探讨社区体制论文

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摘要：在我国，社区建设首先是从权力的配置和再优化展开的。应该说，这是一个针对社区公共权力再划分的制度安排过程。但由于种种原因，我国城市社区的组织结构呈现出复杂化的特征，社区体制因而也呈现出多元化并立的态势。本文在总结社区建设的理论构架的基础上，以公共权力的划分为主线，探讨了社区组织体制创新的相关问题。

一、社区建设与社区权力配置：理论与现实的比较

在社区范围内，划定合适的政府(广义的政府，后文同)权力边界涉及到社区公共权力的界定，这是一个权威组织同社区自治组织的分权问题。在规范的理论背景下，社区权力配置及其运作产生问题的原因不外是两个一是缺乏相关的理论基础做支撑，二是运作过程中对相关理论的曲解或者背离。大体总结起来，政府与社区公共权力关系的理论主要在三种意义上被广泛地运用：

(一)作为政治发展理论的构架，侧重于政府权力的权威地位，主要形式是政府的作用介入社区生活。

这一理论认为，社区不仅是现代城市生活的源泉，也是考察现代社会权力的重要场所，因为社区本身就是国家、政府和社会相互作用的重要领域。美国学者韦尔什说;“城市政治是否具有良好的功能往往反映出国家政治是否具有良好功能的问题。”

由于城市社区建设涉及到市民的全部生活，它在政治生活上的表现是一个双向的、互动发展的系统过程:一方面是国家政治的渗透，另一方面是城市社区居民的政治诉求。社区就这样内含着国家的政权权力和市民的政治权利两个空间，忽视任何一方面都不是完全意义上的社区建设。联合国1960年出版的《社区发展和经济发展》文件指出:社区发展是政府和市民的双边合作的行动，它有两个条件，即政府的支持和人民的参与。联合国文件精神反映的是社区自上而下的政策执行过程，政府用社区发展的理念和方法指导地方政治的发展，并对行政领导、资源动员、政策倾斜与非政府组织的参与等给予支持以外，还以财政支出和福利服务的方式介入社区的生活之中，以实现政府对社区的控制。当今发达国家大都以此构架作为社区发展的政治政策的理论支撑。显然，政府介入社区的管理生活决非中国才有。

事实上，我国城市社区建设从概念的提出到实施，改革首先触及的就是社区公共权力同政府权力的关系。比如：20世纪90年代时，为了满足城市社会管理体制改革的要求，社区建设的核心围绕如何实施民主管理，主要致力于解决政府管理权力的下移和居民委员会的职能转变两个问题。这里，问题的关键是政府以何种角色和以何种方式进入社区，而这恰恰是社区组织体制的范畴。比如：街道作为政府的“人”该怎样行动才能体现政府的要求和反映政府的声音?应该怎样按照政府指令行使管理社区的职能?一种理论认为，政府在社区公共管理中的角色定位，应当是以适当的手段进行必要的指导、监管、控制、协调与服务，与此相反，事无巨细的管理则不是也不可能是政府的优势，政府可以运用适当的法律、行政、经济等手段达到管理的目的，否则便不可避免地会出现政府权力运作的“失灵”现象。

(二)作为社会整合方案的社区理论构架，侧重于公共权力的作用与行使，主要的表现形式是社区参与。

这一理论构架有两层意义一是资本动员。即通过社区参与的途径全面调动政治资本、经济资本和社会资本，以体现民主国家的发展价值观和社区居民的民主诉求。其中，社会资本就是社区居民作为民主国家的公民所拥有的合法权利及承担的相应责任，它是社区居民民主理念的原动力。资本动员的核心目标是寻求社区发展的动力，只要激活了社区的各类资本，就能够给社区的发展带来绵绵不绝的力量。二是塑造社区伦理。这是社群主义的观点，即提倡社区居民的德行修养和道德义务，以对抗个体因权利的膨胀所带来的社会失序和社区凝聚力下降的问题。社群主义观点的核心，是试图在社区居民之间恢复信任和加强社区的联系，因为现代社会中的人们在信任、规范和联系网络方面的弱化，造成了社区社会资本的消失。而社会资本恰恰是社区建设的最重要资源，同物质资本和人力资本相比，它更具有社会组织的特征，可以在协调和行动的过程中提高物质资本和人力资本的效率。因此，这一理论的构架实际上也可以看成是社区的组织化方案，它的目标是在社区自助、制度整合的基础上重塑社区。

