如法治环境、政权环境、社会环境等，发生了根本性变化，但战争时期形成的高度集中与人治治党相结合的党建机制被沿袭下来，这一机制不仅使党难以及时制止和纠正决策和执行中的重大失误，而且也没能真正解决权力异化的问题，党内官僚特权、脱离群众现象不断滋长。到“”时期，党的优良作风几乎被破坏殆尽，党内民主和社会主义民主法制横遭践踏，党和国家付出了惨重代价。随着改革开放的逐步深化，我国社会正处于快速的转型中，党与法、党与国家政权、党与社会关系中的深层次矛盾和问题更加凸现出来。改革过去以高度集中为基本特点和事实上的人治治党的党建机制，转向以党内生活的民主化、制度化为基本特征的制度治党的党建机制，已成为党内民主建设和社会主义民主政治建设能否顺利进行的关键。因此，党的十六大报告明确指出：“贯彻‘三个代表’重要思想，必须以改革的精神推进党的建设，不断为党的肌体注入新活力。”“从改革体制机制人手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。”