国内市长任美国市长助理体验

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中国加入世贸组织后，如何转变政府职能和工作方式一直是大家关注的难点问题。党的十六大提出了明确的改革思路，在今年的“两会”上，这一话题再次成为讨论焦点。山东临沂市委书记李群先后担任过寿光市长和临沂市长，其间曾作为山东省公派出国干部代表团总团长到美国研修“公共管理”，担任康州纽海文市市长的“特别助理”，有机会“零距离”接触美国地方政府的职责权能、运作特点和官员的工作方式。一位国内市长担任美国“市长助理”的从政体验，给大家提供了一面透观别人、内视自我、推进改革的镜子。当然，中美两国国情不同，美国地方政府的一些职能定位并不一定适合我国，但政府的核心职能是搞好“公共管理”，许多方面仍然值得学习和借鉴。

一些地方领导干部喊了多年“政企分开”，但实际工作中仍然推行着“领导干部包企业”、“机关干部包招商指标”、“厂长经理与官员级别挂钩”等做法。其症结是什么?加入世贸组织后地方政府应该如何“管经济”?山东临沂市委书记李群结合在国内担任市长和在美国出任纽海文市“市长助理”的独特经历，向记者谈了切身体验。下面是他的自述。

优化发展环境：政府间接“管理经济”

一天，我与纽海文市市长开完会在路上谈起政府如何“管经济”等问题。“你在中国干过市长，与我在工作内容上有什么区别?”我坦诚地说：“最大区别是你好像不太管经济。”

我在寿光当市长期间，主抓经济工作。财政增收、企业盈亏、群众生产和增收、民营经济等等，都要一一去管。而我感到纽海文市长更多的是在忙教育、环境的事，以及参加一些社会公益活动。“是不是美国的市长都不太关心经济，在经济上投放的精力不多?”

“你问的有道理，但不能说我不关心经济，也不能说我们的政府不关注经济。不知你注意到没有，第一，我们纽海文市是美国珠宝店最多的城市；第二，美国的500强企业中总部坐落在康州的最多，纽海文也有不少；第三，我们这个城市食品加工业很发达。”他解释说：“纽海文市为什么珠宝店多?因为这里的入室抢劫率是全美最低的，我们有一支很好的治安队伍。珠宝商最怕的是抢，最关注的是治安状况。为什么大公司总部愿意设在纽海文市?因为我们创造了很好的外部环境，这包括环保、交通、居住、治安等多种发展环境。”

这给了我很大启发：他们是在通过优化发展环境间接促进经济繁荣，而不是直接插手企业。相比之下，我们的一些领导干部抓经济事无巨细，管了不该管的事，结果吃力不讨好。

回国不久，我出任临沂市市长。临沂是个商贸城，外来商户30多万人，我发现群众对当地治安环境有意见，影响了商户的投资经营信心，便首先提出加大环境整治。市财政先后给公安局拨款250多万元，用于采购高科技设备，如测谎仪、全自动指纹识别等，建设电子侦察系统和智能化交通管理系统，使公安部门多年陈旧的办案手段得到根本改观。去年市公安技侦支队破案率比上年增长1倍。由于环境得到进一步优化，全市私营企业和个体工商户增速去年跃居山东省第二位，民间投资快速增长。

正视经验教训：提高市场驾驭能力

回想自己在寿光当市长期间的经历，可谓经验和教训都有。当时，市党政领导一班人大力营造寿光蔬菜批发市场，推进农业产业化进程，在全国树立起了“寿光蔬菜”的品牌。应当说，在市场改革初期，这些基本上符合市场经济规律，取得了令人瞩目的成就。

当然，回过头来看，也干了一些带有浓厚计划指令色彩的事情。当时，上级号召种棉花。我们这些市领导积极响应，除了全力发动群众种植外，还一块地一块地察看，一棵也不能少。有的乡镇甚至出台土政策，谁家不种棉孩子就不让上学。可农民就是不愿种棉花，千方百计应付上级检查。后来，棉花放开了，农民种棉反而有了积极性。

