国务院会议制度

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摘要]本文根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国国务院组织法》及《国务院工作规则》等法律法规中有关国务院会议制度的有关规定，对国务院的会议制度作了宏观的概述，论述了国务院全体会议和国务院常务会议在国务院最高决策中的地位和作用。

[关键词]会议制度国务院全体会议国务院常务会议决策

会议制度作为行政管理的重要组成部分，具有重要的地位。西方许多国家制定有专门的《会议法》，对会议的具体程序用法律来加以规范。本文通过对《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国国务院组织法》及《国务院工作规则》中有关国务院会议制度的叙述与分析，试图帮助人们了解国务院全体会议和国务院常务会议在国务院最高决策中的地位和作用。

一、综述

作为中央人民政府的国务院，是中国最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。它由总理、副总理(若干人)、国务委员(若干人)、各部部长、各委员会主任、审计长及秘书长组成。

国务院，具有宪法赋予的“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，决定和命令”；“向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案”；“规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作”等18项职权。

事实上，1954年《宪法》只规定了“总理领导国务院的工作，主持国务院会议”，并未就国务院会议的具体形式做出规定。1975年和1978年《宪法》则未对国务院会议形式作任何规定。现行的1982年《宪法》是这样规定的：“总理、副总理、国务委员、秘书长组成国务院常务会议。总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议。”

1982年底开始实施的《国务院组织法》第四条表述得较为明确：“国务院会议分为国务院全体会议和国务院常务会议。国务院全体会议由国务院全体成员组成。国务院常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成。总理召集和主持国务院全体会议和国务院常务会议。国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。”也就是说，法定的国务院会议，是指国务院全体会议和国务院常务会议。

2003年3月，根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国国务院组织法》，第十届全国人民代表大会第一次会议产生的新一届中央人民政府制定了《国务院工作规则》。这一规则指出“国务院实行国务院全体会议和国务院常务会议制度”并对其做了具体描述，对会议的议题、组织工作、公开、数量、规模等多方面事项也做出了规定。

我国的国务院是世界上最有代表性的几种政府组织形式之一。虽然我国《宪法》规定“国务院实行总理负责制”，但《宪法》同时也规定了“国家机构实行民主集中制的原则”，总理负责制下还辅以全体会议和常务会议的民主形式。因此，国务院的组织形式实际上是首长负责制与合议制（委员会制）相结合的一种政府组织形式，这意味着国务院工作中的重大问题必须经国务院全体会议或常务会议讨论，在充分讨论的基础上，由总理集中正确意见，做出最后决定。

二、国务院全体会议

《国务院工作规则》第三十六条规定：国务院全体会议由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、人民银行行长、审计长、秘书长组成，由总理召集和主持。主要任务是：（一）讨论决定国务院工作中的重大事项；（二）部署国务院的重要工作；（三）通报国内外形势。一般每半年召开一次，根据需要可安排有关部门、单位负责人列席会议。

从2003年3月18日新一届政府组成到2005年7月底，国务院共召开了7次全体会议。第一次全体会议在新一届政府刚刚组成之时召开（2003-03-21），内容是通报了国务院领导同志分工，宣布了国务院机构设置，讨论通过了《国务院工作规则》等国务院工作中的重大事项。第二次在非典时期召开（2003-05-21），以中共中央政治局常委、国务院总理的双重身份主持会议并发表重要讲话。第三次（2004-01-18）和第五次（2005-01-21）都是在3月份全国人大开会之前召开，讨论即将提请会议审议的《政府工作报告（征求意见稿）》。第四（2004-09-01）、第六（2005-03-12）、第七（2005-06-21）这三次会议都是关于香港、澳门两个特别行政区行政长官的人事安排问题。

从中可看出，国务院全体会议的召开，时间根据需要而定，“每半年召开一次”不一定意味着上、下半年各开一次，如有需要次数也可突破每年两次的限制。有的年份如2003年，两次会议都在上半年召开（本年度第二次全体会议的召开是因为有突如其来的非典）；有的年份如2005年，上半年就已开了三次（本年度第二次、第三次全体会议的接连召开因为董建华的请辞而引发的香港特别行政区行政长官的变动）。已形成制度的是：每届政府组成后的几日内会召开第一次国务院全体会议，主要讨论领导同志分工、机构设置，讨论通过新修订的《国务院工作规则》等重大事项；每年的全国人民代表大会召开之前，会开会讨论即将提请会议审议的《政府工作报告（征求意见稿）》。

三、国务院常务会议

《国务院工作规则》第三十七条规定：国务院常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成，由总理召集和主持。主要任务是：（一）讨论决定国务院工作中的重要事项；（二）讨论法律草案、审议行政法规草案；（三）通报和讨论国务院其他事项。一般每月召开三次，如有需要可临时召开。根据需要可安排有关部门、单位负责人列席会议。

从2003年3月18日到2005年7月26日，国务院共召开了100次常务会议，研究、讨论了309个重要议题，做出了许多重要决策。据不完全统计，这些议题中：涉及政府自身改革和建设的议题31个。如国务院第43次常务会议审议通过《全面推进依法行政实施纲要》，第23次会议研究贯彻实施《中华人民共和国行政许可法》等。

