NGO角色定位①

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[摘要]ngo作为现代社会多元治理的重要角色和“社会至上”理念的本质标志已经得到越来越多国家的认同与重视，但在我国，NGO却仍然缺乏应有的发展环境与角色定位。利益多元化的现代社会要求建立公共事务的多元治理模式，NGO的角色复位势在必行。政府、社会、公民以及NGO自身多方协作营造完整、系统的成长空间，是NGO实现良性发展与构建的必经之途。

[关键词]NGO；多元治理；角色；构建

正如在中国二十几年的改革开放中出现了市场经济这样重大的经济领域的变革一样，在社会领域里也出现了多元治理这样的重大变革。作为社会多元治理的重要角色之一，NGO存在的根本价值在于，其体现和蕴含了民主政治思想中“社会至上”[1]的理念要求。但遗憾的是，在我国，NGO的发展仍然处于启蒙阶段，而且面临诸多至少是暂时的错位与缺失，当然也因此而蕴藏着实现跨越性发展的巨大社会空间。进入新千年后，世界范围内频频爆发的各类危机，尤其是公共卫生危机越来越让人们充分认识到，要实现现代社会的良性治理，就必须形成主体多元化的公共治理平台，而构建这一平台的关键，即在于NGO能否在与政府、社会及公民的协作与互动之间成长为我国社会公共事务治理的基本主体之一。

一、关于NGO内涵的一般解析

作为一种新的资源配置体制，NGO的价值在于，当政府未能有效地配置社会资源、企业又因利润动机而不愿提供公共物品时，其弥补了这两种主要的资源配置体制的不足。在这种意义上，人们把NGO称为与政府、企业相平行的“第三部门”（thethirdsector），而当今社会正处于一个政府、市场和NGO“三足鼎立”的时代。[2]

目前学界之于NGO的基本涵义尚未达成一个普遍认同的解释，但比较趋同的看法是，NGO一般存在四个显著特点：一是非政府性，或曰民间性，即这些组织是以民间形式出现的，既不是政府及其附属机构，也不代表政府或国家立场；二是非营利性，即不以获取利润为组织的主要目的和宗旨，不进行分红或利润分配，而是以提供公益或公共服务为主要目标；三是组织性，或称自治性，即有正式的组织机构和管理机制，有成文的章程制度以及固定的组织人员与独立的经济来源；四是志愿性，即参加组织的成员都是自愿而非强制的，因此NGO也称志愿性组织。②

在活动范围上，NGO关注的往往不是个人利益、组织利益或者国家利益，而是诸如贫民救助、公平、环保、和平等涉及社会或者人类共同利益的问题。具体而言，NGO不仅能够通过动员社会的各个方面的资源参与社会发展，以弥补政府在社会发展方面的资金不足，更蕴藏了巨大的就业潜力，而成为维持社会稳定的重要因素。此外，NGO在实现政府与社会的良性沟通方面也发挥着不可替代的作用。社会越复杂，政府服务对公众需求的反应越慢，因此公众需要NGO来满足自己的需求并监督和影响政府政策的实施，而政府也可以通过支持NGO来治理和影响公共事务。另一方面，由于NGO能够帮助政府摆脱繁杂的社会事务，这对于加快政府职能的转变与让渡，实现现代化的公共治理格局，也起到了不可替代的促进作用。

二、NGO的优势与作用

政府的力量不可能在任何情况下都是无远弗至的。尤其是在一些突发状态下，社会的动荡性和不可预知性的加剧往往会导致政府权力“失灵”的加剧。在这种情况下，NGO的作用将最大限度的张显出来。虽然它做的似乎只是一些“拾遗补阙”的工作，但对于整个社会的沟通、整合及治理，往往可以起到四两拨千斤的作用。可以说，NGO在社会管理机制中所具有的优势和作用是不可忽视的，它主要体现在以下几个方面：

第一，灵活的组织优势。现代政府的决策应该是严格依照程序进行的，因而在面对非常庞杂繁琐而且往往无法预见的社会公共问题时，政府的反应有时难免比较迟缓，这也成为政府在社会治理中工作效率低下的最主要掣肘。例如：在2003年的SARS危机中，尽管前期依靠政府的全民动员、统一指挥取得了一定成绩，但付出的成本和代价也是巨大的，从长久来说很难持续。而NGO因为没有那种复杂的程序，加之组织结构灵活多样，所以在面对一些社会问题时（尤其是突发性问题）反而能够很快地做出反应，其行为成本较之政府行为也少得多。因此充分鼓励和发挥NGO在社会治理中的作用是政府现代化多元治理模式的重要组成部分。

