地方政府竞争制度

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摘要]现实中的行政体制和外部制度环境等制度因素，是诱致地方政府完全从辖区收益最大化出发，使要素配置本地化和保护本地市场等非合意后果出现的重要原因。因此，从制度因素的角度考虑解决上述问题的应对策略，将有益于把地方政府竞争带来的后果由非合意引向合意。[关键词]地方政府竞争；制度分析；政策选择一、问题的提出地方政府间的竞争后果往往有两类，其中一类认为，地方政府竞争可以增进地方居民福利水平、强化市场秩序，约束地方政府行为并提高资源配置效率(Tiebout，1956：416～424；Oates，1969：957～961；Montinola、QianandWeingast，1995；Qian、Weingast，1996、1997；冯兴元，2001)。而另一类研究则认为，地方政府竞争会产生诸如地方保护、市场分割等后果(周业安、赵晓男，2002；周业安，2003；银温泉、才婉茹，2001；谢玉华，2005)。根据对上述研究结论初步评估，笔者发现前一类研究突出了政府间竞争中地方政府行为及其后果的合意性一面，但这类研究没有进一步指出地方政府竞争出现积极后果背后的制度条件，或者说这类研究并没有指出地方政府竞争的后果为什么一定是合意的。后一类研究分别从政府结构、行政性分权、地方政府的收益意愿等角度出发，解释了诸如地方保护、市场分割等由地方政府竞争带来的非合意后果的原因，这其中涉及了制度因素，但并没有在一个统一的理论框架下讨论。笔者认为，在一个理论框架下讨论上下级政府间关系、地方政府与居民间关系及其对应的协调机制，以及地方政府竞争面临的外部制度环境，可以解释行政体制和外部制度环境等几方面制度因素，诱致了地方政府完全从辖区收益最大化出发，使要素配置本地化和保护本地市场等非合意后果出现。同时，若从行政体制和外部制度环境等制度因素的角度考虑应对策略，将有益于把地方政府竞争带来的后果由非合意引向合意。因此，从制度因素的角度解释地方政府竞争产生的非合意后果，并由此考虑政策选择将是本文关注的焦点。交易费用经济学的主要代表人物威廉姆森(1979、1985)提出了替代性组织的思想，各种经济组织被发展出来的主要目的在于减低生产和交易费用，一旦某一种特定组织不能起到减低交易费用的作用，那么就有必要出现替代性组织取代之。这些替代性组织被威廉姆森称为“治理结构”。基本逻辑是：把交易看作是最基本的分析单位，各种经济活动都可以被理解为交易活动，从不确定性、资产专用性和交易频率三个方面刻画之；把交易活动还原成不同类型的合约形式：古典合约、新古典合约和关系性合约；每种形式合约都对应着相应的治理结构，即市场治理、双边治理、三边治理和统一治理等；最后，衡量治理结构是否有效率的一个重要标准在于它是否减低交易费用。笔者认为威廉姆森语境下的各种治理结构最直观的一些形式是市场、科层等经济组织。然而，从更广泛的意义上考虑，威廉姆森实质上考察的是交易关系还原出的合约在实施过程中，利益各方如何协调的问题，如他所指“任何一种关系，不论它是经济关系还是其他关系，只要它表现为或者可以表述为签约的问题，就都能根据交易费用经济学的概念作出评价。它不仅适合于最明显的合同关系也适合于不太明显的合同关系”。这样看来，合约相关各方形成的某种协调机制也可以被看做是“治理结构”的变体，它表现为一个规则体系。所以笔者希望有关地方政府竞争后果的讨论能从考察上下级政府间、地方政府与居民间、外部制度环境与地方政府竞争行为等关系当中找到线索：上下级政府、地方政府与居民间的关系可以被视为发生多次交易，进而分别订立一系列合约的过程，这些合约对应的协调机制，亦即类似威廉姆森意义上的治理结构，以及地方政府面临的外部制度环境约束中找到线索。二、地方政府竞争：基于合约理论的分析框架(一)上下级政府之间的关系合约发生在委托人—人的互动关系中，委托人赋予人决策权力并要求人代表他完成某种任务。给定有限理性、机会主义到处存在，由于委托人与人信息不对称带来的后果就会凸显出来：(1)委托人往往不能直接观察到人的行为；(2)人能够观察到委托人察觉不到的内容，在一些情况下人可能会出于利己考虑，欺骗或对委托人隐藏信息(菲吕博顿·芮切特，2005)。《宪法》和《地方组织法》中明确规定：各级行政机关之间存在上下级领导隶属关系。