在此之前，寿光市政府曾号召在靠近渤海湾地区挖沙池养虾。领导人强力推行，建设场面浩浩荡荡，耗资巨大，结果实际效益很差，惹得百姓怨声载道。原因是海潮涌上来后，很快将人们费尽财力物力修筑的海坝冲刷干净。这样连续二三年，挖沙池养虾工程就没人提了。

在发达市场经济国家，经济运行就是靠“两只手”调节。美国大萧条时期暴露了市场经济的制度缺陷，市场调节功能失灵，空前的灾难摧残着弱势产业和弱势群体。通过“罗斯福新政”的有效干预，美国建立了社会安全网，实行了社会保障制度。同时，美国还建立了保护弱势产业——农业的保障体系，通过限产、限售、价格支持、金融扶助解决农产品生产过剩和农场主收入不稳定的问题。

遗憾的是，尽管中央三令五申，但国内一些地方政府至今仍打着“调整农业结构”的旗号，随意践踏农民的土地承包权和种植自主权，毁麦铲苗、强征强占的事情时常见诸报端，令人深思。

寻求机制创新，在改革中寻找出路

我在美国纽海文市当“市长助理”的几个月里，从未见市长到企业视察，只参加过一次中小企业产品博览会，是由当地中小企业协会组织的，不用政府掏一分钱。市长解释说，政府与企业的差异必须明确。从某种程度上说：政府属于“服务业”。

在国内，政府是国有资产的出资人，而国有资产在众多企业中都存在，因此政府很容易干预企业的管理事务。既然是出资人，不参与企业管理也不现实，这是我国改革转轨期特有的国情，但关键是怎样管。

在临沂市当市长期间，我发现政府领导干部“包企业”被当作“经验”，一些领导干部三天两头往所包企业跑，对企业发展指手画脚，实不知“做官的”能比得上“做企业的”高明?官员成了人家的“太上皇”，必然破坏公平竞争的市场规则，也容易滋生腐败。为此，市里坚决制止了“干部包企业”之风，要求主管经济的领导干部由过去抓具体项目，改为对经济战略、支柱产业、行业规划、政策服务的研究。

在经济管理体制上，我提出按行业成立工业、城建、交通运输、行政事务四大国资经营公司，对国有及国有参股企业按资产比例，实施有限监管，政府领导不再“越位”插手企业事务。但改革阻力较大。临沂市区日需水15万吨，现有水厂日供水只有8万吨。投资一个新水厂需3亿元，政府拿不起钱。我听说市自来水公司竟然还是事业体制，便提出改制为企业，对外招商合作，收回资金建新水厂。但自来水公司不愿丢掉“事业单位”的帽子，而外商则不愿与一个“事业单位”签订投资合同，使项目进展缓慢。从这件事上，我看到旧体制、旧观念的根深蒂固，下决心“不换思想就换人”。

公款请客“9美元底线”的启示

李群在美国的“市长助理”任期结束时，纽海文市长说：“按照中国的礼仪，我要请你吃顿饭。可按规定，在外公款请客超过9美元视为行贿。还是到我家里吃饭吧。”李群认为，尽管“9美元底线”并不能证明美国地方官员多么清廉，但透过类似的政府详规来看：建立技能标准、公私分明、务实高效的干部管理约束机制，树立富有政治亲和力的干部形象，应是转变政府职能的应有之义。

选用干部：突出“专业技能”和“实践经历”

一天，纽海文市财政与审计局长的报告先送到我的办公室。报告称，他发现有2名警察超过了3天的休假时间，第4天没有按时上班。报告请示，是对这2名警察进行扣罚，还是允许他们继续休假。我查阅了市里规定发现，警察局长只有批准警察3天休假的权力，超过3天必须由市长批准。

