人大代表选举

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摘要：全国人民代表大会制度是我国民主政治的一项根本制度。但是，这一制度还存在民主基础不够的问题。比如，民主和平等的选举原则有待于深入贯彻，选民对代表不便进行有效监督，选民素质与民主选举要求有一定距离，选举制度的某些规定不科学、不完善，各级人大代表数量过多，影响人大职能的发挥，等等。关键词：全国人民代表大会；民主政治；人大代表；选举制度；一、法理层面上选举问题的博弈论分析现代法学理论认为法是调整人与人、人与社会之间关系的准则。然而究其实质，它是一种求得平衡的妥协机制——平衡人与人、人与社会之间的关系。法为什么需要平衡，或者说为什么选举法必须是平衡法?从公共选择角度来看，法的平衡要求，不是某种外部力量对选举法所提出的要求，而是当事人之间为实现自身利益最大化对公共选择结果的内在需要。易言之，法作为一种公共选择的结果，必须使各方当事人的利益在共同的约束条件下都得到最大化，不能有所偏向。因为，法律和政府虽然是人们为了实现自身利益最大化的需要而产生的，在一定意义上较好地解决了公共物品表现出强烈的外部性(包括正外部性和负外部性)问题：人们之间的竞争要么导致垄断的出现，要么导致恶性竞争，在很多情况下显得没有效率。因此，以集体行动的方式避免了社会发展的整体混乱和市场失灵。然而，政府和法律一旦产生便又会成为凌驾于社会个人之上的独立体，在很多情况下，政府和法律并不一定能使社会更加井然有序。因为履行政府职责和制定、执行法律的人也是“经济人”，他们的行为也受利益最大化支配，极易作出实现自身利益最大化的制度性安排。因此，必须限制法律和政府的无限扩张。否则，法便不是公民维权的工具，反而成了限制公民行使权利的障碍，不能平衡各“经济人”之间的利益冲突，在共同的约束下实现个体利益的最大化或者组合利益的最优化，这显然是违背了法的内在要求。对照我们的现行选举法，其管理与控制的核心特点反映了其未能完全摆脱自我利益最大化追求的负面影响，未能较好地处理选举组织、选民、代表候选人三者之间的关系。具体体现在：选举是以多层次的间接选举为主，不能全面确切地表达选民的意愿，也削弱了代表与基层选民的联系，选民也难以对代表实行真正的直接监督。我国人大代表选举制度缺乏真正的竞争机制。长期以来，竞选被当成资产阶级民主的特有形式而被视为禁区，现行选举法关于介绍代表候选人情况的规定限制过严，候选人只处于被介绍的地位，选举法没有为候选人提供发挥主观能动性争取选民支持的途径和机会，选民登记制度不够完善，等等。随着我国经济和社会的发展，人口流动已日趋频繁，而流动人口参加选举却成了两头都不管的问题，流动人口无形中失去了选举权和被选举权，缺乏完善的、操作性强的监督机制。选举中出现各种舞弊行为，必须有相应的司法程序予以解决。而实践中在这方面显然存在欠缺：选民的合法权益得不到保障，或是被强行拉票，或是选举结果得不到兑现，甚至出现选民被打的恶性案件，严重损害选民的参与积极性，等等。[1]从以上几个方面我们可以看到在选民、候选代表、选举组织三者的力量对比中，前两者均处于劣势，后者则具有前两者无法企及的优势，这不仅不符合达到多赢共利的帕累托状态的条件要求，也不符合连续性博弈中“纳什均衡”的条件要求的。法作为一种公共物品，在一个民主社会里，它的制定过程，是一个公共选择的过程，是由众多人共同参与的博弈过程。这个协议对各方利益的配置是否平衡，能否得到有效执行，关键是博弈是否充分，参与博弈各方是否平等竞争、公平博弈。博弈是充分的，所达成的协议已经最大限度地、平衡地反映了各方的利益要求，各方就会有执行协议的积极性。否则，自身利益还未获得最大化的一方就没有执行协议的积极性，协议就可能被搁置或者被破坏。一个有效的、理想的法规应当是一个纳什均衡。显而易见，这种各方力量不均衡的政治博弈虽然使选举变得具有“可操作性”，但是难以规避处于不利地位的博弈方为实现自身效用最大化采取其他的行动策略，甚至是带有极端色彩的对抗性的策略。所以在某些地方出现大量的弃选和废票，甚至甚至是带有极端色彩的对抗性的策略。所以在某些地方出现大量的弃选和废票，甚至发生用脚“选举”以子弹(拳头)代替选票的过激做法也就不足为怪了。二、制度层面上的选举问题的博弈论分析1、“一票一值”的尴尬这里仅以我国农民在实际政治权利的占有和利益表达机制方面与城市居民仍有很大的差别为例说明。1953年的《选举法》对农村与城市每一代表所代表的人口数作了不同规定，即自治州、县为4：1；省、自治区为5：1；全国为8：1。