政党民主完善路径

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摘要：中共党内民主的发展、完善可以借鉴基层“四个民主”的发展经验，从党内“四个民主”——党内民主选举制度、党内民主决策制度、党内民主管理制度和党内民主监督制度——的角度逐步或者同时进行。

关键词：党内民主选举制度党内民主决策制度党内民主管理制度党内民主监督制度完善思考

就民主对人类和历史的发展作用而言，民主的政治体制的建立不能一劳永逸。其发展始终是一个动态的、恒变的过程。党内民主亦是如此。党内民主的发展，是一个持续不断的开发体制内民主资源[1]的过程。在实行法治的情境之下，体制内民主资源开发的深度和广度，总是受制于制度的完善程度。按照中国基层民主“四个民主”（民主选举、民主决策、民主管理、民主监督）的发展经验，中共党内民主的发展、完善也完全可以从党内“四个民主”——党内民主选举制度、党内民主决策制度、党内民主管理制度和党内民主监督制度——的角度逐步或者同时进行，因为四个民主之间本身就是一个序列，当然不尽然。一方面，是继续打碎、消解、革除邓小平同志早在1980年就提出的党和国家的领导制度、干部制度存在的五个弊端，即官僚主义现象，权利过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象何形形色色的特权现象。[2]发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的需要。另一方面，也是中共不断寻求新的政党认同，及时更新政治合法性，充分发挥党领导的先进性和公信力的重要举措。

一、党内民主选举制度方面

选举政治是民主发展的基本要素，也是民主政治发展的第一步。扩大党内民主首先要积极推行差额选举并强化选举的功能；要增加党内选举的透明度，保障党员的知情权、参与权、选择权和监督权，激活党员政治参与热情和积极性；扩大党内选举的范围和比例，严格规范选举程序；由预选差额渐渐向正式选举差额过渡，逐步建立质询、罢免制度。

实行直选制。一方面，在基层，试行不仅委员、而且书记，不仅副职、而且正职直选制，使书记（正副）直接向全体党员（代表）负责。另一方面，在总结各地直选地方党政领导人的经验的基础上，逐步扩大直选的范围，向市省辐射，最大限度地体现选举人的意志。

实行差额选举制、票选制。目前的差额选举很有限，无论是就差额的范围还是差额的比例都是如此。因此，应该逐步从范围和比例扩大差额选举，保障被选举权的充分实现。不仅党委委员，各种副职，而且书记也实行差额选举、票决（选）制。逐步取消举手、鼓掌等表决办法，实行秘密写票（投票）制。保护党员的民主权利——选择权。

普遍推行竞选制度。各地试点的地方党政领导人的选举，很多采用了竞选制度。近年来的各地人大代表的选举和基层民主选举无不充分运用了竞选，作为对人民民主具有示范效应的党内民主，没有任何理由回避和拒绝竞选制度。否则，其先进性何以发挥。而且，从现实情况看，缺乏竞选程序、基本由权力机构操控的“酝酿”过程，往往是“组织安排”的意志，其直接后果就是选举的不透明和形式化。竞选制可在区县党代会选举中全面推开，竞选形式可采取“张榜公示、见面活动、竞选演说、责任承诺、接受质询”。

改革和完善选举程序，重视选举过程中的技术因素。建立选举信息公开制度。完善和规范候选人提名制度。选举人必须被充分地告知关于候选人的情况，以便作出符合自己真实意愿的选择，并相信其选择将被真实地记录并影响（选举）结果。要制定与选举配套的刚性制度，民主地推荐候选人。规范和完善计票程序。这方面“选举法”第39条有原则性规定，但同样缺少程序安排。监、计票人员究竟是如何产生的，选民常常不得而知。实际上，在一些地方便由选举组织单位“越俎代庖”自行安排了。尽管可能最终的统计结果是真实的，但选民难免对计票结果的可信度产生怀疑。

要鼓励和保护独立候选人。2003年在北京和深圳区级人大代表的选举过程中，出现了参选热情极高的独立候选人，且不少的独立候选人在竞选过程中没有得到政府系统的有效支持，极大地影响了选举过程的正义性和民众的参选热情，致使选举的公正性和公平性大打折扣。这一点对于党内民主的启示就是，在党内民主选举的过程中，党员应该可以以个人名义征集签名参选，对于独立参选候选人要予以充分地保护和支持。

完善与选举制度相配套的弹劾、罢免制度。要按照《中国共产党党内监督条例（试行）》规定的罢免或撤换要求及处理精神，具体落实，使领导干部，哪怕是“一把手”能上能下、进出有序。要鼓励和保护通过各种合法途径加强对领导人员的监督，将监督、罢免和弹劾有机结合起来，真正将监督落到实处。

