SARS危机和政府治理机制创新

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sars危机是一场发生在公共卫生领域的突发性危机。但对这次危机的反思将远远超越公共卫生领域，甚至超越经济领域。透过SARS危机，使社会各方面对旧体制的陋弊及加快推进相关体制改革进程的迫切性有了更深刻、更直接的感受和认识，为进一步深化改革提供了良好的舆论氛围和群众基础。汲取教训，亡羊补牢，需要结合我国体制转轨的大背景，尽快完善公共卫生应急机制建设，并由此促进政府建立更广泛的“防患于未然”的危机管理机制。同时，要促进政府治理机制加快实现从全能政府向有限政府、从控制型政府向服务型政府及全面建设责任法制政府等的转型，建立适应新阶段的政府治理新机制。一、SARS危机中的政府治理缺陷

1、缺乏与全球化进程相适应的危机意识和危机管理意识。从目前SARS防治工作暴露的突出问题看，主要是处理突发公共卫生事件的应急处理机制还不够健全，在应急处理工作中存在信息不准、反应不快、应急准备不足等问题。但首要的问题是，在政府转型过程中我们一直未能树立起足够的、非传统的危机意识和危机管理意识，这是导致危机应急工作被动的根本原因。经过20多年的改革开放，我国经济社会发展的内外部环境和条件已经发生了深刻变化。全球化成为进一步推进改革与发展不可忽视的重要背景。但我们在推进转轨进程中，对全球化下所滋生的各种风险和危机认识不足，对现代社会存在的各种危机缺乏基本的分析判断机制，缺少风险评估机制，导致风险不能被及时发现和有效防治。SARS的第一例病例早在2002年11月16日在广东发现，但人们被告知危机和正式启动非常状态的危机管理机制却是到2003年4月20日之后。此间有许多机会可以将SARS控制在局部，对此次危机的正确评估和启动应急机制也有机会开展的更早。实际上，这种缺失已经在过去几年的几次突发性事件的处理中多次暴露出来。

2、政府职能转变和治理目标中，经济目标和经济职能有余，公共服务与社会目标不足。〖HT〗我国是一个发展中的大国，也是一个由计划体制向市场经济体制转轨中的大国。鉴于落后的社会生产与人民日益增长的物质文化需要之间的基本矛盾，在过去20多年的改革开放进程中，我国在促进资源配置方式转变，促进生产力发展，追求经济效率方面取得显着的成绩。但在处理效率与公平、政府与市场等基本关系方面，因改革的策略与阶段性目标所限，遗留和积累了许多问题。如在处理效率与公平的关系中，在就业与社会稳定的压力下，实施效率优先、兼顾公平的原则，各级政府片面追求国内生产总值增长指标，一方面政企不分、政府对市场的各种行政干预不断，另一方面，基础教育、公共医疗、社会保障、环境保护等公共产品提供方面，政府缺位，供给不足；一方面政府在追求经济增长目标方面，不遗余力，另一方面，在公平分配、缩小区域发展差距、促进社会事业发展等方面，投入不足，发展滞后。此次SARS导致危机，很深刻的原因就在于我国医疗卫生事业发展长期严重滞后于经济发展和社会转型，公共卫生体系建设长期严重滞后于工业化、城市化和对外开放步伐，医疗卫生产业严重滞后于其它产业的发展。从目前来看，受SARS冲击最大的不是商业，也不是交通部门，而是本来已经极度脆弱和紧张的医院和公共卫生系统。令各级政府真正担心的不是广州、北京等大城市，而是医疗体系极度残缺、医疗资源极度匮乏的广大农村。与经济的快速增长相比，我们在公共卫生体系及其它社会事业建设方面，无论是制度建设、体制改革，还是政府的资金投入都严重滞后。

