推动联合国改革符合国家利益

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每一次国际危机总伴随着联合国的危机

第二次伊拉克战争已经进入最后阶段。国际社会关注的重点，也从战场转移到战场之外。对于那些在战前就存在着争论的国家，战争的结束并不意味着分歧的消弭，而是新背景下的新分歧的展开，在新的争论中，核心是伊拉克战后的主导权：究竟是美英主导呢还是联合国主导？而这个问题说到底，是联合国的地位和作用问题。对这个问题，看法上的差异是很大的。4月11日，《华尔街日报》发表措词强硬、尖锐的社论，驳斥联合国秘书长安南只有联合国对战后伊拉克重建的认可才有合法性的说法。社论说，联合国没有资格同美国争夺合法性。社论历数联合国的失误和荒谬，指出联合国在历史上的两次辉煌都是美国努力的结果。文章发表的同时，法德俄三国首脑正在俄罗斯彼得堡会晤，首脑们认为应当让联合国在伊拉克重建问题上发挥中心作用。会晤之前，曾传出联合国秘书长也将与会的消息，但是，安南并未成行。显然，安南谨慎地同主张联合国应当成为重建中心的的法德俄三国保持了距离。

在联合国作用的持久争论中，总是传出着联合国应当改革的呼声。实际上，联合国应当改革的观点自冷战结束以来，一直都是舆论界的热门话题。在联合国成立50周年的1995年，联合国教科文组织主编的《国际社会科学》组织了一组纪念文章，在编者撰写的社论中写道：“1995年将会表明：掌握着问题答案的世界上各个主权国家是否有充分的决心来再一次明确界定联合国及其各个专门机构的任务，进行必要的改革，从组织和预算方面赋予联合国相应的能力，以应对它们所面临的挑战”。在该期杂志上，一位作者写道：“应当强调的是，‘国际社会’，甚至‘联合国’这种提法本身是一种婉词，均泛指世界各个主权国家，这些国家表面上同心协力，如果不是这样，则它们隶属的组织便徒有其名”。“国际社会”以及通常作为其具像的“联合国”，常常被那些用词谨严的人拒绝，比如英国《金融时报》主编说，在他的报纸上，禁止使用“国际社会”一词，因为它们指称模糊，更像是一种奢华的妄想。就像那位作者所说，联合国只是一个“婉词”，是主权国家为自己的国际行为进行辩护的托词。

联合国“能力”不够的问题，根植于联合国体制。它有三个层次：联合国大会，安理会和秘书处。根据联合国宪章，联合国大会只就政治问题向有关各方或安理会提出建议。安理会则拥有决定的权力。安理会中的五个常任理事国更拥有否决权，在表决时，哪怕有十四票赞成，如果一个常任理事国不同意，决议也无法通过。早在1950年代，著名的国际政治学家汉斯·摩根索就指出了联合国体制的弊病，他称之为“一种分裂人格”、“一个怪体制”。他说：“宪章的词句所激起的民主期望与实际职能分配所昭示的专制行为之间的这种反差，构成了联合国体制规定的特征”。成员国都认可联合国宪章，但是，主权国家通常把宪章作为掩盖自己意图的意识形态。当他们使用联合国这个词时，他们的真实意思可能只是要伸张自己的要求。

进入1990年代以来，对于国际多边框架的质疑，尤其对于联合国的质疑，已经很少从主权国家的口中说出来了。联合国成为所有国际行为合法性的来源。我在一篇文章中，把这种现象称作“联合国主义”。

但是，对联合国的这种一致尊重，并没有改变联合国“无能”的状态。它仍然是一个论坛。比如，在伊拉克问题上。从海湾战争以来，这个国家一再违背联合国决议，但是，联合国对此毫无办法。2002年11月通过的1441号决议的执行情况也不理想。在美英明确提出动武的要求后，联合国陷于严重的分裂。尽管美国在安理会得不到多数支持，但是，美国毕竟有相当多的追随者。联合国无法阻止美英及其同盟对伊拉克开战。其结果是，与每一次国际危机伴随的总是联合国的危机。

