党内民主制度创新

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摘要：本文把近年来中共党内民主的制度创新分为四个方面：党内民主选举制度、党内民主决策制度、党内民主管理制度和党内民主监督制度，并对每一个制度创新情况进行了详细论述。

关键词：党内民主选举制度党内民主决策制度党内民主管理制度党内民主监督制度制度创新

十六大报告关于发展党内民主的论述主要可以概括为：一个“试点”，两个“作用”，三种“制度”。一个“试点”是指要扩大在市县进行党的代表大会常任制的试点；两个“作用”是指既要积极探索党代会闭会期间发挥代表作用的途径和形式，又要进一步发挥全委会的作用；三种“制度”是指改革和完善党委内部的议事和决策机制，党内选举制度，以及党内情况通报制度、情况反映制度和重大决策征求意见制度。从全国各地改革和发展的实践来看，也主要是在充分认识这一指导思想的前提下，卓有成效地进行制度创新。由于其所涉及的主要是四大民主（民主选举、民主决策、民主管理和民主监督）的范畴，本文拟从这四个方面展开论述。

一、党内民主选举制度方面

党代会和委员会都由选举产生。也就是说，选举是党代会和委员会得以产生、运行的合法性基础。因此，选举制度实行的程度，也就在一个方面反映着党内民主的发展程度。在党内民主选举方面存在的最大问题是，选举往往不能充分体现选举人的意志和意愿而流于形式。比如说选举是有关领导人主导的形式性选举，而不是充分体现选举人的意志和意愿的实质性选举；有时还存在着以委任制或变相的委任制冲淡或者取消选举的做法。

在党内民主选举方面，近年来的一大制度创新就是用“票决制”决定重大事项，产生党政主要领导干部。票决制始于浙江省台州市椒江区，在1989年4月，该区就采用无记名投票表决的方法任免了44名干部。在总结椒江区的票决制任免干部经验的基础上，2001年9月26日，党的十五届六中全会通过了《中共中央关于加强和改进党风建设的决定》。《决定》规定：“市（地）、县（市）党委、政府领导班子正职的拟任人选和推荐人选，逐步做到由上一级党委常委会提名，党的委员会全体会议审议，进行无记名投票表决；在全委会闭会期间，可由党委常委会作出决定，在决定前要征求全委会成员的意见。各级党委决定其它干部的任免，也要在充分酝酿和协商的基础上进行表决。”2002年7月23日的《党政领导干部选拔任用工作条例》第三十三条，又重申了这一规定。

2001年9月下旬，吉林省白城市下属县（市、区）换届工作全面展开。此次换届按照2001年8月30日，白城市正式下发《中共白城市委关于任免干部实行投票表决制的意见》（试行）新办法。在任前考核上，以“两票”，即民主测评票和民主推荐票，作为干部升、降、留、转的主要依据——在原来的程序中，这些只能是参考意见。这一改变，使普通群众得以成为干部任免的决定性力量之一：在民主测评中不称职票超过三分之一、全额定向民主推荐中推荐票数不超过半数的干部，不再继续获提名。在过了民主测评票和民主推荐票这两关，干部任命到了最后一关——常委会讨论任命阶段。新办法以无记名投票的方式当场表决。如此算来，干部任免共需经过三次票决，这就是所谓的“三票制”。2002年7月，白城市委按照《党政领导干部选拔任用工作条例》要求，对县（市、区）部分党政正职领导干部的任免实行了市委全委会投票表决，使“票决制”由市委常委会扩大到了市委全委会。

2002年4月，广东省委常委根据十五届六中全会的有关精神，提请广东省委第八届九次全体会议对3名地级市党政正职人选和推荐人选（清远、茂名两市市委书记和湛江市市长）进行审议和表决，并在这次会议上通过了《新任地级市党政正职人选表决决定试行办法》，并在全国引起了很大的反响。很多地方在任免党政主要领导干部时，都采用了票决制。例如，福建省委无记名票决厦门市长等十名正职人选。山东的淄博市、江苏省的南京市、山西省的长治市、云南的楚雄彝族自治州、浙江的宁波、四川的南充等地，相继采用了票决制。2003年1月26日，中共北京市委九届三次全会以无记名投票方式表决产生了6名区委书记和4名区长推荐人选。