3、现行行政管理体制条块分割，缺乏协调，效率低下。这次SARS危机再次暴露了政府行政管理体制的弊端。国家行政学院杜钢建教授将目前的政府管理的体制弊端概括为：政府权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化、审批方式复杂化。在这种体制下，一级政府遇到社会危机时在一定程度上失去了对某些部门（如卫生部门）的有效调控能力；而某些部门自我做大，将权力的行使与自身利益纠缠在一起；各个部门在处理方式上习惯于层层审批，习惯于等待上级的行政指令，责任不明确；行政审批的复杂化，导致工作效率低下，遇到SARS之类的特殊危机事件，更缺乏足够的处理和应变能力，暴露出缺乏有效及时的快速反应机制的缺陷。SARS危机完全打破了行政部门按职能分工的工作体系，也造成管理条块分割体制下应对工作在最初的无序状况。到目前为止，SARS的有效遏制主要是靠中央政府的行政强制和全民动员。但同时，这种非常状态下的非常做法又进一步强化了原有的各地方、各部门对中央领导权威和行政命令的路径依赖。如果不能有效地改变这种状况，在遇到新的突发事件或潜在的局部隐患时，难免将导致新的社会危机。

4、公共信息处理上，“内紧外松”，缺乏信息公开机制及发挥媒体舆论的引导、沟通和监督作用。在应对SARS危机初期，正是由于信息不透明以及危机管理措施失当，导致SARS危机迅速扩散蔓延。回首今年年初SARS疫情从广东局部地区爆发至今的基本过程，一个深刻的教训是，在关系公众切身利益的重大问题上，试图隐瞒信息，以传统“内紧外松”方式解决问题的思路，最终会使整个社会付出难以估量的、更大的代价。在这次疫情中，在政府信息迟缓时，大众传媒也处于“失语”状态，客观上形成了各种虚假信息及谣言四起，对保持民众情绪稳定和理解形成很大障碍，更谈不上舆论监督对提高政府效率的作用。向社会提供真实可靠的公共信息是政府和媒体的社会责任，尤其是在全球化和信息多元化背景下，正确认识和充分发挥媒体和社会舆论的作用将越来越重要。因为这些信息不仅关系到本国公民的健康与生命安全，还直接同国外公民的健康和生命安全相联系，不仅影响政府在国内民众中的形象，更影响政府的国际形象。SARS危机警醒政府治理改革中及早实现公共信息的公开、及时和准确的现实性。

5、社会力量和民间组织缺乏发挥独特作用的途径和保障。适应现代社会要求的政府是有限的政府，管理范围有限，责任有限。但在现实中，“我可以负责任地告诉你”几乎成了一些政府官员的口头禅。SARS危机发生之初曾一度失控，这种在公共事务中依然自觉"全能"的政府治理思维不能不说是一个祸根。此次危机暴露政府治理在培育和发挥社会力量作用方面的缺陷：一是传统政府管理思维限制了民间组织在公共危机中扮演角色和发挥作用，政府一直处在主导地位，并习惯于以行政为主导的行为程序；二是忽视民间力量和社会力量的实力，未能给这支力量发挥作用提供适度空间和保障。这些缺陷不仅反映在SARS危机下的科研攻关上，也反映在对SARS病人的社区帮助、民间组织的志愿行动上；不仅反映在城市，更反映在广大农村相关防治工作中。今年4月16日，我国公布了SARS病毒的基因组序列，而加拿大和美国的科研人员于4月12日和4月14日抢先一步公布了测序结果。国内负责病毒基因测试的、民间科研机构华大基因研究中心披露，如果不是现行条块分割、僵化陈旧的科研体制的限制，提早10天拿到SARS病毒的材料，SARS病毒基因组序列的结果就是从中国人手里第一次向全世界公布。此外，由于种种法律、政策、观念等障碍，目前我国的非政府组织和民间力量发育不良，自身也存在许多问题。

6、政府公共财政方面暴露的缺陷。SARS危机作为一个突发性的公共卫生危机，对政府公共财政提出严峻挑战。根据北京大学中国经济研究中心和北京大学卫生政策与管理研究中心联合调查的结果，每例SARS疑似病人每天的直接治疗费用为1090元左右，观察期为2天左右；每例确诊轻症病人每天的直接费用约为1100元，重症病人每天约为3220元，疗程为21天左右。这些不菲的开支目前是由各个医院自身垫付。4月27日，北京市财政局等单位联合下发了《关于非典型肺炎患者医疗费用有关问题的通知》，通知规定，对于经济困难的有本市户口的无单位人员和外地在京务工人员，将由北京市财政承担。但这份文件仅仅解决了原则问题，由于财政吃紧等种种原因，相应的财政拨款迟迟不能到位相关资料引自仇勇等，2003：SARS启示录，《商务周刊》第11期。。另一个疫情严重的地区山西太原，全年财政预算支出为33亿元，本级预算支出17亿元，总预备费只有2000万元。在这种财政状况下，已经拿出4678万元的资金，其困难可想而知。这些已经拨付的资金被广泛用于医院购置设备、医务人员补贴、环卫局特种垃圾处理和维修、客运办进行消毒、市政排水处消毒等各项种类繁多的项目上，甚至为平抑SARS疫期肉菜的价格，太原市财政也拨了100万元。地方财政少收与多支的尖锐矛盾在SARS危机中更充分地凸现出来。