可见，上下级政府间处在一种直接的委托—关系之中，上下级政府间可以被视为签订了一个多任务合约，即下级政府作为“人”完成由作为“委托人”的上级政府指派的各种任务，包括经济增长、保护环境、公共设施建设、计划生育、提高教育水平、社保医疗等，上级政府根据上述任务的完成情况评价下级政府的公共管理水平。从上级政府(委托人)的角度考虑：(1)技术上，任务中比如经济增长(GDP)量的方面，容易用统计数字测量、评价，但更多的任务的完成情况往往需要从多方面考察评价，需要上级政府支付包括建立多种监督下级执行的费用，如增设专门派出机构、多派人手下基层调查等，这样对多任务执行和完成情况监督的预期费用会较高；(2)给定委托人对人的有限理性，机会主义到处存在和自上而下较长的信息链，考虑到考核任务较多且多数任务的完成情况不容易测量，上级政府始终处在对下级政府的非对称信息状态中，下级政府往往有隐藏真实信息，向上隐瞒、谎报信息的冲动。结合以上两点考虑，理性上上级政府(委托人)将做如下安排：化简合约以经济增长单一任务反映下级政府(人)的公共管理水平，并且达成某种协议，若下级政府的经济增长任务完成情况好，它的主要官员将获得自上而下的政治支持，反之则“下台”。从下级政府(人)的角度考虑，现实中人面临着双重不确定：(1)主要官员任期不确定。下级政府主要官员任期的稳定性往往不能得到保证，同时又面临着经济绩效核心的政绩考核压力，因此在任期内向上显示政绩的有效方式只有追逐“短平快”式的经济增长目标；(2)社会全面发展后果不确定。地方官员以辖区政治、经济、社会全面发展为追求目标诚然是正确的，追求全面的社会进步短时期内效果不明显、周期也很长，出于理性考虑把经济增长作为单一任务取向更容易向上显示政绩。可见，上下级多任务委托—合约的难点，导致合约化简：上级政府(委托人)仅以地区经济增长水平评价下级政府(人)的公共管理水平。它导致以下后果：(1)如何有效发展本辖区经济被下级政府置于很重要的位置，由于决定经济增长的各种投入要素是稀缺的，因此不得不参与要素竞争，甚至采取种种过度竞争以“抢夺”要素的方式完成经济增长任务向上显示政绩；(2)由于上级政府(委托人)的有限理性、自上而下较长的监督信息链，使委托人监督人、获取人信息需要支付高额的信息、监督费用，这些费用太高以至于委托人要承受人的机会主义风险，因此它并不能完全控制该合约的诸多非合意后果或外部效应的发生，如当下级政府(人)专注于辖区收益最大的“内部性”问题时，却把解决市场分割、经济可持续发展等“外部性”问题留给上级政府(委托人)处理，也不见得有能力设计出一套合理的机制，有效约束下级政府(人)行为，进一步解决由此带来的非合意后果。综上所述，笔者有如下基本认识：上下级政府委托—关系的协调机制是地方政府竞争非合意后果的主要引致因素之一。一方面，考虑经济增长导向的合约内容和政绩考核体系，实质上导致自上而下的扭曲激励，逼迫下级政府(人)专注于经济增长任务；另一方面，考虑上级政府的有限理性、上下级政府间不对称信息以及长信息链，上级政府(委托人)对下级政府(人)的行为约束能力事实上相当有限。那么地方政府竞争的诸多非合意后果，如各种形式的过度竞争、为实现经济增长目标使要素配置本地化和保护本地市场等等，将此引发；上下级政府协调机制不能起到约束过度竞争行为和减低协调费用的作用，至少在边际上应作调整。(二)地方政府与辖区公民之间隐含的委托—关系诺思(1981)从合约理论出发，结合掠夺理论考虑发展了一个简单的国家模型。他认为，一方面，国家和选民之间的关系可以用合约理论解释，即国家和选民之间的合约；另一方面，也强调国家会潜在的利用暴力来实现对资源控制，即国家对选民的掠夺。基本特点是：(1)“国家用一组服务——我们可以称作保护和公正——来交换收入。有组织专门来从事这些活动则能为社会带来更大的收入”；(2)“国家试图像一个差别垄断者那样行动。为每个选民团体设计一组权利以最大化国家收入”；(3)国家是受其选民的机会成本以其竞争对手或多或少的约束，将取决于选民的“退出成本”或潜在竞争对手的竞争力。考虑该理论框架对地方政府与辖区公民关系的讨论，对间接理解地方政府竞争将是有益的。