完善选举监督、违法制裁与纠正制度。如果没有监督，法律仅仅是“写满人民权利的一张纸”，选举人的权利很难得到保证。现实中大量的选举权利得不到落实和保障，也使得选举监督成为必要。现行《选举法》中仅有“对破坏选举的制裁”三款，过于简单，且缺乏必要的程序性规定。应当补充制定尽可能完备的处罚规定，明确从申诉受理到处理执行的程序，同时，还要确定除法院以外的受理裁决和执行的机关。对于因种种原因导致的失误，能够纠正的，要明确纠正的程序和时限。二、党内民主决策方面

在民主选举做好了之后，接下来要做的就是要不断发展民主决策。改革党内民主决策机制，主要是按照中共十六大报告所指出的，在实行决策的论证制和责任制的基础上，完善专家咨询制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度。总之，完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制。

建立社会听证制度。由负责“听证会”的有关机构组织收集“听证会”的相关议题；挑选参与“听证会”的各方面的代表；对听证结果的实施、监督和反馈应有专门机构进行严格的检查和督促，对由听证会所形成的意见执行不力的单位和个人追究责任。总之，要在强化"听证会"咨询职能的基础上，变单一的“调查”、“咨询”的非制度性质为带有制度性质的“咨询和决策”合一的功能，赋予听证会以“一票否决”的权力，相关议题必须经过“听证会”的同意方能实施。坚决杜绝“听而不证”、“证而不行”的现象发生。

完善专家咨询制度。改革和完善决策体制，除了我们要推进决策的科学化和民主化，还要实现决策的专业化。建立高层智囊团或顾问委员会，就重大战略问题和政策制定问题作深入研究；优化政策分析机构，有效吸纳优秀人才；鼓励建立非官方的、独立的调查和政策考察机构及网络，专门负责收集资料，从事综合分析，对重大政策进行考察和评价，提供各种重要的决策信息、决策知识和决策建议；鼓励涉及各方利益的公共政策的内部辩论和公开讨论，增加新闻舆论对公共政策讨论报道的透明度等。

完善民主决策的程序。民主的发展不能只有实体性的成分，也应有持续性的因子。要严格按民主决策的规则和程序办事，并且不断完善决策程序。比如允许代表在不受外界政治干扰的条件下，对重大问题进行充分讨论和自由辩论（如以会议、内参或内部信息交流等形式），使各种意见都能获得充分表达的机会和权利。保证代表和委员的言论自由，同时要切实保障言论免责权。决策的论证制主要强调的就是要完善民主决策的程序性，充分发挥持续性因素在民主决策中的作用。

严格遵守《党章》第十六条的规定，党组织讨论决定问题，必须执行“少数服从多数”的原则。党的决议应以无记名投票的方式，以少数委员和代表通过批准或否决，并且及时、公开公布投票结果。如对重要问题发生争论，而且双方人数相当，应按《党章》第十六条规定，除了在紧急情况下，必须按多数意见执行外，应当暂缓作出决定，进一步调查研究，交换意见，下次再表决。必须强调的是，党的个别领导人在党的各种会议上的讲话、建议等，凡未经投票和多数同意的决议不应作为党的决议，只能算是党的个别领导人的建议，也允许保留或下次再议，但决不能视为党的决议。

三、党内民主管理方面

要巩固民主选举和民主决策的成果，或者说把民主选举和民主决策的成果落到实处，关键的就在于有一套良好的民主管理的制度。党内民主管理方面，主要是落实、建立、完善党的一系列的规章制度、惯例做法，使党的领导体制、执政理念、党务管理等朝着更加制度化、规范化的方向发展，朝着中共十六大开创的良好的政治局面方向发展，朝着社会主义政治文明的发展方向发展。

各省市县领导机关应深入学习、认真体会一年来中央新一届领导集体的施政理念、执政风格和工作方式。按照三个代表重要思想的要求，切实转变领导方式，提高执政水平。始终在领导方式和执政风格上与中央保持高度一致。

党内民主建设的进程也依赖党的领导体制的完善。完善党的领导体制应该防止和避免个人领导取代集体领导、党的领导的现象。对于革命后社会而言，革命党面临着向执政党转化的过程和任务。在这一过程中，应该重视个人权威向组织权威转化，个人魅力权威向法理性权威转化。亦即从新权威主义向新民本主义的转变。

扩大党代表大会常任制改革试点面。在总结党代会常任制试点经验的基础上，还要继续扩大试点面。在县市一级试点取得满意效果的基础上，扩大党代会常任制范围：把基层党代表常任制试点范围进一步扩大，在时机成熟的情况下，扩大到省级乃至全国的党代会。

探索进一步发挥全委会的作用。各级地方党委的常委会，都应学习效仿中央的做法，按党章规定“每年至少召开两次”党的地方各级委员会全体会议，使全委会在进一步发扬党内民主、形成正确决策、监督常委会等工作方面，切实发挥作用。

党务公开制度。公开、透明是民主的要素之一。民主管理理应包括民主理财。党务公开要求将党内的财务收支（包括党费的收缴）明细情况向党代会通报。明析党产、党的执政经费与日常活动经费等。这也有利于避免挪用国家资金，收支不透明，甚至产生腐败。可以考虑通过互联网等形式定期、公开公布财务的收入和使用情况，保障党员干部随时查询财务收支情况的权利。实现科学理财、制度理财和民主理财。