实际上，目前政府公共财政体制面临的问题远不止这些，如根据中国《预算法》第三十三条的规定，各级政府预算应当按照本级预算支出额的1%～3%设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其它难以预见的特殊开支。2003年的总额是100亿元，占中央本级支出的1.4%，目前已经划出20亿作为专项资金，但总量上的缺口如何弥补？中央财政对中西部24个省份各预拨1000万元，这种分配方式是否合理和有效？由于对农民工实施属地管理，并实行“首诊负责制”，各地方之间的财政支付如何进行等。这些问题和漏洞将是此次SARS危机后不可避免的工作，也对进一步理顺公共财政体制提出更迫切的要求。

7、缺少官员问责制度。“对上不对下”是原有的官僚制度固有的缺陷，在涉及人命关天的突发事件面前，固有的思维惯性造成某些地方和部门对相关疫情的隐瞒、缓报甚至欺骗。由于缺乏健全的考核机制，这种制度的缺失所造成的危害不断在各地的突发性事件中重演。此次危机只不过是在更高层次上暴露出已长期存在的问题，在全国的范围内，甚至全球的范围内造成更严重的危害而已。以4月20日中央政府采取强硬手段撤换两名正部级官员为转折，据新华社报道，至5月8日，已有120多名中央和地方官员因为防治SARS不力而受到惩处，范围涉及全国近一半的省、直辖市、自治区。这也是中国首次在突发灾害事件中，就同一问题连续地、大范围地处分失职官员。但问题是，这些手段都是在非常状态下的非常政府行为，这些行为有没有持续性？能否以此为转折，补正长期形成的制度缺陷？借鉴先进经验，尽快建立官员问责制有很大制度创新的空间。

8、法治的缺失。无论在正常状态下，还是在危机状态下，政府行为法制化，依法行政，是政府实施有效治理的的基本原则。政府在紧急状态下的应变能力与行政管理的权威性、主动性，以及对社会整体资源的统一调配能力，不只是政府自发性的反应，同时也应是法律规范与授权的结果。否则既使措施再完备，也难保不出重大失误。SARS危机再次暴露出我国转轨时期在公共政策制订、在依法行政方面的严重缺陷。这首先反映在现行法律规定的不适应性。如广东在SARS疫情爆发初期，完全有机会将此强传染性的疾病列入甲等传染病，启动相应的防治机制。但根据现行《传染病防治法》的规定，只有中央才有此项权利。其次，在SARS防治过程中，法治缺失现象比比皆是：地方政府制定的公共政策“一刀切”，疫区人员一律强制隔离；居委会为实施隔离将住户屋门焊死，这种做法本身已经触犯了法律；“出现一例，负责人就地免职”，本身也不符合法律程序等等。此外，如何防止在危机状态下公共政策侵害公民权利，如何进行监督等也都是法律的空白点。目前，国家以非常效率出台了《突发公共卫生事件应急条例》，但这还远远不够，健全的法治还有很长的路要走。〖HT4”H〗二、在SARS危机中建立和完善现代危机管理体系

我国正处在经济转轨和社会转型的过程中，经济结构、社会结构，甚至政治结构都进入到全面的分化时期。在此进程中，利益和权力将在不同的主体之间进行重新分配、转移，形成诸多不稳定因素，使危机的诱因多样化薛澜，张强，钟开斌，2003，防范与重构：从SARS事件看转型期中国的危机管理，《改革》第3期。。在全球化条件下和信息化社会，也使危机的发生和扩散呈现出新的特点。一个局部性危机，很可能迅速演化为全球性危机。因此，加强危机管理，尽可能降低不确定性所带来的各种风险，为社会和民众提供稳定的环境应当是现代政府的重要职能之一。SARS危机以活生生的现实警示，促进危机管理和应急机制的制度化建设刻不容缓。这是另一个意义上的现代化、国际化问题。