这个比例一直延续到1995年，新《选举法》才统一把各级人民代表选举中的农村与城市每一代表所代表的人数改为4：1；在直辖市、市、市辖区，规定农村每一位代表所代表的人口数，应多于市区每一代表所代表的人口数。比如十届全国人大湖南省代表团代表人数为118，湖北省代表团代表人数为123，但湖南省的人口却比湖北省多400多万，其原因主要是湖北省城市人口比湖南省城市人口多。从历届全国人大的构成来看，第一届有农民代表63人，占5114%，第二届67人，占5146%，第三届209人，占6187%，第四届662人，占2219%，第五届720人，占20159%，第六届348人，占1117%，第七届与工人代表合占23%，第八届280人，占914%，第九届240人，占8%。由此可见，在历届全国人大代表名额中，农民所占的份额与其有80%多数人口的事实极不相称。这些都无不显示出我国公民的选举权存在着实际不平等的事实。2、直接选举与间接选举直接选举和间接选举的并用选举制度是我国目前人大代表选举制度的重要特点。它同我国建国以来的政治、经济、文化基本状况总体上是适应的。但是，在某种意义上，直选范围的大小是民主程度高低的重要标志。但是，扩大直选的操作有很大困难:人大代表候选人绝大多数是由党的组织人事系统决定的，而且人大代表中70%是党员身份，在组织人事系统不改革现有的候选人提名和确定方式以及党内没有进行候选人竞争等民主选举改革之前，扩大直接选举存有政治风险；东西部的发展差距、城市与农村的社会服务程度落差使得选举制度的民主化进程受阻，尤其是大部分人口居住在中西部的农村，如何让选民了解候选人在技术上有很大难度；我国现在有五级人大代表，在各层次选举不同步的情况下，民主实践仍然不够，公民的民主认识水平、参与热情及实践民主的能力还不理想；现行选举法制度建设不完全适应直接选举实践；就同一层级人大代表的产生而言，直选的经费开支肯定大于间接选举，地方财政也难以承担巨额的选举成本，比如河南省县级换届选举全省开支接近一个亿。[2]3、预选实践的实际缺位预选是目前世界范围内比较通行的在选举中确定正式代表候选人的一种选举方式。美国内战之后，政党政治主要固定为和共和党的角逐。在各自的党内都会有多位人士参选，这就有必要进行党内预选。起初，预选都是由州的党组织进行，甚至出现州领导人一手定夺的局面，暗箱操作比较严重。1905年，威斯康星州首次在全州范围内举行了直接预选，由公民投票直接选出出席党的代表大会的代表，民主色彩增强。此后，这一方式开始流行。1992年，在34个州、共和党在37个州通过总统预选来确定总统候选人。在2000年的大选中，在39个州、共和党在42个州(含哥伦比亚特区)举行了初选。我国1979年重新修订了1953年的选举法，对直接选举中确定正式代表候选人规定了预选的方式，1986年又删去了预选的规定。2004年选举法修正案恢复对预选的规定，但是规定内容过于原则性，而且缺乏具有可操作性和程序约束力的实施细则。同时，修正案有限开放的竞选空间仍受制于选举委员会这一选举机构。这意味着候选人自行组织的竞选活动仍具有“非组织活动”的嫌疑。4、差额选举操作的“暗箱”现行选举法规定，由选民和各政党、各人民团体提出的代表候选人公布后，由各选区的选民小组反复酝酿、讨论、协商，根据多数选民的意见来确定正式代表候选人。然而，这个酝酿的过程没有一套行之有效的程序保障，在一些地方很容易出现“暗箱操作”的情况。亦即以组织手段将选民10人联名的代表候选人“酝酿”下去，以保证政党和人民团体提名的候选人当选。个别地方在指导选举工作时片面强调实现党委意图，多次召开大会主席团会议，反复做工作，要各代表团团长表态，以保证党委推荐的候选人当选。有的地方怕代表联名提名的候选人太多，要搞预选，干脆规定只能各提一名差额候选人，并由大会主席团指定两名差额候选人分别由两个代表团的代表联名提出，其他代表团均不得另提新的差额候选人。这种做法显然与法律规定相悖，使人认为差额选举是走过场。上述种种做法不利于代表行使民主权利。三、对策层面上选举问题的博弈论出路博弈论是研究决策主体行为发生直接相互作用时的决策以及这种决策的均衡问题。从理论上讲，均衡是任何一个博弈所追求的最佳结果。在这样的结果上，博弈的双方(多方)均能实现自身效用最大化，因而不会采取其他的行动策略，同样也不再采取任何可能改变现状的行动策略。均衡是一个经济学的概念，它既表明一种动态的结果，也是经济学最核心最重要的分析方法之一。在法理念中，我们更常用“平衡”这一概念，和均衡概念一样，它既是指一种状态，即平衡是对法关系主体的权利义务状态的一种概括，也是指一种方法，即平衡也是实现法最优化状态的一种方法。法作为一种状态的平衡，应当包括总体的平衡和结构性的平衡。