第二，民间性的角色优势。发达的、良性的NGO一般具有比较独立的民间性质，是一种与公众在空间上距离较小的社会治理组织，因而总能最先得到公众的需求信息并做出反应或传达给政府，这是政府作为社会宏观治理机构所不具备的优势。此外，由于NGO的行为对于社会中的弱势群体往往具有很大的倾向性，因而对于政府在公共事务的治理机制中是一种必不可少的公平性补充。2003年以来接连发生的公共卫生危机告诉我们，在任何情况下，只有平等尊重每个人的权利，社会整体的公共利益才有保障，否则不仅弱势群体的利益得不到保障，就连强势群体的利益也将因此而受到更大的损害。

第三，非政府的思维优势。一般而言，政府处理日常的公共事务往往具有不可替代的优势，但在面临诸多非例行的公共事件时，其长期形成的思维定式和领域限制，必然难以适应突发事件的多样性和多元化，而出现所谓的“政府常规部门处理非例行问题的智慧局限”。[3]因此，有必要长期聘请一些研究型NGO作为政府决策的顾问与智囊。这是因为，研究型NGO一般在某一专业领域具有集体专长，其思维逻辑与角度又不像行政部门那样受到种种既定的“政府”思维惯式的约束和干扰，因而常常能够在横向与纵向上提升政府处理公共事务的广度和深度，给复杂的和非例行的社会公共治理带来新的思维与转机，使决策出现柳暗花明的气象。（公务员之家版权所有）

第四，“自由人社会”的隐性组织。随着社会的发展进步，个体的自由度和流动性越来越大，社会呈现出非常明显的“多元化、无组织”的结构特征，那么一旦社会产生某种公共问题甚至危机，其个体行为选择必然具有极大的盲目性、冲动性和无序性。[4]这无疑给社会带来了巨大的隐患。NGO作为个人、群体、社会和政府之间多元信息的桥梁，如果能够获得充足的发展空间，必然会成长为治理公共事务最值得依靠的社会力量和生力军。[5]因为只有政府这一张网是不足以顾及到社会的每一个角落的，而只要NGO足够发达，绝大多数“自由人”就能够在其中找到自己的“组织”，NGO也就可以通过一定的路径对他们实施有效的“管理”，并实现及时的沟通。这样，整个社会就会形成若干个有序的“隐性组织”，这对于政府的公共治理无疑是一种必不可少的支持与协助。反之，如果没有NGO的管理和沟通，社会的若干主体将会呈现出彼此“隔离”、互相阻碍的“断裂”状态。

第五，危机治理的重要角色。在现代社会，各种突发事件、危机事件层出不穷，而且呈现出日益密集和多元化的特征。要想快速、有效的应对公共危机，就必须建立以政府为中心的分权性危机管理体制。同时，公民对公共政策回应性与参与性需求的提高，也必然要求政府管理从等级控制向参与协作转变，即从集权式单一中心治理模式向分权式多中心治理模式转变。这就要求我们重新反思在公共事务，尤其是突发性公共事件中的政府角色。事实上，要建立健全的市民社会，就必须充分发动社会的力量，在任何情况下，无论是常态还是突发事件中，政府、社会组织、公众个体三者都应该有序的各自承担相应的责任，这样才能保证危机管理机制的快速反应与权责明确。而目前在我国，发动社会力量的最好途径无疑是大力支持NGO的发展。

三、我国NGO的角色错位

目标的明确并不意味着实现这一目标的坦途，从认识到实践总是存在着一定的距离。尽管NGO的潜在作用和社会效应正引起越来越多的关注与探讨，但总体上，我国NGO的发展在还处于启蒙状态，其价值实现与角色转变正面临着制度与观念、内部与外部的多重困境：