1、确立全面转型和开放条件下的风险和危机意识。进入新世纪，融入经济全球化是保证我国在新世纪能获得成功的经济发展的必由之途。但是，从另一个角度看，融入经济全球化的过程正面临着与现行制度的日益扩大的冲突。加入WTO后，市场化进程将明显加速，内外部压力和紧迫感也将明显增大，如果处理不当，会引发一系列经济政治问题，致使改革发展进程陷入困境。随着世界政治经济联系和相互交往的日益密切，各国促进经济发展和维护社会稳定面对的不确定性因素增多。同时，源于各个层面的不确定性和潜在风险也日益国际化。突出地表现在，来自国际社会的不确定性和风险，迅速传播和影响国内，国内的不确定性和意外危机，也能迅速输出到国外，使国内风险和危机全球化。这是全球化背景下，突发性事件发生发展的重要特征。

从转型期背景出发，经过20多年的改革开放，我国重大社会利益格局和利益关系出现深刻变化，由利益关系调整所引发的一系列利益矛盾和问题将对新世纪的改革发展进程产生重要影响。回顾近些年的危机事件，我国危机形态总体上体现出新的特点更详细的分析参见（薛澜，张强，钟开斌，2003），同上：第一，危机事件涉及的领域多元化；第二，危机事件呈现高频次、大规模；第三，危机事件的组织性、暴力性、危害性加强；第四，危机波动的方式多元化，震动频度增大；第五，伴随着全球化的进展，危机事件的发生也具有了一定的国际互动性，给危机事件的应对带来更大的难度。因此，危机管理对于社会普通大众的意义重大，对各国政府也是意义重大，政府的危机管理能力甚至直接影响到其存在的合法性。因此，在政府日常管理工作中，通过加强相关教育和培训，树立非传统意义上的风险意识和危机意识，健全和完善适应于开放条件和全球化的危机管理体系应当是政府治理中的首要任务。

2、建立有效的危机预警和快速反应机制。SARS危机除了反映出我国政府和全民的危机防范意识不强之外，也直接暴露我国危机管理机制中存在的严重漏洞。我国还没有建立完善的危机管理体系，尚无一套支持危机管理的信息系统，在危机爆发过程中的进行信息沟通和传递的体系不健全，危机爆发后有效的、科学的回应机制还没有建立，没有一个有效的协调机制，没有对危机管理的法制化，反危机的各种支持准备不足，财政、人力资源等方面都储备不足等。核心是危机预警和快速反应两大核心机制不健全，缺少一个专业的危机预警和处理机制。

毫无疑问，SARS危机是对政府社会危机管理的一大考验，也是对政府危机管理制度创新的一大推动。完善政府危机管理体系，首先，从宪法上授权政府具有危机管理的权力，并限定其相应的职责；同时，制定《紧急状态法》或《危机管理法》，把各种危机的管理都纳入到统一的程序和制度中，而不是分散管理，各个政府部门各行其道。其次，建立危机预警系统。通过辅以良好的技术手段，建立公共信息监测网等，在危机爆发之前能够识别各种征兆性事件，对危机爆发的概率及后果进行科学判断。第三，建立制度化的快速反应系统。强化危机发生后政府处理危机的能力，果断指挥，及时协调，减少危机带来的损失及负面影响。第四，建立信息传输和处理系统。透过疫情和舆论宣传，提高公众对危机的心理承受力，增强对政府控制危机的信心。第五，建立物资准备和调度系统。从根本上遏制危机的蔓延，保障公众在短时间内对某些特殊物质的需求。第六，建立人员培训和技术储备系统。第七，建立危机处理国际合作系统。国家之间的合作之外，国际组织以及非政府组织都是解决危机的有效行为主体。

