县市人大活力

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八十年代，谈起人大，在人们的头脑中大概是“橡皮图章”的概念。尽管全国人大常委会法工委副主任乔晓阳认为，人大本来就不是什么“橡皮图章”[1]，但给人的感觉是“橡皮图章”也是不可否认的。经过20多年，我国人民代表大会制度建设获得了长足的发展，“橡皮图章”的形象在人民群众中已基本消除[2]。我国人大制度的发展，与地方人大的一系列制度创新是分不开的。地方人大在20年工作中，积极地探索新路子，取得显著成效，令人刮目相看。

早在八十年代，一些地方就开始进行代表评议的摸索工作。1982年，黑龙江肇源县就曾组织过人大代表评议“一府两院”的干部，并把评议对象从执法部门延伸到执法干部[3]。1986年，在第一个普法热潮中，河北省景县人大常委会率先提出“实施法律、法规部门责任制”，并作出决议，制定实施方案[4]。1988年，杭州市下城区人大常委会率浙江省之先开展了述职评议工作。以后，又有宁波市海曙区等一些县（市、区）陆续开展了此项工作[5]。1989年3月，广东省七届人大二次会议通过《广东省各级人大常委会法律监督工作条例（试行）》，第一次规定向被监督对象发出法律监督书为一种新的监督方式[6]。1997年，泉州市洛江区人大常委会举行颁发任命书大会，被任命人员面对国徽进行宣誓，增加干部的宪法意识、人大意识和爱国意识。1999年6月，漳州市芗城区人大常委会决定对拟任“一府两院”国家机关工作人员实行任前法律知识考试[7]。2000年3月，大连市人大常委会实行对拟任法律职务的审判和检察人员试行任前公示的制度[8]。

从以上诸多事实看，地方人大特别是县市人大在行使自身职权上具有很大的灵活性和创新性。我们认为，激发县市人大活力有以下五个原因。

第一，沟通方面的原因。目前，我国大多数县市人大机关与其它同级党政机关工作地点相近，常常是在同一幢楼，这在客观上增加了他们之间的联系。由于“一府两院”是各种法律、法规的具体执行者，他们所反馈的信息能够迅速、准确地传输到常委会手中，这样非常有助于人大掌握真实情况，并找出解决问题的措施。例如，针对政府部门领导法律意识较差的状况，人大实行了任前法律考试制度，以提高政府部门和两院司法人员的法制素质。此外，县市人大常委会与群众、代表、乡镇人大之间的联系密切。如泉州市各县（市、区）人大常委会均建立了信访接待室，在各乡镇建立代表的选民接待日。通过这种上下访相结合，人大深入基层，直接听取群众、代表的建议和意见，了解到法律、法规的贯彻实施情况，创造了执法检查的形式对部门执法不力进行监督。人只有在社会实践中才会对主观和客观理论和实践相分裂的状况有切身的感受，才会提出解放思想的迫切要求。社会活力的源泉最根本的在于人民群众的创造性的实践活动。多一个人就多一种思想，许多新形式的产生往往是人民群众集体智慧的结晶或受到他们的启发。上下级人大之间的纵向联系，县市人大之间的横向联系，互相学习，取长补短，这也是沟通的一个重要组成部分。据了解，泉州市鲤城区人大与150多个兄弟县市区人大保持长期的联系。这种相互交流，大大拓宽了人大监督途径，是激发县市人大活力的一个重要因素。某地人大创新一种监督方式，通过纵向和横向联系信息向外传播，如果兄弟县市区人大能够认可，即可作为一种经验及时地得到推广和运用。

第二，县市行政区域相对于省级行政区域来说，范围小，容易管理。因此县市人大采取各种措施时，便于控制，效果明显，而且因为涉及面窄，即使试行失败，负面影响也较小。我们为之奋斗的民主制度之所以能在几千年的古希腊许多城邦扎根发展，与城邦面积较小有很大的关系。而省级人大采取任何措施因对全省影响大而相对求稳，只有那些被实践反复证明是正确的方案才能上升的到法律的高度。

第三，随着中国民主、法制进程的加快和绩效评估机制日臻完善，那种单纯依靠联系领导而获得晋升机会越来越少。因此，县市人大常委会组成人员在开展工作时，必须有所创新，有所政绩，为自身增加更多的政治资本，以便进一步拓宽发展空间。人大常委会一些主任原来是党政领导，他们到了人大以后，偏好于借助自身原来的政治资历实现制度创新而有所作为，树立个人的权威。