在此理论架构下，衡量社会整合程度高低的标准是考察社区居民的参与状况。如联合国1960年的文件就把公民参与水平的高低作为衡量一个国家的社会发展与进步的标尺，而联合国1981年出版的广泛参与作为一种战略推动社区层面的行动和国家发展的文件，又进一步把“参与”的触角延伸到社区的层面，鼓励社区居民能够带着创造力的激情参与社区。但是，目前中国的社区参与水平却是极低的，主要表现为：(1)社区参与的积极性不够高，社区动员的成本一收益比例失衡；(2)社区参与目标层次比较低，主要以致力于解决社区内出现的临时性问题为主；(3)社区参与的形式不够丰富；(4)社区参与的发展不够平衡，如参与服务运作的多而参与决策的少，领受性参与多而贡献性参与少，老年人和学生参与的多而青壮年参与的少，单位参与的多而家庭参与的少等。这些现象的产生显然是由于体制的设计和运作都没有体现出社会整合要求的结果。

(三)社会冲突的理论构架，侧重于政府权力与公共权力的整合与竞争，主要表现形式为权力力量在社区领域的此消彼长。

从根本上说，这是由社会变迁演变而来的社区发展理论。如德国社会学家达伦多夫和美国社会学家科瑟尔等“冲突论”者认为，社会体系是一个各个部分被矛盾地联结在一起的整体，其过程不是均衡的状态，任何社会成员都在为权力的分配与再分配进行斗争，一切复杂的社会组织都建立在权力分配的基础之上。人们对于权力再分配的欲望是无止境的，围绕权力所进行的斗争是持续不断的，由此造成的社会冲突是社会内部固有的现象。按照此理论推理，对社区冲突的研究只有涉及与权力相联系的冲突时才是有价值的，无论是政府权力还是社区的公共权力都是如此。

布尔迪厄的“场域论”则显示出，无论是政府还是社区的组织与个人，他们在社区范围的不同位置利用“习惯”与“资本”相互争夺权力运作的空间，并在满足自我的过程中出现诸如原则、对策、人力、场所等方面的交易，不同的参与者——尤其是作为个体的参与者——在其行动过程中因为各自权力基础的不同，会出现“竞争”、“合作”、“冲突”和“妥协”等关系，这是深层次的权力结构关系在基层社区的体现。在我国的社区层面，政府权力的延伸触角同社区公共权力的“场域”存在着以上四种关系，其中的“冲突”体现为政府没有完全放开对“公域”的控制权，城市社区的关系规则又经常变化不定，从而使社区的权力关系处于相互排斥的状态之中。

二、我国的社区改革：分权探索中的相关问题

我国关于社区建设的官方正式文件最早可以追溯到1991年，先后经历了“社区服务建设”和“社区组织建设”两个阶段。应该说，社区改革从城市启动之时就是权力重新配置和分化之始，政府在社区的一元化权力格局开始逐渐向社区公共权力转移。在实行向社会主义市场经济的转轨后，伴随着城市行政管理体制改革的整体进程，关于社区公共权力的观念、组织与制度等的创新又迈上了一个新的台阶。但是，值得指出的是，创新过程是一个复杂的集合体：它既可能是自觉的，也可能是不自觉的；既可能是渐变的，也可能是突变的；既可能是理性的，也可能是非理性的。所以单从社区的组织体制与权力配置的关系来看，我国社区建设的体制创新一直呈现着多元化的态势：

