入世后地方人大面临挑战

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随着今年11月份有关中国入世最终法律文件的签署，中国成为了世界贸易组织的成员。这不仅意味着中国将进入一个崭新的外部世界，以国际通行的规则同各成员方开展经济合作，更意味着一场内部深刻变革的开始：转变政府行为，改变法律制度以及进行其他方面的社会变革。“准备入世”这个最为热门的话题正逐步走进地方人大，在这场广泛而深刻的变革中，地方人大需要做一些什么呢？

入世为地方人大发挥重要作用

提供了广泛的空间

我国是单一制国家，单一制的国家结构决定了地方必须服从中央、局部必须服从整体。根据宪法规定，除特别行政区和民族自治地方外，地方不享有自治权，地方必须保证中央的各项政策、法律的贯彻执行。另一方面，中央和地方的关系遵循着“在中央统一领导下，充分发挥地方积极性“的原则。由于我国幅员广大，地区间差异较大，因此各地在贯彻中央政策法律的前提下，需要因地制宜采取不同措施，这两方面的因素决定了中央和地方关系的基本格局。当前影响这一格局的不利因素有：第一，法律在社会生活中还没树立至高权威，部分法律在地方的执行状况不容乐观；第二，地区经济差距过大、一些地方为发展经济违背中央政策，实行地方保护主义，有的甚至形成了独立王国。例如我国的汽车行业，地方保护主义就相当严重。根据WTO协定“统一实施”的要求，地方必须保证WTO协定在本行政区域范围内的的贯彻实施。在入世谈判过程中，各成员方主要担心之一就是中国中央政府能否保证WTO协定在全国范围内的统一实施。因此入世以后，地方执行WTO协定的态度和作为将对中国在WTO内的形象和地位起到极其重要的作用。

入世会给法律的内涵带来新的含义，一国法律不仅将代表一个国家的利益，还将代表这个国家所属组织的总体利益。因此，监督法律执行就是在维护国家的整体利益，保证我们国家对各成员方作出承诺的落实。地方人大作为地方最高国家权力机关，主要职责就是贯彻宪法法律，保证宪法、法律在本行政区域内的实施。因此，从内部而言，入世对人大维护国家利益提出了更高的要求，从外部而言，入世对我们的法律提出更高的要求，这就给地方人大工作带来发展的空间：

强化全局观念，维护国家整体利益。我国的入世谈判长达十五年之久，历尽艰难，这期间，部分国家故意刁难、漫天要价，我们则在谈判中始终坚持维护国家民族利益的原则。中国入世的根本目的是为了发展经济，增强国力，提高人民的生活水平。因此在谈判中我们始终坚持以发展中国家的身份入世，要求承担的义务和享受的权利相一致。维护国家利益是谈判时遵循的原则，更应当是地方实施WTO协定时遵循的原则。如果中央在谈判时寸步必争，而地方在实施时为一时一地之利，随意突破中央设置的底线，则有违入世的初衷。因此地方人大在立法和监督以及决定重大事项等方面，应当强化全局观念，打破“地方保护主义”；坚持人民利益至上，消除狭隘的“部门利益”。在具体措施上，要加强对政府行为和规范性文件的监督；加强执法检查，保证法律法规在基层的落实；增大法制宣传的力度和针对性，增强宣传实效，使法治观念深入人心。

增强战略意识，提高经济发展水平，寻求主导规则的能力。入世后，各行各业充分做好应对准备是当务之急。但更要看到，应对规则仅仅是一时之举，而非长远之策。因为WTO协定是西方发达国家主导制定的贸易规则，隐藏在规则之后的是其发达的经济、政治、文化实力。实力决定发言权，如果没有强大的国力，我们将永远只有应对规则的资格，而没有参与以至主导规则的能力。因此我们既要积极准备应对入世，更要放眼长远，苦练内功，增强经济实力。中央在尽可能的范围内为入世后的各行各业争取了过渡时期和较好保护措施，各地方应充分利用这个条件，抓住机会提高政治、经济、科学、教育、文化水平，为综合国力的增强作出贡献。地方人大应增强战略意识，着眼全局，积极发挥职能作用，为入世后地方经济和社会的持续发展创造良好、规范、适宜的环境，为国家在WTO中能够有更大的发言权奠定基础。