3、重视已有的经验和积累，健全有效的统一协调机制。作为发展中的大国和转轨中国家，我国历年来所经历的各种公共危机和突发事件很多，在防范各种公共危机的再度发生或减少危害上，积累了许多宝贵的经验。经历多次危机后，政府处理突发事件对资源的动员能力增加，效率越来越高。2002年大连北方航空的空难、20世纪90年代中期云南丽江的地震、1998年的洪灾等事件的应对和处理中，都体现出很高的治理效率。此次SARS危机中，专门用于医治SARS病人的北京小汤山非典医院只用7天就建成投入应急，更表现了高效率，令国际社会刮目相看。但是应该指出的是，我国各级政府缺乏一个应付大规模恶性突发事件的制度化的危机防范体系。我国处理这些公共危机和紧急状况，主要是针对特定需要，由中央政府或省级政府、有关部门设立的临时机构。这些临时机构，往往缺乏专业人员，也缺乏对应急运作规则的了解。这种临时成立的领导机构有三个缺点参见清华大学政府管理学院副院长薛澜教授文章：临时成立的工作小组不具有延续性，因此危机处理后的经验不能够有效保留；危机处理需要政府各个机构的合作，临时成立的小组每次都需要大量的时间与相关的机构进行协调；临时领导小组事先没有一个有效地危机处理计划，而专门的危机处理协调机构有一套成熟的危机处理操作方案。如果没有本地最高领导或者中央高层领导的具体批示，往往也缺乏跨部门协调能力救援处理能力。

随着社会的发展，社会的各种危机会增加，中国要进入一个危机的高发阶段。为此，中国迫切需要建立一个统一领导、分工协作的机构体系，建立一个常设的危机管理委员会，负责全国各种的危机，作为危机的领导、控制、协调中心。建议政府成立一个类似于美国联邦紧急事务管理局(FEMA)的危机处理协调机构，以立法的形式授予其对其它政府机构进行协调和调度的权力。由此机构负责履行：危机信息的收集；反危机战略的规划；监测分析各种危机发生的可能性并评估损害程度；进行危机管理教育和训练；危机发生时，协调各级政府、各个部门进行反危机行动等。

4、开展危机管理素质教育，增强社会应对能力。在一个开放、分权和多中心治理的社会，没有社会力量的参与是不可想象的叶国文，2002，预警与救治：从“9.11”事件看政府危机管理，《国际论坛》第4卷第3期。缺少危机教育和培训，同缺少危机意识一样，会直接影响到社会个体和组织在面临危机时的反应。事实上，同其它一些人们已知的致命疾病和意外事故比较起来，SARS的死亡率并不高。之所以SARS造成较大的恐慌，重要的原因在于社会危机教育的缺位。从无端的恐惧到SARS病人擅自离开隔离区，从谣言蜂起到盲目抢购，深刻反映社会个体在遇到危机挑战时的非理性给政府力量应对危机带来额外成本的状况。在社会正常状态下，开展相关多层次的危机教育，提高社会个体面对不同危机时的心理素质，这是政府危机管理中的一项基础工程。在我国处于危机高频发时期，结合公民文化建设，加强全社会的危机教育与培训，将对提高全社会的危机应对能力，降低应对成本，提高政府危机管理效率具有深远意义。

5、加强危机管理的研究。危机管理对我国各级政府来讲是一个新的课题，尤其是在内外部不确定性和危机增多的背景下。近两年，我国科研机构相关的研究有所启动和引入，但总体上十分匮乏。SARS危机已经凸现加强危机管理研究的迫切性。为此，首先，应重视危机管理研究，增加相关投入，这些投入的效果将是不可估量的；其次，应重视各级政府和适合的科研部门的合作研究，选择实际案例，分类建立危机事件的案例库和知识系统；第三，从理论总结到实践操作，全方位寻求符合我国国情、政情的各种解决危机的计划和预案；第四，重视借鉴和学习先进国家危机管理的教训和经验，拓展国际合作研究途径，尤其是经过多年经营，美国已经发展出一套相当完善的危机管理体系，值得我们借鉴。三、在SARS危机后重塑政府治理机制面临的新课题

SARS危机在一定程度上对我国20多年改革开放的进程形成一定的冲击，使尚未解决的体制矛盾、与开放的现代社会不相适应的结构性问题得到充分的反映，也使国内各个层次对进一步推进改革的迫切性有了更深刻、更直接、更切肤的感受和认识。同时，在危机发生后的较短时间内，我们在信息披露、财政动员、采取应急措施、寻求国际合作等方面表现出非常的效率和显着改观。正如一剂催化剂，SARS危机本身将改革和建设开放现代社会的进程大大推进了一步。从这个意义上，SARS危机将成为深化改革一支新的动力，也为政府治理转型提供了重要机遇。