其一，对NGO管理途径的失范。法治社会要求一切组织的行为与活动都必须是有法可依。NGO的存在与发展同样需要宽松的发展空间和严格的制度约束。然而我国的事实情况却是，政府关于NGO治理对策的相对错位以及由此导致了NGO的发展困境。目前，中国NGO注册的一个很重要的条件就是，前来登记的NGO必须有一个政府的业务主管单位为其向民政部门担保，而大多数政府机构由于害怕承担责任而不愿意做担保，结果很多NGO被迫选择工商注册的形式，甚至一些NGO根本就没有法律注册。最典型的例子是，目前在我国社会问题治理中贡献颇为突出的草根NGO（即完全自发独立的民间组织），如果依据相关法规还只能纳入“非法组织”的行列。[6]可见，这种“高标准、严要求”并未给NGO的发展和政府带来好处，反而造成了大量隐性状态和“非法状态”的NGO的存在。《财经》杂志就曾披露：“中国不登记的NGO数量要远远大于注册了的NGO”，这对于政府的公共事务治理能力所产生的消极作用是不言自明的。然而，尽管NGO的注册难上加难，但一个NGO一旦登记成立，政府便任其“自生自灭”了。除了统一的“年检”之外，对NGO的组织建设和制度发展，几乎没有任何必要的社会评估机制和督导机制，在现行的法规和政策上也没有具体明确的要求。这使得整个NGO体系内部良莠皆存，实际上不利于公益组织的发展。

其二，NGO自身的制度缺失。在我国，很多从政府分离出来的NGO缺乏在市场经济中独立运作的能力，而一些新成立的NGO又缺乏完善的组织和制度。它们缺乏产出质量与数量的评估机制。这主要是由于：一方面，NGO的服务性产出往往与公共部门相似，既不像商业产品一样看得见摸得着，又与最终社会效果之间存在时间上的滞后性。同时，NGO所提供的服务往往又具有间接性，即服务的购买者往往不是最终的消费者，如家长很难判断幼儿园的服务质量，因为他们年幼无知的孩子才是服务的直接对象。简言之，产出的无形性、滞后性和服务的间接性导致相关信息获取的困难，因而无法对其数量尤其是品质进行准确的评估，其结果必然是难以对自身进行有效和及时的管理与改革。另一方面，NGO内部存在监督主体缺位的现象。NGO应具备多样化的监督主体，其中捐助者和服务对象无疑是最重要的监督角色。目前捐助者的监督面临的主要问题是动力不足和监督主体缺失：即小额捐助者缺乏监督的动力，大额度捐助者则往往忙于己务而无暇顾及，还有的捐助以遗嘱的形式出现，存在着监督主体“自然缺失”等情况。此外，由于NGO的服务对象作为弱势群体所处的不平等地位，其不仅在信息获取和处理等方面存在能力的缺陷，监督作用更加难以有效发挥。

其三，NGO组织独立性的缺乏。理论上，NGO在决策和活动方面都应是自主的，但实际上在我国，这种自主性往往是非常有限的。我国大部分NGO都陷于一种尴尬境地：一方面，严重缺乏资金、人才，因而无法实现自治；另一方面，这种资源的匮乏又与其筹款、组织、活动能力等局限形成恶性循环。而这些从根本上来说，是与我国NGO的独立性不足密切相关的。中国有相当一部分NGO是通过获取自上而下的资源建立和发展起来的，它们或者是由各级党政机构直接创办的，或者本身就是从党政机构转变过来的，有些则是由原党政官员及与党政关系密切的知名人士创办的。这些组织不仅在资金来源上主要依靠各级政府提供的财政拨款和补贴经费，而且其负责人也多为政府的前任官员。因此，它在观念、组织职能、活动方式、管理体制等各个方面，都严重依赖于政府，甚至依然作为政府的附属机构发挥作用，变相地行使着政府的职能。

其四，社会自治观念的薄弱。在中国，NGO是一个外来事物。西方NGO的发展有着深厚的文化积淀，包括与市场经济相适应的公民意识、观念和精神等，而在中国则缺少相似的文化背景。同时，在社会转型过程中，旧的社会价值体系和道德伦理观念受到巨大冲击，社会中原有的公益观念也变得模糊，这使得NGO发展所必不可少的志愿精神、公益精神和社会公信严重不足。这种观念上的阻碍是无形的，却往往是最根本和最难以逾越的。一方面，政府对于NGO的作用没有完全认识到，从而不敢大刀阔斧的进行改革；另一方面，社会对NGO缺乏信任。这一切都成为我国NGO发展中的无形的障碍。

