村民自治中权利演进及宪政选择

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（一）

在对我国公民权利的研究中，农民问题显得相对边缘化，然而却更具根本性。纵观历史，农民问题一直是困扰我国发展的一大难题。可能没有人否认，农民权利的行使状况往往与其贫穷的情势紧密相关。在过去的大多数历史时期，农民常常迫于求生而忽略甚至不知自己有何种权利。村民自治问题是中国宪政道路上首当其冲应当解决的重要问题之一。

在法律上，真正意义的“村民自治”始于1982年宪法。其第一百一十一条肯定了村民委员会为农村基层群众自治性组织的法律地位。从本质上讲，这是我国经济结构二元转型过程的必然性产物。市场化要求农民增强社会自主性──赢得自治的能力与合法地位。在中国，贫穷可以改变一切，这是低级的生存变革的原动力。在中国共产党十一届三中全会前夕（1978年11月24日），安徽省凤阳县梨园公社最贫困的小岗村生产队的18户农民，冒着坐牢的风险，私下秘结了“包产到户”契约，这18户穷而无畏的农民在新中国的改革开放史上写下了重重的一笔。自此，实行了20年的“政社合一”体制被打破，“包产到户”运动在神州大地上风起云涌，摧毁了旧的管理体制，一种新兴的权力共同体──村民委员会代替了正在迅速瓦解的生产大队组织。1982年宪法肯认了这种情势的存在，但是直到1983年10月，中共中央、国务院发出的《关于政社分开建立乡政府的通知》才宣告了“政社合一”体制的终结。

从当时的情况来看，安徽凤阳小岗村的农民承包方案的确定，实际上是走投无路的结果。旧体制走到了终点，农民的生存空间已经狭小到无法生存的地步。但是这种私自秘结承包方案的行为在当时明显具有违法性，而且是严重地违背了宪法的根本规定。然而为什么在当时得到了政府的默许，为什么应当由政府承担的改革风险与成本却让农民去承担？在没有修宪的情况下，其后还得到了政府的大力提倡？甚至被认为是一项伟大的创举（伟大与否，与法律性质无关）？或许，普遍的生存危机感及浓烈的反叛情绪使人们容易忽略如是问题。在生存问题上，人们富于同情心且倾向于宽恕任何有违法制之事。其实，问题的根本并不在于此，而在于政府与民众对于宪政权利的漠视，或者可以这样说，十年浩劫使一纸宪法的权威已荡然无存，甚至使人们不知有宪，既如是，又何来违宪之说？笔者并非否定小岗村改革的意义，也无意为旧体制辩护，只是说为什么不在法律体系的框架内进行改革，如果在一致同意的情况下，使其合宪只不过是一个技术性问题。即使是良性违宪，也为其后的随意违宪开了不追究法律责任的先河（宪法的实效才是宪法为根本大法的原因），这不仅大大损坏了宪法权威和阻碍了法治化进程，而且在以后的宪权实现方面（包括村民自治）留下隐患。

（二）

村民自治是一项宪法权利。1982年宪法结束了农村政社合一的旧体制，把本来应该属于农民的权利──自治权，还给农民自己，即农民自己的事自己办。村民自治的前提即是基于这样的一种假定。失去自由的农民无所谓自治。赋予农民结社和选择的自由乃是当务之急。

现在有一种颇为流行的看法，认为国家政府应通过法律、规章等形式对村民自治的内容、制度、管理方式等诸方面进行细致的规定，才是保障农民权利的惟一有效手段。这实在是一种误解。所谓村民自治，应当是根据本社区的情况由农民自主选择管理、处理自己问题的方式与范型，而非其他。如果一切都由政府或者上级部门全部包办好了，农民还自治什么？如何“自治”？倘把“自治”变为“被治”，把“自主”变为“他主”，村民自治之说纯属无稽之谈。一些学者喜欢为农民设计一种或者可供选择的数种自治方式，无可厚非，政府也可以规定一种或者可供选择的数种自治方式，但关键问题是必须把握一个适当的“度”，即保留和保障农民在“自治”制度安排上的选择自由──自主权，这应当被认为是自治权的核心。我们不应忽视实践的创新作用，历史上任何一种制度创新和管理范型大都是实践出来的或是实践先行。