1、正视全球化的深远影响，全方位创新政府治理理念。全球化是当前时代的深刻背景。置身于这个背景下，处在由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡中的政府面临前所未有的压力和挑战。此次危机清楚地表明，在职能定位、行为规范、行为目标、治理结构等方面实现全方位的政府治理模式转型，已经不仅仅是内部的需要，更是走向国际社会、树立国际形象的必然要求。从我国体制转轨的现实进程出发，顺应全球化趋势，首要的是要实现政府治理理念的创新，实现从全能政府向有限政府的根本转变。结合我国政府改革的实际进程，现阶段政府治理转型的核心是实现从经济建设型政府向公共服务型政府的转变。〖HTH〗

2、注重公共服务和社会改革目标与经济增长目标的协调，相应完善公共财政体制。国内外大量的实践表明，政府长期关注于经济增长目标和经济职能，长期使经济目标和社会目标处于失衡状态，必然对经济社会发展的可持续性造成损害。这是SARS危机给我们一个很重要的教训。农民工的返乡和流动之所以在此次危机中成为一个问题凸现出来，正是因为长期存在的城乡发展不协调、经济建设与社会保障体系建设不配套所致。长期存在的城乡差距和二元结构，造成1.2亿以上的农民工在各大城市间流动，但在相应的劳动保障、就业机会、医疗卫生、子女教育、政治权利等方面，农民工得不到与城市居民相同的待遇。因此，在遇到生命危险时，为求自保而流动和返乡也是必然的。SARS危机也凸现出其它一些社会弱势群体缺乏社会保障及政府公共服务不足的问题。促进政府职能转变，最基本的是要注重经济、社会及政治、文化的协调发展，注重物质文明、精神文明、社会文明和政治文明的同步前进。

SARS危机带给我们的另一个教训是，要高度重视人民的身体健康和生命安全，正确处理好突发事件对经济的影响与人民生命安全的矛盾，时时把人民的身体健康和生命安全放在首位。反思SARS疫情带来影响，各级政府管理部门中要树立以人为本的经济发展观。从长远来说，“以经济建设为中心”的口号应进一步发展，与时俱进，向以尊重人的生命、尊重公民的福利为中心过渡。当前，从SARS危机引发的社会改革目标有：建立健全公共医疗卫生体系，尤其是在广大农村地区；健全有更大覆盖面的社会保障制度，尤其是对弱势群体的基本保障制度；高度重视人力资源开发，尤其是加大基础教育和对再就业者的教育培训投入；理顺收入分配关系，提高低收入的收入水平；改革户籍制度，加快城市化进程，实现城乡之间的统筹协调发展等。此外，汲取此次SARS危机发生过程中的教训，要建立防患于未然的保障机制，转向以社会目标和公共服务，还应加快建立和完善相应的公共财政体制，完善中央财政的作用。

3、完善法制，切实落实依法行政。从国际经验看，为了严格地规范在紧急状态时期政府行使紧急权力，大多数国家都从法律角度给予的明确限定。如在宪法中规定了紧急状态制度，给政府的行政紧急权力划定明确的宪法界限；制定统一的紧急状态法来详细规范在紧急状态时期政府与公民之间的关系，以保障政府在紧急状态下充分、有效地行使行政紧急权力，同时也很好地限制政府的行政紧急权力，保护公民的一些基本的宪法权利不因紧急状态的发生而遭到侵害。正如1988年春，我国因上海爆发甲肝催生了1989年2月的《传染病防治法》，SARS防治也孕育出国务院2003年5月12日的《突发公共卫生事件应急条例》，卫生部在紧随其后的两天内根据该条例颁布了《传染性非典型肺炎防治管理办法》，这种高效与迅捷的立法行动正是现代危机管理制度的典型思路之一。与《传染病防治法》相比，《条例》和《管理办法》具有许多创新，如第一次在立法中确立危机管理中枢指挥系统的首要地位，强调公共卫生突发事件的制度性常规应急，凸显公共卫生突发事件应急的统一，强调公共卫生突发事件应急的透明性等。但这些只是行政法规和部门规章，在法律位阶上地位低于法律，还不足以担当建立现代危机管理制度和依法行政的完整功能。而且，这些应急规章也仅仅局限在调整公共卫生领域的危机，没有涉及其它领域和全局性的危机管理制度。此外，法规和规章的全面执行和落实还需要配套的制度环境支持，如一个开放的社会舆论背景和公正有效、具有公信力的行政、民事、刑事司法制度等。因此，健全法制建设，将危机和正常状态下的政府行为纳入法治化轨道，还需要很大的立法努力。