第四，社会需要是县市人大活力最主要的源泉。当前我国基层腐败较为严重，执法机关的违法现象屡见报端，人民群众在人大意识增强的同时，要求其加强对执法机关执法行为的监督，以保护他们的合法权利。县市人大因与群众联系较多而面临的直接压力较大，为获得群众的支持，就必须努力探索行使职权的新途径，以适应社会发展的需要和人民群众的需要，这是激发县市人大活力的根本动力。2001年7月，全国人大常委会办公室新闻局组织了在京的新闻媒体单位赴闽进行地方人大工作巡礼的采访活动，记者傅旭深深地感受到地方人大工作的活力，她认为，“活力：来自人民群众的需求”[9]。大连市人大常委会认为，“活力：源自创新”[10]。如果没有人民群众的需求，没有人大常委会的积极创新，人大的工作就不可能令人民群众满意，人大的权威也就不可能树立起来。

第五，我们认为，县市人大的制度创新需有一个必不可少的条件，那就是当初人大制度的设计留下了许多空档。同志在党的十五大报告中把“完善民主监督制度”作为政治体制改革的主要任务之一，明确指出“要深化改革，完善监督法制，建立健全依法行使权力的制约机制”。[11]在人事任免工作中，“主要原因是人大常委会的任免制度和有关人事管理的具体制度不配套、不完善”[12]。因此，在某种程度上说，正是当初人大制度设计的缺陷，使这种制度创新成为必要。

实践证明，县市人大在行使职权过程中，富于活力，在工作方式、自身建设等方面不断完善我国的人民代表大会制，有利推进了基层民主法制建设。但是，关于县市人大创新行为的合法性和合理性在学术界一直存在很大的争议，这也是阻碍县市人大制度创新的根本因素。为此，我们将对这种活力进行简单的评析。

为什么新的监督方式，如工作评议、述职评议、法律监督书等能迅速在全国各级地方人大广泛应用呢？因为，它们相对于质询、特定问题调查、撤职和罢免来说，它们是“软”性监督。我们从质询的运用来作一个分析，质询时，要求在会议期间，从质询案的提出到答复再到质询结束需在几天内完成，对质询技术尚不十分了解的代表和受质询对象是有一定难度的，受质询对象的答复往往难于让代表满意。如2001年1月25日的广东省九届人大三次会议期间，省环保局“不幸”沦为一起质询案的主角，由于人大代表对被质询对象的回答不满意，导致不久后省环保局局长易人[13]。其实，还可以找出几个例子。从全国范围来讲，质询的运用不多，从局部来说，大部分县市人大几乎没有用过。可以这么说，中国的传统文化影响了质询的运用。中国人爱面子，怕搞僵关系。在几天内，要完成质询的全过程，确实需要勇气，这可是硬对硬的。而现在采用的诸如述职评议等，由于述职评议整个过程时间较长，人大与“一府两院”评议主客体有一个磨合期，所以产生的矛盾较少。这大概也是为什么人大爱用述职评议的原因。

现在我们所要分析的是为什么地方人大热衷于监督形式的创新，而宪法和法律已有规定的诸如质询、特定问题调查、撤职和罢免等形式不用。质询，在宪法、地方组织法、代表法上都写的进去了，但20年来的实践证明，偏偏就是质询权没能行使好，可以这么说，这一法定的职权没有得到有效的发挥。在法律的丛林中，“质询”几乎是“珍稀物种”[14]。前面所述中国的传统文化影响了质询、特定问题调查、撤职和罢免等形式的运用，因为中国人爱面子，不喜欢把关系搞僵。喜欢采用一些诸如工作评议、述职评议、法律监督书等大家都能接受的形式。虽然，现在县市人大的工作搞得轰轰烈烈，但和运用法律赋予的质询等形式来相比较，谁更能树立起人大的权威，这可是不喻而明的。在县市人大工作的领导要认真履行法律赋予的职责，也确有难处，如某市人大常委会加大了对市政府的监督力度，可人事一变动，市长改任书记了，主任说，这监督还有法子搞啊？[15]。在此不难看出，为什么县市人大喜欢创新和用新的监督形式。