2003年2月，湖北省咸宁市咸安区的“四合一”（党委、政府、人大、政协“四大家”合一且交叉任职，即四块牌子，一套人马）政改，采用的是“两推一选”。“两推”是指群众推荐，党员推荐确定候选人；“一选”是指组织考核确定正式候选人，党代会选举产生党委书记和党委委员。这种“两推一选”，加强了党内民主，主要表现在：党代表直选；党委委员推选；扩大了群众的知情权、参与权、选择权和监督权。尤其是区委“不划框子、不定调子、不内定候选人”，严格按照得票多少确定党委书记、镇长初步候选人，这就减少了选举环境对选举过程的干扰，使得选举能够相对独立地按照自身的性质发展。

如果说前述各地票决制的做法主要还是在单一层面（如市区一级或县一级）实施时，那么云南的做法则是在多层级铺开。云南省规定，从2003年7月起施行《云南省各级党委常委会议讨论决定干部任免事项投票表决办法》，要求省、州（市、地区）、县（区）三级党委凡任免干部一律必须实行常委会票决制，违反规定者将被通报。2003年8月下旬云南省委常委会首次采用票决制任免了59名干部。尤其值得指出的是，无记名投票前的人选介绍，启用了多媒体演示系统，省委组织部负责人指点大幅投影，分别对提交讨论的干部的详细情况进行说明，包括姓名、简历、图像、主要表现、优缺点、民主推荐与谈话推荐内容，以及纪检监察部门的意见等。常委们通过多媒体演示获得了直观、全面的信息后，经过充分讨论酝酿，当场进行无记名投票。

在广东省委的带头示范下，全省21个地级以上市2003年就有19个实行了全委会票决制，通过票决共任命128名县（市、区）党政一把手。2003年年上半年，广东多数市县党政班子换届，组织部门对新班子成员全部进行全额定向民主推荐，由于充分尊重了民意，党委批准的候选人最终当选率超过了99％。更为喜人的是，2003年12月7日，四川省成都市新都区木兰镇639名党员以“公推直选”的方式，开创了全国直选镇党委书记的先河。

山东在2004年的农村换届工作中首次进行党支部直接选举试点，村级“一把手”和党支部完全由群众和党员票决产生。结果表明，群众非常珍惜手中的民主权利，能够选出公道正派、有事业心、有能力的农村干部，党内民主的扩大给农村基层党组织带来了活力和朝气。地处胶东的乳山市是山东省唯一的试点单位。到目前为止，乳山市601个村中已有569个完成党支部换届选举，其中，120个村的党支部及其“一把手”是由群众推荐、党员直接选举产生的。

在选人用人方面，“党内直选”利用民主程序把了第一道关。直选，真正将党内权力还权于普通党员和党组织，真正发挥普通党员“一人一票”的权利。使党章赋予党员的权利得到落实和保障，彻底废除实际存在的或者变相的家长制，彻底废除实际存在的或变相的“官员钦定制”，彻底废除实际存在的或变相的领导干部职务终身制。

总之，从各地贯彻“票决制”情况来看，一是“票决制”的主体，为党委全委会或常委会；二是“票决制”的实施对象，主要是“市县党政领导班子正职的拟任人选”；三是“票决制”的具体执行方式，不少地方将“票决制”与“任前公示制”等措施配套使用；四是从票决制的实行意义来看，票决制的实行，使投票的结果直接决定于普通党员手中的选票，最大限度地排除了表决环境对表决参与者的影响和制约，有利于表决参与者真正按照自己的意愿，充分行使民主权利；探索了选人用人的新途径，使传统主要依靠组织考察任命的选任主要领导干部的方式，不再成为干部选拔任用制度唯一的形式，有利于改变长期存在的只“对上”而不“对下”负责的弊端；重视全委会和常委会作用的发挥，有利于充分发挥党委集体领导的功能，最大限度地避免选人用人上的不正之风，推动干部选拔任用制度的制度化、规范化、程序化。然而，票决制的改革也势在必行。第一、从采用“票决制”的主体看，由常委会向全委会或者是常委会和全委会相结合推行；第二、从“票决制”的适用对象来看，“票决制”的“三重一大”本身的发展应该由“重要干部任免”这“一重”，向另外“二重一大”——即重大决策、重要项目安排和大额度资金的使用——发展。二、党内民主决策制度方面