联合国需要改革

于是，就很自然地提出联合国改革的问题。目前比较突出的是这样一些方面：安理会常任理事国的构成和否决权问题。这是目前最为突出的问题。就结构来看，目前的五个常任理事国显然不能反映国际权力现状。比如印度有十多亿人口，而法国只有六千多万人口，但是后者却能够否决掉任何自己不喜欢的决议。就否决权本身来看，这种权力是否合理呢？有学者认为，否决权是一种特权，而不是一种权利。

联合国的执行能力问题。联合国决议的执行，要委托给具体的主权国家。而人们总是担心，受托执行联合国决议的国家，会悄悄地塞进自己的私货。比如，1991年的海湾战争得到了联合国的授权，但是，还是有舆论认为，美英等盟国是为了自己的利益而开战的。对于不遵守联合国决议的国家，往往徒唤奈何，制裁也解决不了问题，而且制裁无法把政府同人民区别开来，受制裁伤害最重的,是那些本来就遭受国内制度伤害的人民。

联合国体制是二战的产物。它反映了1945年战胜国主导下的国际格局。其目的是为了防止国与国之间发生战争，也就是维持和平。

但是，冷战结束以来，战后体制发生了巨大的变化。全球化，区域化，大规模杀伤性武器的扩散，恐怖主义成为主要的威胁等，都冲击着二战后建立的国际架构。在这样的背景下看，改革联合国体制，确实势在必行。

中国对改革联合国应持什么态度

首先，我们需要认识到，目前的联合国框架，确实已经很难适应新的国际现实。主要为了防止一个主权国家侵略另一个主权国家的机制，面对恐怖主义和主权国家内部发生的人道主义灾难，往往束手无策。例如在卢旺达，胡图族和图西族之间的屠杀，导致七十多万人死亡，但是，联合国对此反应迟缓。经过战后五十多年的发展，出现了一大批新型的国家，同时还崛起了一些经济、军事或政治大国，一大批拥有巨大权力的国际组织活跃在国际舞台上，像世界贸易组织等。一些区域集团开始有意识地以统一的声音对外发言，像欧盟等。综合这些因素，改革联合国体制，反映新的权力结构，已是当务之急，因为只有这样，才能保证联合国的合法性。

其次，作为联合国创始国，中国是联合国合法性的重要来源。而重建联合国的合法性，更需要中国的参与。相对于二战后蒙巴顿橡胶园会议时期，中国目前的经济、政治等方面的力量已经极大地提升了，无论从绝对方面看还是从相对力量看，都是这样。更重要的是，中国拥有全世界1/4的人口，联合国的任何改革都应当尊重这巨量人群的权利。鉴于此，我们应当积极推进联合国的改革，把建立民主的国际体系作为一项基本的国家目标，以使联合国适应新的权力现实，

第三，从1970年代后期以来，中国逐渐摆脱了孤立状态。中国融入国际组织的进程，与国内的改革保持了同步，前者有时甚至是国内改革的前提条件。也就是说，国际上的形象和承诺往往成为国内改革进程的摹本，在很大程度上也是动力。中国政府先后于1997年10月和1998年10月签署了《经济、社会及文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》。2001年2月28日，九届全国人大常委会第二十次会议审议批准了《经济、社会及文化权利国际公约》。目前中国已批准或加入了18个国际人权公约。这些承诺，也是国内经济、政治民主改革的方向。这也是中国国家利益之根本所在。推动联合国的民主改革和联合国宪章民主精神的普及，也就是推动中国的国家利益的实现。

总之，我们应当积极响应改革联合国的倡议。作为正在走向复兴的大国，我们需要积极参与国际政治文明的建设。更加民主、更加开放、更重视公民权利、更加文明的国际体系，符合中国的国家利益。（公务员之家版权所有）