1、注重政治权力延伸和社区基层民主建设的

体制创新模式。这是统合政治权力和社区公共权力的建设思路，目的是借发展民主以实现社区组织体制构建的设想，期望以此作为我国基层政治体制改革和民主政治建设的基础，使社区的公共权力与政治体制的权威权力相吻合。这种体制模型的特点是把社区体制及其权力成分区分成三个相互联系的不同层面：(1)在政治层面上，不放松政治权力的权威地位，党、人大、政府、政协的空间都有充分体现，其中党的政治核心领导一直垂直到基层；(2)在政府组织的层面上剥离非政府权力成分，把社区理性地从政府的概念中剥离出来，街道办事处的一级政府职能也被剥离，主要承担协调和指导的职能；(3)在社会组织方面发育社区的公共权力空间，居委会是基层民主的重要标志，其他服务中介组织则扮演着把“选区”和“社区”建立起实质性联系的枢纽的角色。

2、培育社区公共权力的自治型体制创新模式。

这是从社区组织的结构和功能上着眼的管理体制创新尝试，体现了自治对社区公共权力的基本诉求：

(1)在纵向上区分政府权力与公共权力的界限，突破了“街道”一级的行政区限制，不但将街道“行政区”与社区做了区分，而且还将行政管理事务与社会管理事务区分开来。这样在客观上要求转变社区组织的整合方式，实行有效的分权和放权，使行政力量与社会力量平衡发展。(2)在横向上广泛配置社区的公共权力，重点培育和发展各种社区组织的社会性功能，并赋予其相当的权力。如：议事、决策型的社区组织主要担负起调动社区内各种社会资源、统一规划社区发展与社区服务的功能；咨询、智囊型社区组织担负着社区事务评议、咨询与协调的功能；有偿服务型组织则要具备管理、服务与中介的职能等。

3、以社区体系建设为重点的体制创新模式。

这种模式以社区公共权力和政府权力在不同领域的分权为前提，凸显了社会发展和社区发展的两条主线，呈现网络型交织的、相互关联的特征：(1)突出社区建设的三大行为主体(政府、社区、居民)的不同权力地位和作用：政府及其派出机构的权力地位具有不可动摇的权威地位，是当前的主要推动者和倡导者；社区组织承担公共权力的职能，居委会是联系政府和市民的纽带，并同时满足社区组织的需求，其未来的发展取向应较多地向市民倾斜，而社区成员，特别是社区居民是最重要的行为主体。(2)将社区建设划分出三个不同的领域，即政治、经济和文化建设等领域。在我国的城市社区中，建设“小政府大社会”是社区建设的目标之一，这既包含着政策制定和执行的过程，也意味着权力的再分配和利益的再调整。因此，这三个领域的建设过程就是动员经济、政治和社会文化力量的过程，也是整合二种力量的过程，它们彼此之问相互关联、相互作用，并直接关系着社区建设的面貌和进程。

上述三种社区组织体制的权力配置模式是分别从不同的侧面考察和设计的结果，在没有具体参照系的情况下，很难说孰优孰劣。由于对社建设的内涵理解存在着差异，再加上我国社区发展的不均衡，这三种模式都有其合理性，也都可以在不同城市社区中找到自己的位置。如果说这些模式有共性的话，那便是它们都体现了社区建设对分权的共同要求，体现了对社区公共权力及其运作空间的关注。自去年起开始展露风采的“四平模式”把社区建设的目标定位于“学习型、服务型、管理型、自治型”，其落实的核心仍然在于体制与权力的配置。

从市场经济的大背景而言，社区改革的重心无疑是社区自治，在社区的权力体系中政府必须让度更多的权力空间，政府现在的一些不合理的职能要被重新分解，政府原先的不合理的权力负荷也要找到承载的主体。居委会和街道办事处层面止住发生的变化，表明了改革的方向和社区公共权力更迭的趋势。