地方政府和辖区公民的关系可以被视为某种形式的合约关系或则是一种隐含的委托—关系：地方政府提供各式各样的公共产品，如产权和合约权的保护等，以及更具体一些的公共产品来与辖区居民交易获得税收；地方政府提供的公共产品质量的高低会直接影响辖区公民、资源的去留等，以及同其他地方政府的竞争中能否争胜；辖区公民、资源的去留等，将影响本地政府收入，那么当地政府会受到或多或少的约束。然而地方政府行为受到的这方面约束力实际上是比较弱的，即自下而上的“软约束”和弱谈判能力，原因在于：(1)辖区公民“讨价还价”的能力有限。辖区公民拥有以“退出”为手段约束地方政府行为的权利，但需要考虑“退出”的机会成本。公民“退出”的机会成本相当于他在本辖区的一种专用性投资，假如公民对地方政府行为不满打算“退出”本辖区，那么他将承受一系列成本，包括了他投入到家庭、事业、朋友中的成本等；(2)地方人民代表大会的约束监督能力有限。人大代表通过选举产生，也反映了自下而上的约束愿望，但是这类约束能力往往值得怀疑。所以我们发现当地方政府面临着自下而上的“软约束”和弱谈判能力的时候，将获得一个较低的机会主义行为成本，会诱致政府的机会主义行为，比如阻止当地公民能够将他的资产向对其评价更高的地方、设置进入或流出壁垒控制资源流入流出等等，当一个政府处在与同类政府竞争的时候，为了保证竞争的资源供给会特别的采取攫取或控制私人资源等机会主义行为，这都是由于自下而上的“软约束”和弱谈判能力造成的地方政府竞争非合意后果。(三)地方政府竞争面临的外部制度环境根据威廉姆森(2000)的分类，制度可以被分为几个主要层次：(1)社会嵌套层次，包括习惯、传统等非正式制度；(2)制度环境，它由宪政、法律、产权等正式制度构成，也包括了政府的立法、司法功能和不同层级政府间的权力分配；(3)治理结构，给定制度框架，理解交易关系及合约的实施；(4)要素的配置和雇佣。在这个分类中制度环境代表了制度的宏观层面，治理结构表现了制度的微观层面。诺思(1971)的看法，制度环境是“一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本的政治、社会和法律基础规则”。结合这一观点，笔者认为制度环境指的就是地方政府间竞争中面临的一系列外部规则和基本秩序，对地方政府而言这些外部的制度环境将激励和约束其行为，并使其遵守一个相互间可识别的行为模式——竞争秩序，这些制度约束条件直接决定地方政府竞争秩序是否良好，进一步地决定竞争后果的合意或非合意性。地方政府竞争面临的外部制度环境主要包括几方面内容：(1)政治制度——行政性分权体制。包括三个方面内容：一是财政和税收的权限下放。二是投融资权限下放。三是企业管理权限下放。行政性分权体制让地方政府收获了一部分财税权限、公共事务管辖权限和地方国有企业所有权，并培育了地方利益，给定其他约束条件不变和机会主义到处存在，直接导致了地方政府专注于辖区收益最大化。(2)法律制度——约束竞争的法律规则。国家制订和实施的《反不正当竞争法》，目的是为了规范各类经济组织的竞争行为。《反不正当竞争法》对政府行为也做了明确要求，如第三条认为政府应为公平竞争创造环境和条件，第七条规定政府不得滥用行政权力限制正当的经营活动、限制外地商品进入本地市场，或本地商品流向外地市场。很遗憾现实中的各级政府并不具备一致性，往往是中央政府制订法律试图创造了一个良好的竞争秩序，而地方政府却是竞争秩序的破坏者。具体而言，地方政府是事实上的经济组织，它以地方收益最大化为目标参与经济交易，在缺乏有效的自上而下或自下而上约束力情况下，作为强势地位的地方政府在交易(订立合约)和合约实施过程中通常会违背合约自由原则，破坏了竞争秩序。(3)产权制度。地方政府面临的产权制度环境的“软约束”，原因是上级政府(委托人)的有限理性和上下级政府不对称信息，即在信息掌握上级政府处于劣势一方，因此必须赋予下级政府(人)一定程度的自裁权或制度调整的权力，那么地方政府的机会主义行为将得到释放，竞争压力下的地方政府往往会攫取私人或公共资源。在综合分析了地方政府竞争面临的主要外部制度环境以后，不难发现地方政府面临着外部制度环境的“软约束”，现实中外部制度环境对地方政府竞争行为的“软约束”一定程度上是在鼓励地方政府的不正当竞争行为。三、结果与讨论(一)基本结论结合上述分析框架，笔者发现诸如市场分割、地方保护等由地方政府竞争带来的非合意后果，其原因实际上来自以下几方面制度因素：(1)上下级政府的委托—关系不协调。