“总体的平衡”是指在法关系主体的相互关系中，权利义务在总体上应当是平衡的；“结构的平衡”是指权力与权利、权力与责任、权利与义务等各个层面都是平衡的。现代法理念则要求，不论在法制定过程中，还是在执法和司法过程中，双方或多方的法律地位始终是平等的。基于博弈论这种均衡理念和现代法理念要求，笔者认为应该在保持法理念中各方主体在法律地位上的平等为自身的架构前提下，对实际的法架构运行中出现的利益的对立而出现法的“偏袒”——法关系中的某一方主体处于相对优势的地位，而另外一方或几方则处于相对劣势的地位，或者是对于实际处于劣势的一方或几方缺乏保障救济而出现优势方对劣势方权利的侵犯等，难保“经济人”的利益最大化的情况进行特别改进。1、改进选举法作为平衡选举组织，选民、候选人之间关系的选举法，应该具备以下几个方面的特质。一是法的中立性。法作为一种公共物品，是法关系各方必须共同遵循的博弈规则，必须中立于各方。二是信息公开。信息公开是公正原则的内在要求。如果法关系各方在各自不同方面各自拥有信息优势，那么通过信息的垄断，极有可能出现对相对一方的权利侵犯。法必须努力使双方在总体上实现信息对称。三是可诉性。违法现象一旦发生，必须要有能够提出诉求和审查的机制，由一个中立的机构对是否违法作出判断。可诉性，是对法的制定和执行的一项纠偏机制。2、引入竞争机制公开竞争有助于人们选举权的充分行使，保证候选人有公平、公正的竞争机会，既增强选举的透明度，也有益于今后对当选代表进行监督。从价值取向来看，当前我国的选举制度主要是非竞选的，选举过程中相关行动者之间很难形成有效的博弈，在选民、候选人代表、选举委员会之间往往产生信息阻隔，无法消除三者之间的信息不对称。而在竞选状态下，候选人对被选举权的角逐，候选人信息也被充分宣传，这样就能够形成信息的共享，相关行动者之间的博弈也能够达到多赢的共识。因此，竞选能够最大限度地克服选举过程中相关行动者之间的“信息不对称”问题，虽然这样会增大选举的成本(主要包括候选人参选成本和选民遴选成本)，但却更符合选举的最终目的——选出更具代表性的代表。同时，竞选还可激发选民积极参与选举的热情。选民在知情权得到保障的情况下必然会积极参与到选举中去。另外，竞选还有利于强化专门的选举监督机构对选举过程的监督。同时，作为一种资源的配置手段，竞选机制可以使对参政议政有兴趣、并有较强参政议政能力的社会精英脱颖而出。3、扩大直接选举范围列宁认为民主是大多数人的统治。只有普遍的、直接的、平等的选举才可以说是民主的选举。只有根据选举法，由全体居民选出的委员会才是真正的委员会。我们应适时推进省级以下人大代表的直接选举，待积累了成功经验再推广到高层人大代表的选举中去。党内有人担心直接选举过早、过快推行会影响共产党的执政地位。还有人担心直选制容易滋生贿选腐败现象。但是，据大量调查表明，民主选举与公民的素质和文化水平没有直接关系。相反，只有利益才是决定选举的动力，有利益老百姓才有激情，才会去投票。他们可能不知道什么是民主，什么是选举制度，但他们知道什么样的选举他们应该参加，什么样的选举他们不愿意参加，这种热情和追求不是因为他们对民主的理解和对政治的关心，而是因为他们对自己利益的关注，是对自己命运的关切[3]。因此，扩大直接选举范围是真正体现宪政民主思想的举措，也是选举制度发展的大势所趋。4、改进监督救济机制选民可以对人民代表从事代表活动进行合法监督。《宪法》第七十七条规定:“全国人民代表大会代表受原选举单位的监督。”《选举法》第四十三条规定:“全国和地方各级人民代表大会的代表，受选民和原选举单位的监督。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第三十八条也规定:“县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表受选民的监督。”选举的监督机制应该包括对选举过程的监督、纠偏机制以及对代表行使职权过程的监督。对选举过程的监督应防止贿选以及保证选举的公正、公开，建立完善的选举诉讼制度和相应的解决诉讼的机构。而一旦选举出的人大代表不合格，应能启动相应的罢免机制。但目前选举法只规定了罢免的程序，没有规定罢免的具体条件。此外，对于选举的一些其他工作也应该改进。例如要很好地解决流动人口的选举权实现问题，充分保障选民的知情权，等等。参考文献：[1]冀行英，我国选举体制存在问题分析[J]，广东行政学院学报，2003(2):33[2]蔡定剑，中国选举状况的报告[M]，北京:法律出版社，2002:382-384[3]王世涛，贿选的成因与治理[J]，人大研究，2004(12):7