市长授权让我调查处理。我走访了医院，查看了有关病情记录，知道这2名警察在最近执行任务时受伤，在咨询了院方意见后提出了处理意见。

一次，我收到一位公立中学校长写给市长的报告，声称查体中发现两名黑人学生的血液中含铅超标，建议市政府安排公共卫生局(委员会)调查。受市长之托，我和卫生局调查人员现场处理。让我惊奇的是，卫生局长一到现场，就亲自操作仪器、取小样、询问所吃食品、抽取各个角落的空气进行化验，一会儿进厨房，一会儿钻床底。检测结果是，房主用了不合格的油漆弥漫所致。局长要求店主在本周内将两家人迁至安全住所，并说：“半年后，卫生局将派人再次检测，达标后才允许搬回。若对决定不服，你可以到地方法院起诉。”

谈到官员的专业素质，市长介绍了纽海文市政府官员的选用情况：“我们对政府组织人员有严格的任职资格规定，特别是业务技能方面。”市卫生局由7人组成，其中至少两位成员必须是医学博士，而且要有5年从事公共卫生或临床医疗的经历。市议会规定，卫生局长必须是注册医生或拥有公共卫生硕士学位，并有60小时公共卫生管理的训练记录。至于警察局长的人选，必须具备专业教育素质，拥有大学学士以上学位，并管理过2e旧名警员以上，有在为10万居民服务的警务部门工作5年以上的经历。

这两件事对我有较大触动。在国内一些地方，县乡书记、县乡长直接担任法院院长、公安局长、卫生局长等专业部门职务的还很普遍，在这里，我们常常更注重一个萝卜一个坑的“干部安置”，而忽略了“公共服务”的政府本质，导致一些干部“官气”十足，缺少平民化气息。加入世贸组织对政府领导干部的“专业要求”会越来越高，“资格”和“技能”不达标，很难胜任相应职务。

公私分明：上下班开私车办公务开公车

在纽海文市政大楼里，我每天都看到市长自己开着私家车来上班，然后封存在指定位置，上班后办理公务一律换用公车，下班时，他又开着私车回家。市长说：公私分明，这是对政府官员起码的要求，否则纳税人是不答应的。

当然，我们的地方基层干部常常没有节假日，没白没黑地工作，任劳任怨，这一点很可贵。在美国纽海文市，每到周末、节假日，大家绝对休息，不是意外情况发生，没人加班。我问过一些政府官员，他们的回答是：节假日休息是法定的私人权力，不能剥夺。

在纽海文市，我发现政府部门之间是平等的，没有“部门小金库”之说。回过头来看，我们一些政府部门“三六九等”，有的部门肥得流油，有的部门则冷清得很。“部门腐败”的实质是“政府部门化、部门利益化、利益个人化”的机制缺陷所致。担任临沂市市长期间，我费了很大力气推行部门预算管理，取消部门会计，只设报账员，但阻力较大，主要是一些部门不想放弃既得利益。

临沂是个新兴城市，由于过去城市规划缺乏科学论证，破坏了一些文化、自然景观。在美国纽海文市，专家几十年前就搞了城市规划，而且是控制性详规，受当地法律保护。相比之下，我们的城市规划不严肃。近年来，临沂市打破部门界限，成立了规划管理委员会和专家咨询委员会。沂河两岸过去乱搭乱建严重，专家提出200旧米内不准盖建筑物，政府予以采纳，使临沂城“夹河而建、气象万千”的壮美景象得以突出。

土地出让金是城市开发建设的主要收入。但在临沂市，多年来一些领导大笔一挥就批签“减免”了，这种人为而非制度控制的做法，公私不分，容易滋生腐败。近年来，我推动市政府定下一条制度：任何人都没资格签批减免。结果，去年市政府土地出让金收入达到7．1亿元，而此前50年市政府的该项收入不足6亿元！