即便有如此丰富的体制模式，我社区公共权力的划分仍然问题颇多，有些已经直接涉及到社区体制的层面。当这些问题同我们的成就相比时，我们发现社区权力与体制的关系问题是最突出的：首先，我国社区权力的配置在政治层面上表现为互动性不足，政府权威组织的地位优势明。政治、社会和社区关系的构建本来具有系统性、长期性和艰巨性的特点，再加上我政治层面的渚关系的特殊性，除了政府与社区的关系需要正确的定位以外，还需要解决好党同社区的权力关系问题。总之，社区体制内的党、政府和社区三者的权力关系仍然处于待建的状态之中。其次，体制内的权力配置并没有完全走出转型期的调整格局，社区公共权力的空间比较狭小，权力整合的共同基础薄弱。集中表现为传统的“街居制”与社区的自治体制的权力冲突。“街居制”是计划经济条件下的产物，它对现代城市社区体制的影响是历史的，今天“街道”与“社区”模糊不清的尴尬局面即来源于此。尽管社区公共管理的改革动作已经触动了，传统的衡道管理模式，但根据宪法和城市街道办事处组织条例的有关规定，街道是“政府的派Ⅲ机构”，其权力地位的法定性同自治的社区公共权力之间任体制的运作下一·直冲突不止。另外，“街居制”的权力惯性在客观上提高了社区体制转轨的成本。如：政府机构所特有的行政惰性，把官僚主义、效率低下等弊端“传染”给了社区的公共权力组织，消磨了社区公共管理的资源。第三，社区权力运作的制度化和规范化程度偏低，社区组织体制的法制保障薄弱。

最突出的表现是社区管理的规章制度不健全，社区组织的职、权、责的规范性不明确。比如：城市的经济开发区所在的社区组织(主要是街道)同开发区管委会之间的矛盾就比较典型。双方就某些问题都有权管，但也存在着都无权管的无奈。表现在对社区公共权力主体的培育上，我国尚未形成规范、互动的多元格局：除了政府和企业以外，其余权力主体的参与基本上还是空白，各主体作用的发挥同社区公共管理的实际要求有较大的距离，少数管理主体垄断社区资源的局面尚未得到彻底地打破。

三、几点思考

1、社区组织体制的构建是一个权力配置的复杂过程，它涉及到政治、经济和社会文化的诸多层面。从社区建设的理论构架分析，政治发展的方案、社会整合、社会冲突等理论都可以给社区改革提供实施的可行性支撑。但是，正像没有哪一种理论可以适应于所有社区建设的实践一样，社体制的改革实际上也决不可能只有某一种权力配置的模式具有唯一的普适性。笔者的结论止是基于此，我们认为既然没有统一的普适性体制模式，那么社区体制与权力的配置便应该孜孜以求划一的形式，只要我们注意了社区建设的原则要求，同样可以达到体制创新的目的。反过来说，不同的体制模式不但给礼区权力的配置提供了一个解释的框架，而且也将成为社区组织体制建设的新的理论源泉。

2、社区改革应该充分考虑我国的实际：一方面，我国的社区建设在整体上处于极不均衡的状态；另一方面，由于我国长期形成的政党和国家二元并立态势的历史事实，使我国的社区权力配置具有独特的复杂性、困难性、艰巨性和敏感性的特征；再一方面，我国的社区建设自始至终是同城市行政管理体制改革相同步的，目的是建设与社会主义市场经济体制相适应的城市社会组织方式，社区组织体制的创新不可能是孤立的。由此引出的结论是：第一，社区改革与社区公共权力的划分应该充分照顾社区内不同利益的需求，从体制上给予制度的保障。当前，城市社区的利益要求已经产生了分化，社区组织体制的设计应该考虑这些变化和要求的不同。如，在平民社区，对社会救济、工作机会、社工帮助和服务的需求很大；而在单位社区，需要加强的是社区的联系以增加共同体意识和温暖感，克服社区参与冷漠的民主淡化现象。第二，社区改革要注意阶段性和侧重性相结合的原则。社区公共权力的划分不可能一步到位，在这个渐进的过程中，可以在不同阶段确立不同的目标和任务，稳步推进．以减少社区冲突的发生。第三，注意社区体制中的不同权力问关系的整合与维持的功能。社区内不同权力主体间在系统的运作过程中是一个互动的关系，它们各自发挥着不同的功能与作用，有些是互补的，而有些则是重叠甚至是矛盾的。不同的社区权力主体之间通过关系的整合，一方面实现了社区体制的和谐与运作的顺畅，另一方面维持了社区秩序、协调了社区的体制关系，达到了实现对体制资源的骼合与再利用的目的。然，社区公共权力的划分就是要在礼区不同的组织中寻找统合与互补的机制．从而使不同的组织在体制系统内进行信息的交换，并最终形成完整的互动的社区组织体制。超级秘书网：