4、严格政府官员问责制度，加强对权力的制约和监督。4月20日以两名部长级高官被免职，开始追究官员责任为标志，SARS危机的防治开始出现转折。随后全国各地先后追究数百官员的责任。仅湖南一省被追究责任的官员已经达200多人，内蒙古有60多人分别受到不同的处罚，如停职检查、免职、党内警告和政纪处分。这是我国首次在突发灾害事件中，就同一问题连续地、大范围地处分失职官员参见杜钢建，2003，启动问责制，《中国经济时报》5月26日。这也是我国干部人事制度发生的重大变化，将对促进政府治理效率有重要意义。中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部发出的《关于坚决防止和查处干部选拔任用工作中的不正之风和违纪违法行为的通知》提出，要进一步建立和完善干部推荐责任制、干部考察责任制、干部选拔任用决策责任制和用人失察失误责任追究制，形成干部选拔任用工作责任制度体系。通过体制创新，逐步铲除"跑官要官"、"买官卖官"等不正之风和违纪违法行为产生的土壤和条件。这些问责制的形成有利于加强反腐倡廉，追究违纪违法行为的领导责任。但目前在SARS危机时期启动的行政法律责任的追究主要涉及公务员的责任追究，还没有认真追究行政主体应承担的行政责任。已经出台的《突发公共卫生事件应急条例》的不足在于忽略了作为行政主体的国家机关及有关组织所应当承担的法律责任，同时也忽略了对行政相对方的行政救济和司法救济。目前启动的政治问责制主要是同体问责，而不是异体问责，缺乏持续性同上。人大作为重要的问责主体的作用没有充分发挥，加强人大的问责制还需要把质询对象由国家机关扩大到国家机关工作人员。完善问责制，需要进一步的制度创新。

5、重视和引导媒体在政府治理及危机管理中发挥特殊作用。信息的公开与透明是现代政府的重要特征之一，政府通过信息满足人民群众的信息需求，也公民知情权的一部分。理想的状态是政府信息、大众传媒及民间舆论的互相推动。危机对于一个组织和政府来说，可能是灾难，也可能是转机。在危机潜在期，如果媒体能够及时发现危机存在的前兆向政府传递潜在危机的信息，就会防范危机的爆发。在危机突发期，媒体的作用体现在三方面：在激发公众情绪中实现危机传播的基调统一；在设置舆论焦点中塑造政府危机管理的良好形象；在满足公众信息需求中保持社会正常运转。为此，政府要增加透明度，畅通渠道，充分认识媒体在危机管理中的积极作用。媒体是一种公共资源，可以最大限度地为增进公共福利而发挥最大效益。在危机管理中，媒体不仅可以及时捕捉可能导致危机发生的各种潜在因素，而且在危机过程中作为政府和公众的代言人，完全可以沟通信息、疏导情绪，起到积极的作用。当前，媒体普遍开展的舆论监督，是一种卓有成效的危机防范措施。新闻和政府应当进一步形成一种良好的互动，在公共治理中充当建设性力量。

6、积极培育公民社会和各类非政府组织，使之在政府治理中扮演应有角色。强大的社会力量和成熟的公民社会是现代化的重要标志。在我国经济转轨的特定时期，非政府组织的发展同改革开放有着直接的内在联系：一方面我国市场化改革的过程就是根本改变传统计划经济体制下国家包揽经济、社会事务的过程，是市场和社会发育及形成的过程；另一方面，非政府组织的充分发展又是社会主义市场经济体制建立和形成的重要内容之一。政府做不了，或做不好的事件，应当相信社会力量，拓宽社会参与渠道。一个比较发达的民间社会，它与国家力量之间能够形成协调互动的良性关系。SARS的防治和根除并不可能靠中央政府的行政权威和全民动员，“打好这一仗”就可以一劳永逸的。在目前的抗SARS战争中，能够避免社会危机的一条有效途径就是让一个成熟的、自治的社会来支持一个有效的政府。鼓励公民的参与意识，鼓励社会自组织的发展和介入。