决策机制如何规范，成为2003年领导干部的“十大关注”之一。从整体来看，党的决策机制正在由注重个人经验、非理性决策向科学民主、理性决策转变。过去党的决策主要是领导人根据个人的直觉、经验、才识、情感来进行，决策过程简单，信息处理量有限，主观随意性偏大，出现失误也难以纠正。改革开放以来我们党一方面在坚持民主集中制和集体领导的前提下，实现了决策主体由个人到集体、由重经验到重知识的转变；另一方面通过改革，初步建立了深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，并将继续推进决策的制度化、程序化、科学化和民主化。也就是要实现决策机制从“个人决策”到“集体决策”，从“领导决策”到“问计于民”的转变。

民主决策至少涉及两方面的含义：一是决策方法和程序上的民主。领导机关和领导干部在作决策时必须充分发扬民主，广泛听取民意，严格执行规定程序，集体讨论决定。二是决策内容和实质上的民主。任何一项决策，都必须反映人民群众的意志，符合人民群众的根本利益，这是民主决策最根本的要求。问题是，有些地方和部门在执行中央和上级政策、制定本地本部门具体政策的时候，常常违背民主决策的基本要求。主要表现在两个方面：一方面是有些地方或部门搞“上有政策、下有对策”，使代表人民群众根本利益的中央和上级政策没有得到完整的落实，比如我们经常听到这样的话，“我们上面还有很多比我们大得多的领导希望我们这样做”，反映的就是这样一种“下有对策”是由于有“背景”的支持；另一方面是有些地方和部门在落实和制定具体政策时，大兴土木，搞“政绩工程”，耗费大量人力物力财力，没有把注意力放在多数群众的利益上，导致那里的部分群众特别是部分底层群众主人翁意识淡化，甚至产生了被剥离感和严重的失望情绪。这不仅严重损害、背离了民主决策的精神，而且还关系到党和政府代表谁、依靠谁、为谁谋利益的重大问题。

针对近年来因决策失误而导致的重大的案件频仍发生，不少党员干部和民众已经形成了这样的共识：即决策失误也是一种腐败，需要追究问责；重大决策的成功，是最大的成功；重大决策的失误，也是最大的失误；决策民主化，需要付出成本，但从长远看，肯定比不民主的决策科学，效率要高。因此自始至终必须在把握决策科学化这一核心问题的同时，又必须充分发挥决策的民主化。实行民主决策，有利于决策的科学化，减少决策失误，提高决策的质量和水平。

或许正是在这样的背景下，2003年，广东省委带头将党内民主议事决策制度化，在常委会内明确了“三不”原则——“不调查研究不决策，不征求专家意见不决策，不集体讨论不决策”。应该说，这对于广大的市县党委和政府的决策体制的改革具有重大的示范效应和导向性作用。关键的问题是，如何解决这一决策机制的“制度化”问题，以进一步健全党内决策体制，使之达到制度化、程序化、科学化和民主化的要求。

湖北罗田的常任制改革，严格区分“议”和“决”的范围。书记办公会只能议事，书记办公会只能定全委会的议程，大小事都要拿到全委会上来表决通过。显然，其改革的指向，亦即议事决策程序要解决的问题是，如何用制度来限制运行经年的“一把手”权力和惯于以议代决的书记办公会或各种形式的领导人碰头会。