尽管不用质询，还有特定问题调查、撤职和罢免等方式也不用有众多的理由，而且是非常的充分，我们在此也不想对此进行探讨，但我们想在此问一下，法律有明确规定的监督方式不用，偏去创造一种法律没有规定的监督方式，这不是明摆着“有法不依”吗？人大的监督有法律监督和工作监督，如果这样的话，能搞好监督工作吗？我们认为，地方人大在执行地方组织法、代表法时，把法律制度与现实生活相分离了，虽然法律规定了一些监督形式，但可以以不适合本地情况等为由而不用。其实，地方人大应当通过法定的监督形式，把加强对“一府两院”的监督作为护法的途径，逐步改变传统的文化心理结构，树立守法的精神，从而保障法律制度的有效运行。我们并不反对制度创新，但要分怎样创新，创新并不一定是创造一种新的监督形式，而是要分析法定的监督形式为什么不能被普遍地运用。如果是制度设计存在的缺陷，那么应该通过改革（创新）程序来完善法定监督形式。我们也不否认地方人大现有的创新精神，但是也不能不看到新的监督方式它所存在的问题。

县级人大工作活力应主要表现在对现行制度的完善而非过多的制度创新。在现行的“党委推荐、提请人提名、人大依法任免”的体制下，人大要想对其任命的干部进行任命前考察和任命后的考核，这是一个较为复杂的问题，也是一个难度较大的问题，按照党管干部的原则，任前考察和任后考核工作由党组织负责，人大在人事任免中的主要职责是依法任免干部，并依照法律规定对干部是否尽职尽责进行监督[16]。由于干部的考察、考核权限仍属党委组织部门，人大就不宜直接代替干部管理部门的职责而去承担对拟任人员的考察和任后的考核任务。尽管这些道理，人大的同志也非常了解，非常清楚，但是，人大有人事任免权，把任前考察、任后考核这一环节去掉，似乎这个任免权有不完整之处。但某一干部在被人大任免为某职后不久，群众检举其存在某问题且被查实时，人们也就把矛头指向人大，说这是人大任免的干部，你看看竟是这样子的。尽管人们心中明白，任前考察与任后考核是党委组织部的事。在这种情况下，人大不得不考虑对人大任命的干部进行任前与任后的监督，使人事任免程序趋于完整。总的来说，法律对人大人事任免程序没有太多具体的规定，大概也就是规定由谁提名提请人大任免何职。八十年代时，拟任人员被任命直至被免职时，常委会组成人员有的还不认识他。甚至有的是，拟任人员不愿任该职，而人大又不知道此情况。如1988年1月黄某被任命为泉州市鲤城区某局局长，他当时并不愿意任该职，1989年1月他自己要求调动而被免去局长职务。泉州市鲤城区人大常委会部分组成人员在审议黄某的免职案时说，他当时就不愿任此职，而人大不知情，影响了的任免工作。为了避免此类现象的再次出现，修改了人事任免的规定，增加了“拟任人员需到会和常委会组成人员见面并作任职发言”，其表态的内容有，如果通过任该职时工作怎样开展，如果未能通过该职怎么办。南安市人大常委会在2000年7月对7名拟任市人民检察院检察员的人选进行公示，其中1名群众来信来访对此意见较大，因此不提请常委会会议审议。九十年代，在全国范围内，任职时拟任人员需和常委会组成人员见面并作供职发言以及普遍开展的述职评议等，都是人大针对工作中出现的漏洞而采取的一些措施，加强了任前任后的人事监督。

在人大工作过程中，人大通过其角色活动体现出来的最基本的思维方式，迄今为止仍然是逻辑演绎。法律赋予人大人事任免权是大前提，人大的人事任免活动是小前提，结果是要任命的干部应该是称职的。但是，人大在审议人事任命案时并不是如此简单。任前缺乏对拟任人员的了解，法律规定又如此笼统，如何行使好人事任免权也往往是颇费踌躇的。目前，人大工作制度创新的思维是按“如果……那么……”的条件句的方式进行的，即把程序改革的确认转变成通过讨论来决定某种归结是否妥当，能否有效地实现人大权威的制度设计问题。

还有我们不能忽略的一点，那就是人大制度创新的成本收益问题。从目前各种新措施的实施情况看，制度创新的成本与收益是不成比例的。制度创新的成本要远远大于程序完善所需的成本。每一项新制度的实施都要经过漫长的调研、论证、准备、试点、全面推行和反馈等阶段，是一个从无到有的过程。而且制度创新之初还缺乏强大的法律支持，其所受到来自党政机关的压力是巨大的，因此它所需成本也是相当高的。而原有的程序改善则不存在或很少存在这方面问题，成本相对较小。另一方面，新制度的实施效果并不明显。衡量新制度的一个重要标准是看该制度的推行能否体现人大的权威。以人大监督为例，20年来大多数新监督形式都是绕过诸如质询等刚性监督形式，属“软”性监督范畴，人大权威无从体现，况且许多新形式只是流于形式而已。从实践来看，“评议效果与所花力量不相称。地方人大探索评议这种监督方式的目的，是加强监督工作，解决监督不力的问题。许多同志反映，地方人大每年要花很大的力量进行评议工作，从开始准备到最后整改，一般需要3个月或者6个月左右，有的甚至前后要花一年多时间，但实践中效果并不明显。”[17]