干部形象：呼唤务实作风和平民意识

担任纽海文“市长助理”之前，本以为美国的官员开会少，其实不然。当“市长助理”第二天，我随市长一同活动，一天时间几乎都在各式各样的会议中度过。但感觉他们的会议简朴高效。

第一个会是讨论如何从联邦和州政府争取更多资金，与会人员是各相关行业的代表。这个会结束时我们吃午餐，而市长还要去开另一个会。下午2点，每周雷打不动的市长办公会又准时举行。由于没来得及吃午餐，市长一面主持会议，一面吃着快餐，气氛显得很轻松。

在一次市长办公会上，市长拿出一个沙漏，向与会者宣布：“每人发言不得超过8分钟!”有人8分钟没讲完，市长就不客气地指指沙漏打断说：“对不起，规定时间到。请下一位讲。”我还发现，一个会结束时，市长很少做什么长篇总结，这与国内地方一些政府部门的做法很不同。

一天下午，市长在自己的办公室为每年评出的两名优秀警察颁奖。仪式也很简单。先是由警察局长介绍两位优秀警察的事迹。市长向两位警察分别颁发了奖牌后，大家一起举手宣誓，活动即告结束。参加的人员只有警察局局长、市长办公室的公务员和几名新闻记者。

万圣节是美国人装神弄鬼的特大节日(鬼节)。这天，纽海文市举行庆祝游行，在狂欢的人流中，可以看到戴着面具的市政府官员们。市长身着戏装走在最前面。

几个月里，我发现市长去得最多的地方是学校和医院，有些很小的会市长都参加，如肺病防治的会，这样的会对国内市长来说常常是“不重要的”。比较起来，我在国内当市长最常去的是企业和农村，每次下去都会被当作“视察”或“检查”，所到之处，陪同的干部一级挨一级，老百姓较少有机会和市长“零距离”接触、交流。在国内，有一年“六一”节，我参加了一家幼儿园的开园活动，有些人就不太理解，总觉得“不是市长该干的事”。其实，“密切联系群众”是我党的优良传统，一些领导干部之所以热衷于“密切联系上级”，主要是缺乏“平民”意识和务实作风，根子在于没有建立对上、对下“双向负责”的地方政府运作机制。

构建小政府大服务的工作机制

在纽海文市担任“市长助理”期间，其地方财政收入的强盛和独特的支出结构，给我留下深刻的印象。在巨额财政支出中，接近60％是社会保障类，其干部工资支出所占比例较小。这一点与我们精减机构冗员、转变工作职能、完善社保体制、扶助弱势群体的政府改革要求大体是一致的。

透过财政支出结构看政府职能转变

我学习所在的纽海文市，只有12．4万人，年财政收入却高达3亿多美元。与纽海文市相邻的哈姆顿市，是一个只有5万人口的小城市，年财政收入也高达1．13亿美元。相比之下，国内中小城市的财政收入水平要低得多。我当过市长的“中国蔬菜之乡”寿光是山东较富裕的县级市，人口多达100万，但其财政收入也就相当于5万人口的哈姆顿市。

据纽海文市市长介绍，从财政支出结构上可以看出政府职能的影子。美国财政学家马斯格雷夫把美国财政归纳为三大职能：资源配置职能、分配职能和稳定经济职能。目前，社会保障、公民保健、医疗照顾、收入保障支出是联邦政府最大的财政支出，一般接近总支出的60％；此外是国防、利息、国际事务和其他支出。同样，在州政府和地方政府等各级财政支出中，最大的开支也是社会保障支出，其次是教育支出，第三是利息支出，第四是公共福利支出。这使美国的国家概念对一般公民而言，最突出的一是纳税，第二就是享受国家和社会给以的各种保障和福利。政府主要的工作之一就是社会保障和社会福利。