党内决策民主化，还必须科学分解党内的权力。只有实行党的决策权、执行权和监督权的相对分离和制约，才能保证党内权力的健康有序的运行，防止和减少腐败现象的滋生和蔓延。通过发展党内民主来分解党内权力，近年来的党代会常任制改革做了有益尝试。我们发现，广大干部群众要求深入进行政治体制改革的愿望很迫切、也很真诚，发展党内民主的呼声日益高涨，其参与民主建设的能力也在逐渐增强。然而，全国首批12个党代会常任制试点搞了14年，收效甚微，大多数试点单位最后自动停止试点工作。其根本原因，在于改革始终面临着如何浮出分解党内权力的“深水区”这一最大“瓶颈”问题。也就是说，在涉及科学分解党内权力，改革“议行合一”领导体制，改变现行党内权力运行机制方面，没有实质性的进展；即使有进展，也是陷入了一种可能突破却终究未能突破的尴尬境地。

在党代会常任制关于决策机制的改革方面，经过15年探索，目前浙江省椒江市台州区对此作了重大的调整和改革。主要做法是：取消了党委常委制，党的领导机构只有两个，即党代会和全委会，并且党代会成为最高决策和监督机关，重大事情由年会决定，全委会改变过去一年只开一次，最多两次会议的状况，成为名副其实的主持日常工作的机关，贯彻、执行党代会的决策；全委会委员人数减少，并且不设候补委员，党委委员只保留了15个；由书记、副书记等组成书记议事会，议事会不是一级组织，只是向全会提出议案或建议；成立代表联络办公室，与组织部是平起平坐的关系，由联络办公室来联系代表，让代表经常参与党的事务。十六大提出推进“以委员会为中心”的党内民主化改革，也正是基于台州经验而言的，即参加决策的人数要不断增加。党代会常任制作为一项代议制度，要求代表能够始终代表普通党员、少数人能够真实代表多数人利益和意志参与决策。三、党内民主管理制度方面

党内民主管理主要体现在一系列的制度建设中，也就是说，党内民主管理的制度化过程必须与党内民主化过程良性发展。一方面，党内的民主化必须以管理的制度化为前提和基础，使党内民主获得持续的发展；另一方面，党内的管理制度化需要党内的民主化的支撑和推动，以达到真正的管理制度化。党内民主追求的制度化目标主要体现在：党内制度体系的健全；党内制度功能的实现；党内制度权威的增强。从目前党的民主管理制度体系来看，主要有领导制度、干部人事制度、党代会制度以及党委制度。

领导制度

在施政理念上，十六大报告提出要改革和完善党的领导方式和执政方式、领导体制和工作制度，使党的工作充满活力。十六届四中全会进一步提出要科学执政、民主执政和依法执政。中央新领导集体“赶考”一周年之际，我们能够深深地感受到其施政理念“以民为本”、“执政为民”已经成为党内外的“集体无意识”。“立党为公，执政为民”、“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”、“群众利益无小事”等就是最好的概括。

党的领导格局由“包揽一切、高度集权”向“总揽全局、协调各方”转变。由党、国家、社会高度一体化，党政不分，政企不分，党组织包揽一切，到总揽不包揽，协调不代替，有所为有所不为，有所不为才能有所为转变。在实现这一转变的过程中，民主的机制和民主的氛围发挥了重要的作用。

党的执政合法性由主要依靠通过革命夺取政权和宪政文本意义上的当然领导，向主要依靠党的先进性和公信力领导转变；由通过高压的意识形态控制和操纵国家象征到良好的政绩和优化政府构成、权力的定期交接转变。如此一来，就可以有效解决发展中国家在政治发展过程中，不可避免地出现政治合法性危机问题。

执政方式的转变主要体现在中共提出要“依法执政”。实现由以党的政策代替国家法律向党严格依法执政；由主要依靠“红头文件”和政策治理转向主要依靠宪法和法律治理转变。从中央政治局集体学习宪法，到中共中央关于修改宪法部分内容的建议提出“公民的合法的私有财产不受侵犯”、“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”、“国家尊重和保障人权”，充分表明中共要树立宪法权威，不仅要向依法执政，而且要向依宪执政的转变。

干部人事制度

对于党内民主发展来说，现行党章专列一章“党的干部”，规定党的各级领导干部要有民主作风，其职务都不是终身制的。从实践来看，干部制度建设最关键的也就是解决了干部终身制的问题。这一问题的解决，不仅大大削弱了家长制作风的体制和文化基础，而且也为干部制度的总体改革提供了广阔的空间，为实现干部的“四化”提供了坚实的基础。干部的“四化”对改变党内民主意识和民主习惯匮乏的局面具有十分积极的作用。

