完善乡镇人大制度有关立法
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最近，我们在一些地方对乡镇人大工作进行调研时，不少在乡镇人大工作的同志认为，乡镇人大作为一级地方国家权力机关，在基层民主政治建设中发挥了重要的作用。但是，在乡镇人大会议闭会期间，乡镇人大工作似乎处于缺失状态，其职权是无法行使的，对同级政府的监督也是虚置的。我们认为，应当从完善宪法、法律的角度，对乡镇人大的组织、职能、机构设置等作出具体的、可操作性的规范，保证乡镇人大依法履行职责，保证乡镇人大在闭会期间能有效开展工作，使乡镇人大建设有一个大的发展，使基层民主法治建设有一个大的发展。
一、关于乡镇人大职能的定位
宪法、地方组织法对乡镇人大的职能作了规定。宪法第九十九条第一款规定："地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；依照法律规定的权限，通过和决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。"地方组织法又将乡镇人大的职权细化为13项。按通常的说法，这些职权可以概括为三类：一是决定权，二是任免权，三是监督权。
从地方各级人大的职能看，乡镇人大的职权也应当具有全权性，以充分体现乡镇人大作为地方国家权力机关的性质。从政权建设角度看，乡镇人大作为基层国家权力机关，其职能是非常重要的。从我国宪政制度的设计看，人大制度体现出国家一切权力属于人民的国家性质，为广大人民群众参与管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务提供了现实的制度保证。乡镇政权作为地方政权制度中最基本的政权单位，在国家机构体系中处于最低的层次。宪法规定，乡镇地方国家权力由乡镇人大行使，这为基层政权的有效运转提供了宪法依据，使民主宪政思想在基层得到落实。
二、宪法、法律对乡镇人大制度规定之不足
我国的政权制度经过几十年的逐步发展，形成现在的格局，即宪法规定的中央、省、市、县、乡五级政权，每一级政权都设立相应的人民代表大会，行使地方国家权力机关的职权。地方各级人民代表大会在各自的行政区域内可以决定地方性事务。随着我国民主宪政进程的不断推进，人民代表大会制度也在不断完善。取得了令世人瞩目的成绩。但这仅是一个初步的成果，与民主宪政的要求还有差距。从乡镇这一块来看，在乡镇人大制度设计上，我们深感还有一些体制上的疏漏，亟待研究解决。
1.乡镇人大闭会期间权力机关缺失问题。我国宪法第九十六条规定：地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。县级以上的地方各级人民代表大会设立常委会。地方组织法第三章专门对县级以上的地方各级人大常委会的组成、职权、工作程序等作了具体规定，从而保证了县级以上人民代表大会在闭会期间作为地方国家权力机关职权的行使。地方组织法第九章规定了乡镇人大的职权。但对于乡镇人大在闭会期间如何行使职权没有规定。地方组织法第十四条第三款规定：乡镇人大主席、副主席在本级人大闭会期间负责联系本级人大代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。从上述规定可以看出，乡镇人大在闭会期间既没有行使职权的主体，也没有行使职权的途径，完全是形同虚设的。乡镇人大主席、副主席在闭会期间虽然做一些联系代表等方面的工作，但这与行使人大职权不是一回事。因此，从国家政体来看，这种宪政体制是不完整的，应当进一步完善。
2.乡镇人大任期过短的问题。地方组织法明确规定：乡镇人大每届任期为三年。县级以上人大每届任期为五年。实践中，不少县和乡镇普遍反映：乡镇人大三年任期偏短，换届频率过高，造成乡镇干部"一年看、二年干、三年等着换"的现象。从实际工作效果看，乡镇人大任期过短不利于乡镇工作的开展，乡镇干部的短期行为是难以避免的。再从社会成本来看，频繁换届选举，会增加国家机关工作的社会成本，不符合经济学的一般原理。
3.关于乡镇人大召开会议的问题。地方组织法第十一条第一款规定：地方各级人大会议每年至少举行一次。而预算法第六十九条规定：各级政府应当在每一预算年度内至少2次向本级人民代表大会或者其常务委员会作预算执行情况的报告。实践中，乡镇人大一般都召开2次会议，但也有只召开一次会议的。实践中的不一致是由法律规定的不一致造成的。预算法是1994年3月经第八届全国人民代表大会通过的，地方组织法是1995年2月经全国人大常委会修正的。按照立法法关于法律适用的规定，新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决。
要解决当前乡镇人大发展中的诸多问题，有两种不同的思路。一种是从宪政体制改革入手，遵循宪政发展规律，科学设计国家机构的设置及其相互关系。我国现行的五级政权制度，层级比较多，既影响政令畅通，又对开展工作造成繁琐，也增加了制度运行的成本。比较理想的解决办法是适当减少政权的层次，现阶段可以考虑只将基层政权设到县级，县级以下设基层政权的派出机关。这样，前面涉及的问题也就不复存在。当然，这种思路实施起来比较难，至少目前还难以做到。从发展趋势看，今后势必会向这个方向发展。
另一种思路是从实际出发，从完善现行宪政体制入手，根据现实可能性，从立法上，对乡镇人大制度作出进一步的规定。主要有：
1.乡镇人大设立常委会。乡镇人大闭会期间设常委会，以便有经常地代表人民行使权力的机关。这种意见近年来常有人提起，但为了精简机构，一直未设立常委会。从实践情况看，由于乡镇人大闭会期间没有机构行使权力，乡镇人大似乎是可有可无的。不少乡镇人大只设一名主席或副主席，没有工作人员，这样的状况怎么能够担负起一级国家权力机关的职责？一些地方建议明确乡镇人大主席团为常设机构，这实际上也是不妥当的。主席团是人大会议期间设立的机构，闭会期间主席团是不存在的。同时，主席团成员来自方方面面，并不专司乡镇人大工作，因此，将主席团作为常设机构也是有名无实的，操作起来也比较困难。综上所述，要使乡镇人大切实发挥作用，必须解决其常设机构问题。应当从完善宪法、法律入手，理顺宪政体制，把民主宪政思想贯彻到底，这对于巩固农村基层政权，保障国家一切权力属于人民是至关重要的。
2.完善地方组织法等有关法律。乡镇人大设立常设机构必须修改宪法、地方组织法等法律。同时，为了保证乡镇人大及其常设机构发挥作用，应当将乡镇人大每届任期由"三年"改为"五年"。从实践情况看，这些修改都是需要的。再有不同法律之间有关规定不一致问题，都通过修改法律来解决比较麻烦，可以考虑由全国人大常委会通过立法解释的方式加以解决。
3.从法律上、政策上加强人大工作。应当说，乡镇人大工作是人大制度建设上最薄弱的一环。个中原因比较复杂，但更多的还是认识上、体制上的。推进基层民主政治建设，就是要加强乡镇人大建设。要建立一套能够保证乡镇人大行使职权的组织机构和专业队伍及配套的各项制度。像目前乡镇人大日常工作仅有一、二个人的局面，再也不能继续下去了。通常讲人大制度建设，往往重点都放在县级以上人大及其常委会制度建设方面，对乡镇人大制度建设重视非常不够，这应当引起理论界和实际部门的关注。客观地讲，乡镇人大代表数量最多，但乡镇人大开展工作却相对较弱，人民代表大会制度的优越性在乡镇这一级体现还不很充分，乡镇人大作为基层国家权力机关的作用还未完全发挥，这都有待于各方面进行很好研究，并提出有价值的选择方案，为乡镇人大工作在新世纪取得新的发展奠定良好基础。（公务员之家版权所有）