抓住契机，进一步推进依法治国进程。贯彻依法治国方略，推进依法治省（市）是地方人大的重要职责。加入WTO，近期的影响可能体现在某些行业的兴衰、就业结构的变化以及大规模法律制度的变革上，中长期的影响可能体现为政府行为方式的逐步转换。从长远来看，入世对我国社会的影响将从经济领域扩展到社会生活的每一个领域，从制度层面深入到整个社会的运转方式。首先，入世将确立以法律改革为主导的社会改革模式。通常的社会改革，或以政治改革（政策、文件）为先导，或者以民间自发改革为突破口，法律制度的改革往往是在新的社会变革大局已定的情况下才姗姗来迟，这样的改革固然稳妥，却有着破坏法律权威的隐忧。而入世将第一次赋予法律以社会改革的主导地位和评判标准，确立法律不改革，社会改革将无法推进的观念，这对于依法治国方略的贯彻将起到积极的作用。其次，入世将有助于法律进一步确立权威性和可预测性。入世以后，中国的贸易政策将定期接受审查，各成员方也将以观察中国的法律作为判断中国投资环境的主要标准，因此法律的权威性和可预测性可能得到进一步的增强，这种要求不仅来自国家内部，而且来自国家外部。只有法律是权威的、稳定的、公开的，各成员方企业才愿意根据中国法律的规定放心地安排自己的财产，自由地进行贸易和投资。而政府及其官员严格遵守法律，依法行政是树立法律权威的最好保证。因此地方人大应当抓住入世的契机，采取有效措施，提高法律权威，规范政府行为，从而推进依法治国的进程。

入世后地方人大可以采取的具体措施

严格贯彻立法法，全面执行立法法，服务于国家利益的总体目标。要切实启动立法法设置的法律监督程序，维护法制统一。能否维护国家法制统一是关系国家利益的重大问题，根据WTO协定，地方经济政策和经济法律制度将被视为国家政策和法律制度的组成部分，地方立法违反法律或者地方政府违反协定都将会引起国家责任。立法法设置了保证法制统一的监督程序，规定任何个人组织只要认为政府规章、地方性法规、行政法规同上位法相抵触的，都可以提出审查要求，有关部门也应当进行合法性审查。我们要重视正在开展的政府规章备案核查工作，特别关注其中是否存在违反WTO协定的内容，同时还要扩大核查范围，逐步将政府的立法性的规范性文件纳入核查范围。

要善于利用立法法赋予地方人大的立法空间采取不同的措施促进国内弱势行业增强竞争力：外贸、金融、保险、电信等行业在入世后将受到较大冲击，在这些领域地方人大应着力于严格执行国家的法律，以维护国家利益。在知识产权方面，入世后我国受到冲击也将较大，在知识产权保护方面，地方人大可以根据实际情况在具体实施制度上作出规定，以保护和培育我国自主知识产权成果。

扩大立法计划编制的民主性，实现立法项目的优化配置。编制立法计划的目的在于合理配置审议资源，即在常委会审议资源有限的情况下，使资源分配到最优的立法项目上。目前立法项目的申报人主要来自政府部门，法规项目中行政管理类立法占据了较大比例。随着入世后政府行为的转变，一些政府的部分职能将转移到行业协会和社会团体，要实现这些组织的自我管理和行业自律；一些政府职能将完全放开，通过市场机制的自发作用实现自我调节。总之，入世后的政府将由万能政府走向小政府，社会的自我管理和自我服务的功能将会进一步增强。立法计划的编制也应当适应这一变化，更多地关注社会性立法。每年在编制立法计划时可以面向全社会征集若干立法项目，使各类社会组织都有机会提出立法建议，实现项目来源的多元化，通过专家评析和常委会的充分审议，保证项目选择的逐步优化，在源头上保证立法符合社会发展的需要。

清理法规工作要立足实际，着眼长远。根据WTO协定清理法规要注意遵循三项原则：首先要符合宪法规定。这是最为重要的原则。其次要遵循趋利避害的原则。即要合理利用世贸组织各项规定中的弹性条款和有利于发展中国家的规定进行清理，而不能与WTO的各项协定作简单对接；特别是一些技术法规和标准，更应从我国实际出发，不必完全按照国际标准制定。第三，要善于运用主动实施（在WTO协定生效之前或者生效后即刻使国内相关立法和措施与WTO协定相一致）和被动实施（被诉诸争端解决机制并败诉后再考虑取消或调整与WTO协定不符的国内立法）两类手段。WTO成员普遍采取主动和被动实施相结合的方式，但各国国情不同，其侧重点也不同。例如欧共体一般坐等被其他成员起诉，然后采取拖延战术，用尽争端解决机制所需要的全部程序。即使败诉，欧共体也情愿提供补偿或者承受胜诉方的报复来换取与保留与WTO不一致的国内立法。而美国、加拿大等国在败诉后大多采取积极修改立法的措施。地方人大在根据国家部署清理法规的同时也要善于灵活运用这两种手段。