目前，我国非政府组织的发展滞后。造成滞后的原因主要与体制转轨的背景相联系。如目前我国的非政府组织不管是行业协会还是其它各类社会团体，在一定程度上还带有浓厚的行政化色彩和不规范性。既不独立于政府，也不独立于市场。第一，政策法律上的得不到应有保护。社团和民办非企业单位这两种组织形式是现行法律给予的基本形式，这使NGO的发展受到很多的限制，特别是在登记管理、注册，年审等方面。第二，观念上的阻碍。社会对非政府组织缺乏信任，比如SARS捐款，老百姓一般不放心把钱捐给那些没有影响的NGO。此外，非政府组织自身的能力也需要提高，包括筹集社会资源的能力、动员志愿者的能力，内部管理运作的提高，以及向社会提供服务的能力等。因此，政府从引导观念转变、为非政府组织发展提供有利的法律政策环境等方面应有所作为。

四、明确政府治理中中央与地方的关系

SARS危机再一次提出，在我国的行政体制下处理公共事务，究竟以中央部委系统为主，还是以地方政府为主，这对矛盾一直没解决好。这次从广东开始的SARS危机，在一定意义上正是因为这种条与块之间缺乏协调统一，以致延误扩散，造成全国性危机。加快改革公共安全事务以条为主的体制，应当把一部分决策权下放到以块为主的地方政府手中，并促进地方治理模式的相应转变。

1、改革新阶段应赋予地方更大的公共事务处理权。我国20多年改革与发展的进程表明，经济发展与越来越分权的简政放权改革有高度相关性。在这种情况下，地方政府相互竞争，促进经济发展，但这样的自主权是不确定的。地方政府在经济上的自主权一般较大，在公共问题上的自主权较小，而且地方也没有积极性通过各种办法去赢得自主权。中央与地方在公共问题上的不确定关系，中央在这一领域的高度集权，使得全国各地都面临公共事务管理投入不足、公共问题层出不穷的问题，对公共问题的解决在财政、人员、组织等各个方面并没有给予足够的保障。在公共服务领域里，除了城市建设和市容之外，在卫生、科研和教育等各个方面，并没有实实在在的投入和发展。SARS危机在相当长的一段时间内，虽然变成了全国性甚至是世界性的问题，但病人的隔离治疗、疑似病人的观察和识别、隔断进一步的传染机制、治疗病人基本上还是当地的公共问题。高度集权的公共问题处理和公共服务处理机制，与高度地方化的公共问题和公共服务需求，形成了强烈的反差。这也是SARS问题越来越严重的一个重要原因。事实上，地方政府在处理公共事务上拥有更多的信息优势，也应更有效率。赋予地方更多的公共事务处理权是政府改革进程的客观要求，也必然是一个趋势。

2、进一步完善转移支付和公共财政制度。为有效防治SARS，中央政府拿出20亿作为防治SARS基金，并对24个中西部省区及重点疫区进行了转移支付。但是，这种非常时期的财政拨款，无法从根本上缓解地方财政的紧张状况。许多地方一年的财政收入只能保证工资正常发放，根本没有发展社会事业的回旋余地。世界银行2003年4月的《东亚城市的转型》专题报告中指出，我国是世界上地方分权最大的国家之一，接近70%的公共开支发生在地方政府，其中又有55%以上的公共支出发生在省级以下政府。我国的许多市县提供了近100%失业保险和社会保障福利支出。县、乡这两级政府也提供了大部分重要的公共服务，包括70%的教育预算支出，和55%-60%医疗卫生支出。中央和地方财政实施分税制以来，虽然抑制了地方政府侵蚀中央政府税基的机会和动机，但地方政府要负责提供所有重要的社会支持和几乎所有的公共服务。在目前的收入分配下，地方政府的这些支出任务太过沉重，而且是无法维持的。为此，相应应加快公共财政体制的建立，给地方与事权相应的财政权力和财政能力。（公务员之家版权所有）