为适应新的形势的需要，十六大提出要建设一支能够担当重任、经得起风浪考验的，尤其是善于治党治国治军的高素质的领导干部队伍，形成朝气蓬勃、奋发有为的领导层。2003年12月，中共中央和国务院联合颁布《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》，指出，要树立科学的人才观，坚持德才兼备原则，把品德、知识、能力和业绩作为衡量人才的主要标准，不唯学历、不唯职称、不唯资历、不唯身份，不拘一格选人才。这正好是贯彻了十六大提出的要把那些德才兼备、实绩突出和群众公认的优秀人才及时选拔到领导岗位上来的精神。

2003年12月，广东省委组织部出台了干部人事制度八项新措施，明确规定领导干部存在严重失误、失职等行为的，必须引咎辞职、免职或降职，这标志着我省干部人事制度改革在冲破干部“能下”这一难点上跨了一大步。为贯彻落实中央《党政领导干部选拔任用工作条例》的配套制度，广东省制定了《党政领导干部免职、降职实施办法》，规定领导干部因健康原因不能坚持正常工作、不称职等七种情形之一的，免去其现职；存在“政绩”造假、临阵脱逃、拒不服从组织安排等十一种行为之一的，予以降职。此外，这一条例还在广东首次提出：用人严重失察者，必须追究考察者责任。此外出台的《公开推荐党政领导干部实施办法》、《民主推荐党政领导干部实施办法》则进一步落实了选人用人的民主化、公开化。

为贯彻十六大关于深化人事干部制度的改革的精神，2004年中组部拟集中出台六项改革措施。即公开选拔党政领导干部的规定、党政机关干部竞争上岗的规定、党政领导干部辞职的规定、地方党委全委会对下一级党政正职拟任人选和推荐人选表决办法、干部职务与职级相结合的制度以及规范党政领导干部辞职“下海”的意见。应该说，这有利于干部人事制度的制度化、规范化和程序化。为了拓宽从源头上防治腐败的领域，中纪委提出2004年要深化干部人事制度改革，逐步推行党委常委会讨论重要人事任免无记名投票表决制，逐步推行党政领导职务任期制，实行领导干部辞职制度。

党代会制度

关于党代会，十六大主要有两个提法，一是提出要扩大在市县进行党代会常任制的试点，二是要积极探索党代会闭会期间发挥作用的途径和形式。整体来看，全国党代会基本是按时召开，地方党代会的运作整体上也是比较正常的。目前党代会存在的问题主要是：第一、基层党代会有的不能按时召开，有些单位和组织甚至十几年不开党代会。个中缘由，有体制的原因、有领导的原因。无疑，这对于党内民主和党代会制度是极大的削弱。第二、党的代表大会长期实行非常任制。目前的党代会只在换届时召开一次，审议工作报告，做出有关决议；选举党委、纪委成员。党代表发挥作用主要是在这个会议期间。而在长达五年的休会期间，党代表难以对党的工作中的一些重大事项进行讨论、决定，难以行使党代表本身所具有的各项民主权利。同时，对党委及其部门平时的工作情况，缺乏了解和经常性的监督。第三、党内重大问题的决定，往往不是在作为党的最高领导机关的党代会上，而是由全委会、常委会或各种形式的工作会议、扩大会议取而代之。或者通过党代会也只是履行一种程序，因为许多决定事先已经由别的会议决定了，这也就使党代会在很大程度上成为“橡皮图章”。第四、对于普通党员来说，党代会更多的是成为“走过场”的机器。他们较少提出一些有实质性的建议和议案，更多的是听听报告、举举手表决，万事大吉，而少有不同的意见和声音。第五，长期以来，党内形成了一个不成文的规定，地方党代会的跟风现象严重，主要是围绕中央和上级的主要政策和方针议事，而较少将中央和上级的主要政策和方针结合本地的实际问题深入展开研讨、制定对策付诸实践。