涉及国民经济和社会发展的规划31个。如《能源中长期发展规划》、《中长期铁路网规划》、《国家中长期科学和技术发展规划》、《扶植人口较少民族发展规划》、《全国防沙治沙、环保工作规划》等。涉及食品药品市场整治、艾滋病防治、安全生产、科教文卫、就业和社会保障、社会救助等议题50个。如国务院第59次常务会议研究部署加强食品安全工作；国务院第79次常务会议通过了《国家突发公共事件总体应急预案》以及105个专项和部门应急预案；国务院第20次常务会议讨论《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》等。

对这100次国务院常务会议进行统计可发现，从2003年3月19日开第1次到2005年7月26日开第100次的860天内，平均不到9天就开会一次；29个月里，平均每个月开会3.4次。从会议的主要内容可看出，国务院常务会议的议题一般涉及我国发展、改革、稳定和政府自身建设等方面的重要事项，反映出这届政府把转变职能、发展社会事业、做好公共服务、解决人民群众生产生活困难放在了政府工作的重要位置。这些事实说明在实践中，为了履行《宪法》赋予的各种职权，特别是面对我国市场经济深入的发展、加入WTO后对法律法规的需求增多的情况，国务院需要通过频繁召开常务会议来讨论决定自身工作中的诸种事项。实践证明更多地通过常务会议来进行重要事项的讨论，有利于总理更好的实施领导，也使国务院的决策更加稳定。

国务院常务会议与国务院全体会议相比，人数少，少在没有与会的各部部长、各委员会主任、人民银行行长、审计长；重要性低，讨论决定的是国务院工作中的“重要事项”而不是“重大事项”，但实际意义重大的法律草案、行政法规草案只在国务院常务会议上讨论或审议；次数频繁灵活，国务院常务会议理论上每年会开36次，远远多于国务院全体会议的2次，并且“如有需要可临时召开”。总的说来，国务院全体会议制度不如国务院常务会议制度完善，其运行需要进一步改善。

四、其他制度上的规定

国务院全体会议或国务院常务会议都是由总理召集和主持，在总理缺席的情形下不会召开。除去列席会议的人员，国务院全体会议有36人参加，国务院常务会议有10人参加，但规则中并没有规定“法定人数”。这说明总理负责制下，只有总理才是国务院的负责人，具有最后决定权，其他国务院组成人员只是总理的助手并只对总理承担责任，国务院的会议本质上不具有决策功能而是咨询和协商机构，总理的决策权不会受会议的影响，国务院会议所形成的多数对总理没有限制性的影响。为了保证会议的顺利举行，《国务院工作规则》规定：“国务院领导同志不能出席国务院全体会议或国务院常务会议，向总理请假；如对议题有意见或建议，可在会前提出。”这也体现了会议的严肃性，有助于政治生活的制度化。

国务院全体会议或国务院常务会议有列席制度。根据需要国务院全体会议或国务院常务会议都可安排有关部门、单位负责人列席会议。比如国务院常务会议上会议内容涉及的部长等人士要列席。

关于其他国务院会议的数量和规模。“国务院及各部门召开的工作会议，要减少数量，控制规模，严格审批。应由各部门召开的全国性会议，不得要求以国务院或国务院办公厅的名义召开，不邀请省、自治区、直辖市人民政府负责人出席，确需邀请的须报国务院批准。全国性会议应尽可能采用电视电话会等快捷、节俭的形式召开。”

100次国务院常务会议总共涉及309个重要议题，媒体对其中的280多个议题所涉内容及时作了公开报道，公开的数目约占议题总数的91%。这与本届政府在政务公开、保障广大公众的知情权方面进行的制度创新有关。

最后需要指出的是，对国务院会议制度做出明确详细表述的《国务院工作规则》毕竟不是国家法律，其理应仅是国务院展开工作的程序性安排，《规则》中的许多内容乃至会议做决定的方式、会议的举行间隔、会期等，应该充实到《国务院组织法》中去，以进一步体现中央政府法制化、制度化的决心和努力。

[参考文献]

[1]韩福东.国务院决策的制度新意[J].中国新闻周刊,2004,(6).

[2]政府组成后的第二天（2003年3月19日），就召开了本届政府的第1次国务院常务会议，讨论并原则通过了《国务院工作规则（草案）》，决定将《国务院工作规则（草案）》提交将要召开的国务院第一次全体会议讨论通过。

[3]浦兴祖.中华人民共和国政治制度[M].上海人民出版社,2004.209.

[4]原始资料来源于新华网,新一届国务院全体会议汇总./zhengfu/2003-11/06/content_1164225.htm

[5]见新华网.清明政风:写在国务院常务会议召开百次之际、运筹帷幄谋发展:写在国务院常务会议召开百次之际、统筹兼顾促和谐:写在国务院常务会议召开百次之际等三篇文章.

[6]原始数据来源于新华网,新一届国务院常务会议汇总./zhengfu/2003-07/31/content_1003289.htm

[7]杨凤春.中国政府概要[M].北京大学出版社,2002年，189.

[8]新华网.清明政风:写在国务院常务会议召开百次之际.

[9]刘薇.国务院工作规则[N].京华时报,2005-02-21.

[10]张越.国务院组织法[J].行政法学研究,1999年(1).