四、我国NGO发展路径的构建

困境总是蕴藏着实现跨越性发展的机遇。作为市场经济之后中国的又一轮重大改革，多元治理模式的构建理应最大限度的吸取市场经济改革的经验与成就。在NGO发展的问题上，既不可忽视其自身条件，过分地干预与管制；也不可对其发展过程中出现的错位与缺失听之任之。为NGO的发展创造一个有利环境，是政府、公民、社会、企业及NGO自身共同的责任。虽然环境的某些方面可能更属于某一类机构的范围，但只有大家的共同努力才能创造一个真正的整体系统。③具体而言，目前我国NGO发展路径的构建应包括以下几个要点：

一是健全NGO的内部管理机制。良好的愿望不能够代替领导和管理，也不能必然的推出最终的结果和效绩。要想提高NGO的机构和人员能力，必须从营利性组织中借鉴现代化的管理思想和方法。目前，中国NGO亟需健全的内部管理制度包括：加强NGO内部成员编制的规范化，尤其是实现与事业编制和行政机关编制相分离，加紧制定NGO成员在职称、工资、福利、户口、档案管理等方面的配套政策；建设NGO的社会保障体系，在成员医疗、退休养老、失业等方面制定相应的统一的保障标准；建立NGO独立的财务制度，政府、事业单位、企业的财务制度均不完全适用于NGO，建立独立财会体制是NGO实现其持续良性发展的前提。

此外，健全的管理机制在制度之外还应必然的包括对评估机制的构建。在这方面，2002年开始引入中国的NGO机构自我评估项目（OCA）即为我国NGO内部评估机制的构建踏出了可贵的第一步。目前我国NGO评估机制的构建仍主要以学习西方社会的先进理念和成形模式为主，但在此过程中必须要采取积极、谨慎的态度，密切结合中国NGO的实际情况，使之成为适合中国NGO发展现状的、中国特色的机构自我评估工具。

二是优化NGO的资源配置。NGO的发展在很大程度上依赖于它所能获得的资源，因此，资源配置机制对于NGO业务的开展异常重要。在资源配置机制中，政府、公民和企业是三个最基本的要素。

为了支持NGO的发展，政府应通过减免税政策对NGO进行扶持。尽管从20世纪90年代起，国家颁布了一些关于NGO税收优惠的政策法规，但可以认为，我国尚没有形成一套系统、可行的对NGO的税收激励机制。目前亟需健全：扩大优惠税种，不仅包括所得税，更应将公益捐赠非常重要的遗产税等包括其中；扩大税收优惠对象，将存在于各个领域的NGO作为一个系统全部纳入法规体系；重点解决由于NGO票据制度的不配套而引起的国家现存税收优惠法规难以操作的问题；实现税收优惠制度在各地、各个部门的规范和统一配套。应该说，对NGO的税收政策及国家整体税收机制的健全和统一，是促进NGO及社会公益事业发展的一个关键性问题。

公民个人既可以志愿者和组织者的身份参与NGO的活动，也可以捐赠资金和实物帮助NGO，即我们通常说的“有钱出钱，有力出力”。公益捐赠是NGO的一个重要资金来源，其意义不仅在于提供资金本身，更在于社会参与机制和NGO宗旨、特性的体现。另外，企业的资助也是NGO不可缺少的资源。NGO可以通过宣传、游说和动员有一定社会责任感的企业家以各种方式支持自身的活动，也可以通过联合举办活动获得企业的支持，同时又能使企业得以回馈社会，或者提升企业的知名度。

三是加强NGO的公信建设。公信度，是指社会对组织的认可和信任程度。要募集资金和吸引志愿者的积极参与，NGO就必须树立良好的社会公信度，而目前导致我国NGO资金不足、人才匮乏的主要原因之一，即在于我国NGO的社会公信度不足。通常，NGO公信度的建设需要从两个方面入手：其一是完善NGO内部的自律机制。这首先有赖于NGO对其使命的明确与坚持，即组织的成立是基于成员共同的信念或理想，而不是为了追求个人的名利；其次有赖于组织建立一个完善的治理结构，通过健全理事会制度、民主机制、参与机制，从制度上确保组织的自律。其二是完善NGO外部的监督机制。当务之急是建立和规范包括独立的评估机构、公正客观的媒体监督态度、畅通的公众监督渠道和实效性的政府监督在内的一整套外部监督体系，以便帮助NGO尽快树立广泛、牢固的社会公信度。[7]