清理法规的工作要实现制度化、规范化、程序化。迎接入世需要大规模地清理法规，但不可能通过一次性的清理就使所有的法规内容都符合WTO协定，并且WTO协定涉及的内容也在不断扩展。不久前，部长级会议谈判包括了贸易与投资、贸易与环境、贸易与竞争政策、贸易与劳工标准等七个议题，这些议题远远超越了经济贸易领域。因此法规的清理只有实现制度化才能够适应WTO协定涵盖范围不断扩展的趋势。另外，法律自身具有稳定性、长期适用性和严谨性的特点，在短期内运动式地进行大量的法规修改，与法律自身的特性并不相符，不利于法律的权威的树立。因此清理工作还要实现规范化和程序化，防止在立法时字斟句酌，反复研究，在修改时则缺乏严谨，一哄而上追求轰动效应。拟清理的法规应当在编制立法计划时逐件立项，并经过严格的程序审查和实体认证。

立法过程需要进一步完善。立法过程要增加透明度和公开性。WTO透明度原则要求公开所有有关外贸的法规、行政管理措施，便于公众随时查询。透明度原则包括了过程透明和结果透明。对于地方立法而言，首先应当提高法规制定过程中的透明度，尽可能地将立法意图、立法背景、立法过程中遇见的难点以及法规中同人民生活和切身利益密切相关的问题通过各种媒介公之于众，增强人们对立法的关注程度，扩大人们在立法过程中的参与面和提高法规在社会上的知晓度。其次，与法规施行有关的一些配套规范性文件应尽量与法规同步起草、同步协调、同步公布，保证法规规范的全面公开，便于人们准确理解法规内容。

立法要重视程序性规定。地方立法不同于国家立法的一个特点是，程序性规定与实体性规定往往合并规定在一个法规中，并且存在重实体轻程序的倾向，有时甚至是有实体无程序。因此，在地方立法中，要强化对程序规范的研究。首先要完善行政机关的行政管理程序规定和管理相对人行使权利的程序规定，其次要明确程序性规定的表述，包括步骤、次序和时间，再次要增加对违反程序的法律责任的规定。地方立法重视程序性规定既是规范政府行为，督促政府依法行政，又能够为行政执法提供程序规范和保障。

立法要适应政府行政管理行为转变的新情况。目前的政府行政行为对照WTO规则还存在许多不适应的方面，一是计划经济下的管理手段还在相当程度上存在。比如，苛刻、繁琐、不透明的许可审批制度；以分口管理为特征的中介机构管理制度等。这类管理手段往往在法规中得到确认，并且在许多立法者的头脑中已成思维定势。二是WTO协定对政府行为和非政府行为的划分同我们的理解存在差异。例如WTO协定将服务业分为十一类近百项，包括了教育服务（初级中级高等教育及人教育），环境服务（排污，废物处理，卫生），医疗服务等，而我们现在并没有将这十一类全部列为服务业的范围，有些行业是国家垄断经营，有些甚至是政府行为，并且在立法中是将其作为政府行为加以规范的。入世以后，政府行为要转变，立法也要适应政府管理行为的转变，而且要推动政府行为的转变，给政府管理行为重新定位。

其他方面的制度建设。首先需要建立法规信息交流系统。法规信息交流系统包括了信息的收集、管理、分析、评价以及传递等各个子系统，建立这个系统的目的在于对法规的施行状况进行经常性的跟踪研究。目前，各地人大已经制定的法规数量庞大，现在一些省（市）仍以每年十几件的高速度进行立法。而每年常委会和专门委员会执法检查的次数十分有限，因此，人大对法规实际施行情况的了解尚不够全面。人大的法制工作部门可以主动通过媒体、政府以及其他渠道收集信息，人大的专门委员会、代表联系部门、信访部门、研究室等在工作中也会接触到有关法规施行状况的信息，因此通过建立信息交流系统可以将各方面的信息进行汇总，通过整理、分析后，微观而言可以了解每一件法规的实际执行情况，便于及时准确地修改和废止法规；宏观而言可以把握政府依法行政的基本情况、存在的主要问题，有利于人大有效地开展监督工作，更有助于人大扎实地推进依法治国方略。这项工作与入世并无直接联系，但对提高人大整体工作水平，加强内部沟通联系意义十分巨大，是一项基础性的工作。

其次要建立人大与工商界沟通的专门渠道。人大代表起着反映民情民意的桥梁作用，而目前人大代表的活动主要是以代表团为单位的，界别特征不突出，因此反映到人大的专业信息不够充分。除此之外，目前人大还缺乏同各类社会群体的沟通渠道。入世后在反映工商界信息、要求的作用外，还要更多地组织以界别为单位的代表活动，通过季度例会等方式建立起与工商界沟通的专门渠道，为人大正确决策提供方便。（公务员之家版权所有）