在许多人看来，农民在自治上缺乏足够的行为能力是问题的关键。但事实证明并非如此。大部分农民在自治中表现得不错，甚至相当出色。如吉林省梨树县的“海选”制度，山西省河曲县城关镇的“两票制”以及普遍推行的村务公开制度等，即使如村民自治本身也是农民实践创造的而非政府设计的。依法理，个人是自己最佳利益的判断者。何种自治方式最为适合只有农民自己知道。从实践可知，不是农民没有能力自治，而是没有给农民足够的自治空间。宪法取消了迁徙权就是一个典型的例证，不能自由迁徙的农民被捆绑在土地上，实际上这与封建人身依附制度没有本质的区别。自由选择职业与生活方式只是市场化的开始。所以，这并不是一个农民有没有足够的行为能力的问题，而是一个给不给农民权利能力的问题。不从法律上肯定农民自治的权利能力，何来行为能力？作为弱势群体的农民的自治，就是要把已剥夺的权利还给农民自己，让农民自己作主处理自己的问题，而不是限制农民的自治权。

（三）

权利是一种可供处分的利益或者可以预期的收益。只有在可以得到相对或绝对的好处时，村民才愿意行使权利。富裕使村民更关注自治权利的存在和行使，经济发展使得村民可获得更多的利益，从而使其更关注其所拥有的权利。故而发展经济是促使村民自治的根本力量，是惟一可从利益角度联结村民自治的纽带。经济一体化把村民自治纳入到整个社会，变自治单位为社会的基本单元；也可使村民自治从宏观上更容易纳入到整个宪政国家的法律体系之中。

在国家权力与村民自治的关系上，我们应当把握好一个“度”字。村民应当是国家法度内的自治，其权利须得到国家与法律的肯认，同时国家权力不应当过度干涉其自治，而是应当保护和支持农民行使自治权利以及自治的相对独立性。但是在实践中，在二者的关系问题上最容易出偏差。经济利益是基层干部介入村民自治最直接的原动力之一。在有些干部眼中，在贫困的山区开展村民自治没有意义，即使开展也属走过场。致使有的村民认为，国家与他们的生活十分遥远，基层干部的工作只有两项，即“催粮收款，刮宫引产”。这反映了国家行政权力在农村变成了实行国家政策的单一工具，从而淡化了国家与农民之间的关系。然而正是在这一意义上，财政税收变成了界定国家与公民权利的最好界碑。从根本上说，正是在税收上国家与公民发生着最为深刻的关系，保障农民的权利也应当从此入手。农民应当付多少税给国家和村民自治组织即可以满足二者对农民本身的管理及福利之需？沉重的农民负担恶化了干群关系，影响了农民自治的积极性。另一方面，是国家权力过多地介入自治过程，从而导致“自治”变为“他治”的现象，包括由乡政府指派村民委员会主任等影响自治的行为。有些乡干部企图通过控制村民委员会的办法来推行政府的政策和达到维持乡村秩序的目的，其产生的后果与乡村宗族势力控制村委会的情形极为相似。我们应当明白，国家行政权力应当在保障农民行使权利方面发挥重大作用，而不必事必躬亲，农民的事让农民自己办，即将行政权停留在必要的程度上。

当然，村民自治不是独立王国。至少，从国家制度层面上讲，司法权是权威的。乡村自发秩序的形成虽然在大多数情况下靠内在的调节机制，但其最终必将依赖于国家司法的强制与至上地位。同时，村民自治权与国家行政权还保留着适当的通约关系──接受行政权的指导。

村民自治也应是现代文明与传统文化的交汇点。在此地域内不应当有人治与法治两个极端。一个熟人社会的内在机制解决了生活中的些许小事，只有在争端激烈或无法解决的情况下才诉诸法律。这一法律屏障与传统调解机制的结合必将成为一种独特的自治系统。村民自治就是一块善良风俗与公允的法律完美结合的畛域。尽管其在成长中会出现这样或者那样的问题，我们还是有理由相信，村民自治可以建立一套周密而圆满的自治制度，农民权利问题的解决必是一条通往宪政自由之路。

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