考虑下级政府面临着经济增长导向的“扭曲激励”，以及上级政府(委托人)对下级政府(人)的行为事实上有限约束能力。这说明，一方面，现实中的政府职能配置不合理，另一方面，上下级政府协调机制不能起到约束过度竞争行为的作用；(2)地方政府与辖区公民之间的关系不协调。地方政府面临着来自辖区居民的“软约束”和弱谈判能力，这说明，对地方政府而言来自辖区居民的监督力量值得怀疑；(3)外部制度环境。地方政府面临的政治制度、法律制度和经济制度，实际上对地方政府过度竞争行为起了激励和“软约束”的作用。最终，上述这些制度因素综合在一起，将导致地方政府竞争的非合意后果出现。(二)政策选择建议(1)职能配置：经济增长取向到社会发展取向的职能转变。政府在经济增长当中的地位是重要的，诺思(1981)曾精辟论述到：国家是在暴力上具有比较优势的组织，在提供制度这一公共品上能避免“免费搭车”并产生规模效应，国家自然成为基本博弈规则(制度)的供给者，因此国家最终对经济增长和衰退负责。可见下级政府(人)作为上级政府(委托人)的代表，适度干预地方辖区经济增长是有益的。然而，上下级政府关系毕竟处在一个多任务的合同当中，下级政府(人)不能认为它可以把经济增长为唯一职能取向，而应认识到在经济增长当中政府的重要作用需要体现在提供基本制度规则，如建立保护产权的制度进而完善市场经济制度促进经济增长；以及政府向社会提供的各种公共产品，如保护环境、公共设施建设、计划生育、提高教育水平、社保体系等，它代表了政府促进社会发展的职能。因此，上级政府(委托人)需要放弃以一项任务(经济增长)评价下级政府(人)多任务合同的完成情况。笔者主张上下级政府间不妨签定这样一份合约，上级政府将下级辖区的政治、经济、社会发展的多任务以指标的形式，即经济增长取向的政绩考核体系被更科学的、可以反映社会发展的考核体系所替代，调整后的政绩考核体系应纳入包含反映经济增长质、量方面的指标和反映社会发展方面的指标，打包下放给下级政府，并且一定若干年不变(合约内容不变、人事安排不变等)，以若干年为期限全面考核。这样，上下级合同形成了一个长效合约的形式，它避免了地方官员追逐短期经济增长利益的冲动；以及由于上下级政府间信息链条过长造成的即时监督困难的问题。(2)监督机制：赋予辖区公民和地方人大约束地方政府的权力。行政性分权是一个在“放权让利”的改革导向下各类权力和利益在政府系统各层级重新分配的过程，主要做法就是由中央政府向地方政府的行政性分权。笔者主张应该扩大行政性分权的范围，除了在政府系统内部各层级围绕决策权、事权与财权分配进行的权力、责任转移之外，还可以把地方政府的公共事务管理权限、对政府约束和监督的权限，及相关权力、责任向公民和地方人大转移，由此达到硬化对地方政府自下而上的约束和提高自下而上的“讨价还价”能力，要点如下：一是向辖区公民分权意义在于削弱地方政府相对公民的强势地位，提高公民的“讨价还价”能力；二是相比上级政府对下级政府的约束而言，来自辖区公民和地方人大对同级地方政府更具信息优势，更能够避免上下级政府由于信息链条过长导致的不对称信息；三是赋予地方人大代表及地方人大对同级地方政府的实际约束和监督权力，如人事任免的实际权力，由此加强地方人大在地方公共选择中的作用，强化并完善其作为对地方政府自下而上约束和谈判的平台地位。(3)外部制度环境：完善规范地方政府竞争的竞争秩序。笔者无意否定地方政府竞争的积极意义，在其合意性的一面，地方政府竞争增进地方居民福利水平、强化市场秩序，一定程度上约束地方政府行为并提高资源配置效率。但是，由于地方政府面临的外部制度环境不能有效约束政府的竞争行为，并因此引致诸多地方政府不正当竞争行为，如为了经济增长目标使要素配置本地化和保护本地市场、为了保证竞争的资源供给会特别地采取攫取或控制私人资源的机会主义行为等，都是由此带来效率损失和非合意后果。所以，应该强化制度环境对地方政府不正当竞争行为的约束，进一步建立规范地方政府竞争的竞争秩序，基本内容如下：一是调整和完善财税体制。进一步合理划分事权基础上划分财权、完善上下级政府间的转移支付制度等。二是完善法律制度，加强执法力度。规范各类经济主体，尤其应规范各级地方政府的竞争行为，地方政府不能破坏竞争秩序。三是规范产权关系。政府能创造也能破坏保护产权的制度安排，考虑到政府系统各层级存在不一致性，约束地方政府攫取私人或公共资源的行为就显得尤其重要。