要发展党内民主，加强对党员领导干部的监督，首先应改进和完善党的代表大会制度。这一点已基本形成共识。当前各地主要的做法是：扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。党代会常任制的主要做法：一是实行党的代表大会年会制。党的代表大会每年召开一次，及时听取并审议同级党委、纪委工作报告。大会结束后，每年还召开一次党代会年会。二是通过党内民主选举特别是基层民主直选产生党代表。比如四川省雅安市雨城区82个选区全部采用了直选，党代表的产生方式开始改变，被选举人开始注意通过竞争、承诺演讲去争取民意和选票，选举人也开始重视通过投票去行使自己选择的权利，这样党代表向党员负责的意识也得到了增强。三是成立了专门的活动机构，明确党代表的职责。在党代表日常行权中，四川省雅安市成立了党代表联络办公室(科级)，制订《党代会常任制工作试行办法》（草案），赋予党代表以具体职权。包括对区县委贯彻上级精神和本级党代会决议事项的实施情况进行监督，对区县委、区县纪委领导班子、基层党组织及其工作人员进行监督，对拟任县级领导和科级干部进行推荐和信任度测评等。浙江台州成立了一个党代表联络办公室，与组织部是平起平坐的关系，由联络办公室来联系代表，让代表经常参与党的事务。深圳市宝安区专门设立了党代表大会常任制工作办公室（副处级），作为区委组织部下设的行政事务机构，主要负责党代表大会常任制的日常工作；把“党代表通过有组织、有计划地参加党代表大会会议及闭会期间的活动，在任期内始终发挥参与决策、监督、参谋和桥梁作用”确定为党代表大会常任制的基本内涵之一。浙江台州的椒江区“党联办”负责定期召开代表团会议，组织党代表进行考察。截至2002年底，"党联办"组织了93个专题调研，收集意见和建议3010条。四是党代表资格是常任的，任期与同级党的代表大会相同。五是椒江区还取消了区常委会制度，实行委员会制度，由全委会直接负责闭会期间党的工作。这一做法在湖北罗田就是取消常委制，实行委员制。根据罗田的制度设计，“委员制”实际上包括了委员制和交叉任职两个内容：一是取消常委会，全委会每月召开一两次，负责党代会闭会期间全县重大事项和干部任免等；另一个重大调整是设计县委委员交叉任职，县委书记主持全面工作，5名副书记除了一个专职副书记和一个兼任纪委书记以外，其他3人分别担任县长、人大主任、政协主席，并都兼任党组书记。余下9名委员，任副县长2人，另7人分别担任重要部委的领导。

党代会常任制，对于推进党内民主具有十分重要的意义。扩大党代会常任制的试点，就是要使市、县党代会成为充分有效的同级党的最高决策机关和最高监督机关，市、县党委每年必须向它报告工作，受其监督。这有利于广大党员代表充分行使其党内民主权利，也为他们对党的领导机关和领导干部实施监督提供可靠的制度途径和有利条件；有利于提高地方党委的决策的科学性、民主性、权威性和合法性；也有利于党内民主与人民民主和基层民主的互动，增强党的社会影响力和凝聚力，提高其领导水平和执政水平。我们不应仅仅将其看作是党内民主的实现形式，更应将其看作是实现党内民主的重要制度保障。

但党代表常任制所暴露出来的问题也不容忽视。主要是：第一、党代表角色局部错位。由于过去几年才开一次党代会，党代表普遍缺乏当好代表的实践经验，很多候选人对党代表的职责定位十分模糊，不知道当了党代表应该干什么。第二、党代表中领导干部的比重偏高。有些地方领导干部的比例高于70%。第三、党代会与人代会的议案内容雷同。四川省雅安市雨城区、荥经县党代会分别收到议案32件和41件，其中涉及党的自身建设的只占议案总数的31%和14%，其余议案多为经济和社会事务方面的内容。第四、试点目前还停留于党代表常任制层面。全国所有试点都停留于每年一次会议的形式层面，最多对党代表个人的行权略有尝试，而没有向党代会常设机关的行权层面发展。党委制度