在美国，各级政府都有较强的相对独立性。中央主要靠财政转移支付控制地方。这在税制划分上有明显体现。联邦政府主要收取所得税(公民有收入即需交税)，州政府主要收取消费税(或销售税)，地方政府主要收取财产税(这一税种相对固定，增收空间相对较小)，联邦财政收入一般占到70％左右，对地方的经济控制力很强。在我学习的纽海文市，联邦每年予以的财政转移支付有3亿美元，相当于全市地方财政收入的水平，主要用于公益事业(如社会保障、环境保护)投入。在我担任“市长助理”的几个月里，纽海文市政府曾几次召开会议，商讨如何更多地争取联邦财政支持。

我国中央政府和省级政府集中的财力比重也较大，但由于财政供养人员多，带有明显的“吃饭财政”色彩，其支出主要是工资发放和基础设施建设等，社会保障类支出占比较小。至于地市、县区、乡镇等基层地方财政，其支出结构更主要是保工资。当然，这种状况正在机构改革中得到改善。

打破“吃饭财政”扶助弱势群体

临沂市有900多万人，去年全市可支配财力为49亿元。尽管全市机关事业编制已经封口，3年来基本维持原有水平，但财政供养人员仍有21万，主要是教师和公职人员，其工资性支出占可支配财力的80％。尽管如此，市里去年仍挤出约10亿元的财力用于事业发展和社会保障，主要包括：企业技改投入(主要是项目贷款贴息)、公共设·施建设投入、社会保障投入。而且，社会保障支出近两年来实现翻番增长，去年达到了4亿元。

在美国纽海文市，政府规定：有连续5次寻找工作不成的记录才可获准加入“低保”，政府不养懒汉。相对来讲，我国“应保尽保”的“低保”政策还是宽松的，而且这项政策最基层的落实者是社区居委会。据调查，临沂市城镇下岗失业人员约有10万人，其中5万人为登记失业者。市里利用中央和省级政策支持，已安排7．1万人加入“低保”范围，另有5400名下岗职工按“三三制”(政府、企业、个人)受到扶助。

临沂市有个平邑县，近年来推出了针对城乡特困人群的“医疗扶贫卡”制度，即对特困户层层筛选、张榜公示、报县民政局审核办卡，持卡者到县医院可减免30％至50％的各类医疗费用。目前全县已有16个乡镇的3500多户特困家庭(约9000人)办理了“医疗扶贫卡”。

从精减政府“机构”到减少政府“层级”

在纽海文市学：习期间，我发现美国之所以能投入大量财政资金用于社会保障、公共福利支出，除了经济实力强劲，还有一个重要原因，即政府层级较少、机构轻灵。美国政府层级一般只有联邦、州、市3级。其余大都是行业或区域协会自律组织。

相比之下，我国政府层级较多，从中央、省到地市、县、乡镇至少有5级，如果加上副省级城市和介于乡镇、村之间的管理区，一些地方的层级就更多了。

上世纪20年代以前，美国曾。普遍存在相当于我国地市一级的政府组织，之后逐渐被类似“联合会”、“论坛”等非官方组织所代替。我所在的纽海文市，市长经常参加大纽海文发展圈论坛，市长们共同讨论区域发展战略。

在我国，地方政府机构改革已进行多次，但都是同一级政府内设机构的撤并或新建，是一种“平面式”改革；涉及政府层级减少的“立体式”改革还没有。从某种程度上讲，这是我国政府机构改革陷入“减了又增”怪圈的重要原因之一。在我国，存在历史最长的地方政府层级是县，其次是省。从现实情况看，改革余地最大的是“地市”和“乡镇”两级，一些专。家主张撤掉“地市”一级政府，不能说没有道理，至少可以减少审批环节。至于“副省级”城市，设立的必要更不大。

临沂市有250个乡镇，近两年来，市政府按区域发展要求撤并了70个，政府减少了财政支出，老百姓减轻了税费负担，大家并没感到有什么不适应。（公务员之家版权所有）