坚决实行党政分开，防止党政不分、以党代政。党政真正分开，才能改变党的组织和政府组织在职能、机构和干部任职等方面混杂、重叠甚至在某些方面的交叉和错位的现象。避免造成党的组织深陷具体政府事务中而不能集中精力致力于党的建设，尤其是党内的民主建设；避免政府机构缺乏全面管理国家事务的能力，严重影响行政效率的提高。实行党政分开，有利于合理区分与建构党内权力关系和政府权力关系，不断推进党内的民主化改革。四、党内民主监督方面

仅仅有民主选举、民主决策、民主管理还不足以建设良好的民主制度，民主的发展离不开监督。换句话说，民主本身就包含有监督的成分。我们完全可以说，少了民主监督的制度不是科学的制度；少了民主监督的政治不是设计优良的政治。党内民主监督方面，主要抓紧、抓好全面、深入贯彻中共关于保障党员权利，强化党内监督的一系列文件，尤其是《中国共产党党内监督条例(试行)》，《中国共产党纪律处分条例》，《中国共产党党员权利保障条例》。只有真正实践好这些条例，民主监督的发展才能够真正落到实处。

坚持依法执政，保障法治权威。在理论上厘与法的关系，在实践上真正贯彻落实这一关系。党与法的关系表明，包括执政党在内的任何政党都必须在宪法与法律的范围内活动，不存在游离于宪法和法律的任何组织和个人的权威。作为执政党的中共当然必须首先带头遵守宪法和法律的规定，树立宪法和法律的权威。

坚持依法治党，依章治党，彻底防腐反贪。认真、严格贯彻《党内监督条例》和《中国共产党纪律处分条例》，切实加强对领导干部的监督。在中央纪委和中央组织部加强对巡视工作的领导，中央纪委监察部全面实行对派驻机构的统一管理的同时，各省、自治区、直辖市要相应建立健全巡视组织机构。以完善监督体制，使党内监督真正落到实处。

改革纪检体制，改变目前纪委隶属、依附于同级党委领导的现状。主要做法是：省以下各级纪委直接受上级党委的政治领导和上级纪委的业务指导，职务升迁和绩效考评由上级党委直接运作，地方同级党委可以提供参考意见，作为升迁和考评的依据之一；活动经费也由上级党委直接拨付。这样，可以使地方各级纪委获得相对独立的人格权。

实行纪检职能方式转变。纪检的职能方式要从由抓大案要案为主的事后监督转为抓预防为主的事前监督。也就是说，纪检的工作重点主要面向预防腐败的重大制度建设；事后处置的职能逐渐交给司法、检察、监察、审计等部门处理。

党代表必须积极提高自身素养。党代表的素养包括业务素质、能力素质、专业理论素质、现代的科学技术素质、心理素质等。只有在代表素质普遍提高了之后，才能更加善于思考问题、发现问题、敢于直面问题、真正解决问题，才能更好地行使自己手中的民主权利，发挥参谋和监督作用。

保持批评和自我批评的作风，实现自我监督。各级领导干部现在虽有批评的作风，然而慢慢失却了自我批评的作风，而保持自我批评的作风是实现自我监督的利器。同时，各级党委要制定开展批评和自我批评的制度和实施办法，使自我批评，尤其是党政领导干部的自我批评成为党内民主生活会的重要内容之一。并且要使其制度化和经常化，必要时可以将自我批评的结果向党内公布。

综上所述，只有中共党内的“四个民主”都有了较好的发展和完善，党内民主的发展才可能呈现良好的发展态势和发展前景。基层民主的经验告诉我们，党内民主的发展也必须这“四驾马车”（党内民主选举、党内民主决策、党内民主管理、党内民主监督）齐头并进，缺少任何一个，党内民主的发展就会收到极大的制约。现实中的党内民主，也正是由于这四个民主发展的不充分，不是缺乏这四个民主的这个民主就是少了那个民主，或者有这四个中的一个或几个民主，但发展得总是不够完善，有缺胳膊少腿之嫌。

注释：

[1]发展党内民主是开发体制内民主资源的观点，可参见胡伟：“党内民主与政治发展：开发中国民主化的体制内资源”，《复旦学报》，1999年第1期；胡伟：“新世纪中国民主政治发展与政治学的使命”，《浙江学刊》（杭州），2004年第1期；何增科将这种通过发展党内民主，开发民主的体制内资源视为精英民主论，参见何增科：“民主化：政治发展的中国模式与道路”，《中共宁波市委党校学报》（宁波），2004年第2期。应该说，一方面，这也符合党内民主论者的初衷，另一方面，党内民主的发展也符合精英民主理论的特质。

[2]邓小平：《邓小平文选》（第二卷），1980年8月18日邓小平关于“党和国家领导制度的改革”的讲话，北京：人民出版社，1994年版，第320－343页。实事求是地说，这五个弊端在我们今天的政治生态中依然存在，个别地方还很严重。