集体领导是党内民主的本质要求，也符合我们党的民主集中制的原则。党委制就是保证集体领导，防止个人包办的重要制度。党委制的委员会又分为全委会和常委会。要进一步发挥党的全委会的作用，落实全委会的职责；重大问题由全委会讨论、决定；加强全委会对常委会及其成员的监督。十六届三种全会，代表中共中央政治局向中央委员会报告工作列为首项议程，已在事实上将党章规定的“报告工作”，定性为“述职”性质，其核心是要表明，中央政治局要就自身履行职责的情况，主动向中央全会汇报，以此接受全党的监督。如果说国家的民主化是要还权于民，那么党内的民主化就是要还权于代表大会和全体党员。也正是从这个意义上说，中央政治局主动向全委会述职，迈出了党内民主化方向上的重要一步。也表达了新的中央领导人要健全党内民主制度的决心，它将在事实上开启党内民主的先河，并为全党各级地方委员会逐步扩大民主实践提供自上而下的示范带头作用。总之，发挥全委会作用，规制党委会职责，把各级领导机关和领导干部置于党员的监督之下，正在形成一个不可逆转的趋势。

党委全委会监督常委会，主要监督常委会贯彻执行党的路线、方针、政策和上级的精神和指示，执行同级党代会、全委会作出的决定。目前这种领导和监督作用普遍发挥不够，致使权力过分集中于常委会，而常委会又过分集中于“一把手”的不正常现象。现行党章规定，党的地方各级代表大会选举同级党的委员会，并要听取和审查同级委员会的报告。但是，因为县以上的党代会5年才召开一次，这种审查的效果就打了折扣。而且，党委会选出后，多数地方还要选出常委会，在全委会闭会期间行使委员会职权；而党章并未明确常委会要向全委会作工作报告，这就影响了全委会监督作用的发挥，也不利于充分发扬党内民主，在一些地方造成了少数人甚至“一把手”个人说了算的不良后果。

党委制度的问题，主要表现在：存在实质上的或者变相的党内权力集中于党委，党委权力集中于常委，常委又集中于个别领导的现象；在做决策或民主投票时，一人一票没有得到彻底落实，或者有形式上的一人一票，也很难以真正保障，因为还有当场计票和公布票数，以及最终是否将投票的结果兑现的问题；少数领导将行政机关的首长负责制带到党内，造成党内的重要问题最后都是领导拍板定音。这些都充分表明集体领导、个人分工负责的体制，在个别地方正变成个人假借集体之名行专断之实，集体领导正在受到个人专断的严重威胁。

四、党内民主监督制度方面

十六大指出，必须“注重制度建设和创新”，建立“决策、执行、监督相协调”的“权力制衡”机制，“从决策和执行等环节加强对权力的监督”。这就意味着中共下决心要真正使监督落到实处，而不是徒有虚名、流于形式、成为一种宣传秀的监督；在组织形式、领导体制、运行机制等方面，对一系列传统做法进行变革，赋予监督以独立的“人格”。

当前，党内监督存在的突出问题主要表现为：监督机制不顺畅，纪委权力来源、依附于同级党委，很难履行对同级党委及其领导成员的监督制约；监督重点不明确，多为对下级监督，没有形成以领导干部为重点的监督机制；党的民主生活会制度不能坚持，没有形成有效的上下结合的党内民主监督机制。对“一把手”权力监督更是严重缺位，对他们是“管得着的不了解，了解的管不着”，同级纪检监察部门的监督受客观条件影响难度较大，上级纪检监察机关又无法监督，人大监督则隔着一层皮，群众监督更是无能为力。最终导致的是党的监督的软肋。