而且，我们还应该看到，县市人大制度创新存在巨大的法律困境。首先，法律依据牵强。县市人大许多创新的工作方式都是由原有法律规定的工作方式派生或衍生而来的，因此其合法性常常受到各界学者或其他党政机关的质疑，这也是创新工作方式遭到反对的主要原因之一。如代表评议就是从监督权派生而来的，因此在一些县市人大就因受到有关部门诘难而不能得到执行。其次，有悖于人民代表大会集体行使职权的原则。从各县人大及其常委会开展代表评议看，参加评议工作的仅仅是部分代表和部分常委会组成人员，这是否算人大及其常委会的监督，代表履行职责与人大及其常委会依法进行监督是否存在区别，都值得探讨。比如，组织（部分）代表对基层所站进行工作评议，违反了人大及其常委会行使监督权所应遵循的“集体行使职权的原则”[18]，而且把监督对象扩大到了不是国家工作人员的企事业单位人员去了。再次，不符合人民代表大会制度下的合理分工的原则。我国的“一府两院”都是人民代表大会产生，职责分明。人民法院、人民检察院作出处理的案件，人大常委会以认为违法为由要求其改变，是否侵犯了审判权和检察权？执法是政府和法院和检察院的责任，人大常委会再为其定立责任制，是否侵犯了它们的执法权？最后，在具体做法上不规范。同一种监督形式在具体运用上各县市与县市之间的差别很大。如代表评议有的地方是本级代表参加，而有的地方则是多级代表参加，评议会的举办也是多种多样。这种做法的不统一、不规范，影响了监督工作的严肃性。

省级人大在制度创新方面，总体是不如县市人大。省级人大的主要工作大概放在立法上。但省级人大在制度创新方面有一点必须做的是要解放思想，及时总结县市人大工作中好经验，把具有积极意义的实践上升到法律的高度，规范各县市的做法，提高县市人大工作创新的合法性，为其提供强大的法律依据。像在广东全省范围内，法律监督书的运用就比较广泛。因此，省级以上人大应加强与县市人大的关系。同时要求县市人大在开展工作中要注意原则性与灵活性相结合，使制度创新做到合理又合法。

[1]慕容雪：《寻找“质询案”》，《人民政坛》2001年第6期。

[2]蔡定剑、王晨光主编：《人民代表大会二十年发展与改革》，中国检察出版社2001年2月第1版，第265页。

[3]全国人大常委会办公厅编，程湘清等著，《国家权力机关的监督制度和监督工作》，中国民主法制出版社1999年3月第1版，第239、248页。

[4]同上，第206页。

[5]同上，第223页。

[6]同上，第295页。

[7]见漳州市芗城区人大常委会会刊。

[8]大连市人大常委会办公厅（2000）7号文件。

[9]傅旭：《民有所呼，我有所应—福建省人大工作见闻》，《人民日报》2001年8月8日第9版。

[10]朱延青：《活力，源自创新——大连市人大常委会推进民主法制建设纪事》，中国人大新闻网2001年5月6日。

[11]《中国共产党第十五次全国代表大会文件汇编》，人民出版社1997年版，第35页。

[12]刘政、程湘清等著：《人民代表大会制度讲话》，中国民主法制出版社1995年5月第1版，第232页。

[13]慕容雪：《寻找“质询案”》，《人民政坛》2001年第6期。

[14]郑国锋、李裕华：《该出手时就出手》，《人民政坛》2001年第6期。

[15]这是采访当事人的记录，此种现象在某地区普遍存在，因此，人大不敢大胆监督，而只能采用一些“软”性监督，大家一团和气。

[16]刘政、程湘清等著：《人民代表大会制度讲话》，中国民主法制出版社1995年1月第1版，第232页。

[17]尹中卿：《地方人大评议：在探索中前进》，2001年9月6日中国人大新闻网理论研究栏目。

[18]刘政、程湘清等著：《人民代表大会制度讲话》，中国民主法制出版社1995年5月第一版，第153—154页。人大及其常委会行使监督权主要应当遵循“依法办事的原则、职权分工的原则、监督大事的原则、集体行使职权的原则”等。

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