四是实现政府对NGO的规范化管理。纵观世界各国政府对NGO的态度及其法规政策体系，一个共同的趋势，是从重视“入口”管理逐步转向重视“过程”管理，从“静态”管理逐步转向“动态”管理，从“单一”管理逐步转向“分类”管理，在简化和放松对NGO登记注册时的必要手续的同时，加强对其组织运作的动态过程和在各个领域的活动予以引导与规范。这理应成为我国政府对NGO实现法制化和规范化管理的进路方向。一方面，撤消严格而繁琐的审批手续，实行便捷的申请登记制度。这即有利于各NGO组织取得合法地位，也有利于将其纳入到法治化的轨道。只要各种NGO从事的是遵纪守法、积极向上的活动，就应对其的成立、存续、发展给予支持和保护。另一方面，有关立法应对我国NGO的性质、地位、职能、行为准则以及活动的范围做出规定，并在此基础上进行类别细化的管理与扶持政策。目前看来，扶贫开发、环境保护、法律援助、社会福利、社区建设和行业互助应当成为我国社会转型时期优先发展的六个重点领域。此外，政府还应设立专门的管理机构或授权特定机构负责对NGO的管理。从我国政府体制现状来看，以民政部门较为适宜。此外，政府的其他有关部门，如环境保护部门、计划生育部门、卫生保健部门、农业和农村发展部门等都应着手加强与NGO的联系与合作。

五是培育真正意义上的公民意识。公民意识的涵义相当广泛，但其精要不外几点：人权与公民权意识、民主意识、法治意识、宪政意识、纳税人意识，等等。[8]国民普遍具有公民意识是社会文明进步的重要标志之一。只有当广大人民具备了完整的公民意识和公民性格，NGO作为社会治理的主体才能真正的成熟与构建起来。因此，加强我国社会公民意识的培育和教育，改变传统的政治文化，将“老百姓意识”逐渐转变为“公民意识”，实现人自身的现代化，对于我国NGO的发展是非常重要的。

日益复杂的全球化背景，与现代化国家越来越明显的多元化的“自由人社会”的特征，共同构成了公共问题和危机发生的频繁性和复杂性的潜在因素。发达的NGO所具有的快速、稳定的社会信息沟通能力和力量整合优势必然成为公共治理模式中至关重要的一个角色和主体。需要指出的是，建设以NGO为主体的社会管理体系是一项艰巨复杂的系统工程，绝非几项制度、几点措施或几个部门就可以诠释和涵盖的。但面对市场经济、多元治理的必然趋势，逐步构建和完善相关NGO的法律体系已经提上日程。

注释：

①NGO是英文Non-GovernmentalOrganization的缩写，直译为“非政府组织”，类似的用语还包括：非营利组织（Non-ProfitOrganization，缩写为NPO）、公民社会组织（CivilSocietyOrganization，缩写为CSO）、第三部门（ThirdSector）等，国内官方通常将其表述为“民间组织”，本文不对这些词汇作深入探讨和区分，统一用NGO表示。

②美国约翰霍普金斯大学莱斯特·萨拉蒙教授在其早期研究中，对NGO的界定除上述4种特征外还有“非宗教性”的限制，但后来特意去掉了这个条件，扩大了NGO的范围。

③美国独立部门资深副总裁彼得·斯拉茨认为，一个有利于NGO发展的环境应该包括：明晰的法律框架；有利的税收待遇；均衡的调节系统；适用于NGO有效治理和运作的规范；足够的资源。参见中国青少年发展基金会编.处在十字路口的中国社团[M].天津：人民出版社，2001.92—106.

参考文献：

[1][8]方朝晖.对90年代市民社会研究的一个反思[J].天津社会科学，1999，（5）。

[2]Salomon·Laster：DefiningtheNonprofitSector——ACross-nationalAnalysis.1997.第95—96页。

[3]王颖，折晓叶，孙柄耀.社会中间层——改革与中国的社团组织[M].北京：中国发展出版社，1993.68。

[4][5]王名，刘国翰，何建宇.中国社团改革——从政府选择到社会选择[M].北京：社会科学文献出版社，2001.54—55。

[6]马莉.NGO，“第三部门”与现代社会[N].21世纪经济报道，2003-5-21。

[7]邓国胜.建立NGO的社会公信度[N].21世纪经济报道，2003-05-21。（公务员之家版权所有）