近年来，中央及地方先后出台了一系列的监督措施，如民主生活会制度、述职述廉制度、纪委负责人同下级党政主要负责人谈话制度、诫勉谈话制度、巡视制度、政务公开制度、重大事项报告制度、质询制度、民主评议制度等。2004年2月，备受关注的《中国共产党党内监督条例（试行）》出台。条例着重解决四个重大问题：关于对中央政治局进行监督的问题，关于党的代表大会代表在闭会期间发挥监督作用，关于党内开展询问和质询工作，关于罢免或撤换要求及处理。条例体现了八个亮点：贯穿“党内民主”主线，凸显“制度的力量”，中央政治局也要受监督，“一把手”成监督重点，监督和被监督者均受保护，监督职责划分更明确，首次就“舆论监督”作规定，特别针对某些不正之风。此外，在总结国际共运史的教训基础上，条例改变长期以来重视上对下、组织对个人的监督，而不够重视下对上、个人对组织的监督的现状。指出，自上而下的监督要与自下而上以及同级领导班子内部的监督相结合。这就改变了长期以来只重视自上而下的监督，忽视自下而上的监督的现状，强化了党内上下相互双向民主监督的力度。同时中纪委启动改革步骤，对派驻部委的纪检监察机构实施“直辖”。

2004年2月3日，中共广东省纪律检查委员会第三次全体会议召开，省委书记张德江对权力运行工作监督提出了六方面要求：一是切实加强对一把手的监督。使其腐败“不能为”、“不敢为”、“不必为”、“不愿为”；把一把手“生活圈”、“社交圈”列入监督范围。二是切实加强对党政领导班子的监督。重点是加强党内监督，做到领导干部的权力行使到哪里，领导干部的活动延伸到哪里，党组织的监督就实行到哪里。三是切实加强对权力行使部门的监督。要从深化改革入手，科学配置权力，规范权力运作，重点抓好规范事权、财权、人事权。四是切实加强对下级的监督。建立健全责任追究机制，对因主要领导管理不严、监督不力而导致班子成员出现违纪违法行为的，根据党风廉政建设责任制，严肃追究主要领导的责任。五是切实加强民主监督。六是建立健全责任追究机制。这是在党内监督方面，提出了很好的理念和做法。在监督时限上，要全程监督。既要监督业务，又要监督生活圈和社交圈；既要加强对领导班子的监督，又要加强对下级的监督；既要加强对权力行使部门的监督，又要从整个权力运作体系进行监督。在监督后果上，要真正走向问责，实现责任追究制。

湖北罗田实行的是评议制下的监督。代表在大会期间可以向“两委”和“三个党组”及其成员提出询问、质询或罢免、撤换要求。对“因重大决策失职、工作严重失误、廉洁问题、道德败坏等原因，在党员群众中造成恶劣影响的领导干部”，党代表可以联名或由代表团提出罢免撤换的要求。由全委会决定是否将代表的要求提交大会进行表决，大会未予表决的要在会后按干部管理的有关规定处理。不称职票达到30％者，要引咎辞职；不称职票达到50％者，立即提交党代会进行罢免表决。届中的信任投票，如果不满意票超过30％的领导班子，必须写出书面整改报告；不信任票达到1/3的个人，必须责令辞职。

这些都充分表明加强党内的民主监督，已经成为当前及今后很长一段时间内各级党政机关必须长抓不懈的一项重要任务。目的是使党员特别是党员领导干部，在党内民主生活中树立民主观念，养成民主习惯，培养民主作风，以身作则，言传身教，把党内民主的经验、作风和传统带到各自的工作岗位和生活中去。使民主监督和党内民主形成良性互动。通过加强民主监督，促进党内民主的发展；通过发扬党内民主，保障民主监督的实现。因为，加强党内监督的前提和基础就是发展党内民主，只有在发展党内民主的基础上加强党内监督，才能使党内民主有生命力、健康和有效。也正是从这个意义上来说，党内监督的加强，归根到底要通过党内民主的改革来完成；而党内监督的目的，也是为了进一步推进党内的民主化改革。

在十六届四中全会加强党的执政能力建设的大背景下修订出台的《中国共产党党员权利保障条例》，从民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等方面，详细地规定了党员的各种民主权利。这一条例的颁布，是贯彻党的十六大提出的“要以保障党员民主权利为基础”，“建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度”精神的具体落实；也是党中央在新形势下为进一步推进党内民主建设而采取的重大举措；也是中央加强执政能力建设，完善党内民主——在制度化层面、从党员个人行权方面——的实际行动。它意味着“完善党内民主”将逐渐由理论宣传、文献意义上转向重视党内民主制度化和普通党员个人权利、实际运作的方向努力。参考文献：

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