社会主义民主政治发展

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同志在党的十六大报告中阐述推进政治建设和政治体制改革问题时指出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”“党的领导”、“人民当家作主”、“依法治国”，是发展社会主义民主政治的三个基本要素。它们之间存在着内在的必然联系。提出实现三者的有机统一才能发展社会主义民主政治，这反映了人类政治文明发展特别是社会主义政治文明发展的历史经验，是对社会主义民主政治发展规律性现象的揭示。“要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”，这是党的十六大明示的中国在新世纪建设有中国特色社会主义民主政治的根本路向。

一、人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求

民主的基本含义是人民主权，是通过多数人的统治保障公民权利得到平等实现的国家形式。应该由人民主权，由人民来当家作主，这是马克思主义的天经地义。马克思在《黑格尔法哲学批判》中提出：“人民是否有权来为自己建立新的国家制度呢?”他说：“对这个问题的回答应该是绝对肯定的，因为国家制度如果不再真正表现人民的意志，那它就变成有名无实的东西了。”(《马克思恩格斯全集》第1卷第316页)他认为，“民主制独有的特点，就是国家制度无论如何只是人民存在的环节”。(同上书第281页)显然，在马克思看来，真正的民主应是人民主权，由人民按照自己的意志建立和规定国家制度，并运用来保障和实现人民当家作主的权利。这种观念是在唯物主义地认识社会历史的基础上形成的。全部社会生活在本质上是实践的，而人民是社会实践的主体，是历史的创造者，他们应当是国家权力的真正主体。

民主作为一种制度安排，反映了政治文明的发展。在古希腊的雅典和中世纪欧洲的一些城邦就产生和存在过民主政体，而使民主成为普遍的国家形式的则是资本主义社会。“资本主义和封建主义相比，是在‘自由’、‘平等’、‘民主’、‘文明’的道路上向前迈进了具有世界历史意义的一步。”(《列宁全集》第37卷第109页)但是，这些历史上的民主政治，在事实上都不过是占统治地位的剥削阶级的民主，只有社会主义才开创了人民当家作主的新纪元。

能否真正实现人民当家作主，这是社会主义民主区别于包括资产阶级在内的剥削阶级民主的根本区别。

第一，人民当家作主是社会主义国家制度的本质。民主政治作为一种特定的政治形式，是以特定政治统治的确立为前提的。列宁说：“民主是国家形式，是国家形态的一种。因此，它同任何国家一样，也是有组织有系统地对人们使用暴力，这是一方面。但另一方面，民主意味着在形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利。”(《列宁选集》第3卷第201页)民主作为国家制度，具有民主和专政的不同功能，总是统治阶级享有民主，而对被统治阶级来说则意味着专政。资产阶级民主国家照例是占统治地位的剥削阶级的国家。不过资产阶级自身的民主通过国家权力即借助公共权力的形式虚假地表现为普遍民主，与封建制相比劳动人民有了政治和法律形式上的民主自由，但实质上仍然处于被统治的地位。我国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的社会主义国家，在人民内部实行民主，只对占人口极少数的敌对分子实行专政。在这里，国家权力的拥有者和劳动人民是同一个主体。所以，国家的一切权力属于人民是社会主义国家制度的核心内容和根本准则，人民当家作主是社会主义的政治本质。

第二，人民当家作主是社会主义经济制度决定的。民主是市场经济的要求。市场经济的基本特点是等价交换和自由竞争，这反映在政治上的要求就是平等和自由。平等和自由在法律规定上就是权利，而实现这种权利的形式也就是民主。社会经济关系是从两个层面上决定政治上层建筑的。首先，占支配地位的生产资料所有制关系以及由此形成的利益关系，决定着政治上层建筑的性质。其次，产品的价值实现方式以及由此形成的社会成员利益实现方式，决定着社会政治权力的构成、运行方式和规则。因此，同自然经济相适应的是专制政体，而市场经济则确立了民主政治的原则及其政体。西方资本主义国家的市场经济是建立在生产资料私有制基础上的，而只要私有制占统治地位，利益的统治必然表现为财产的统治。马克思说：“平等地剥削劳动力，是资本的首要人权”，(《马克思恩格斯全集》第23卷第324页)这种民主是资产阶级性质的民主。我国的社会主义市场经济是公有制占主体、多种经济共同发展的市场经济，决定了这种民主是人民民主。社会主义公有制的主体地位、利益关系和政治权力，决定了占人口绝大多数的广大人民应该而且能够以其平等的经济地位和政治地位参与政治生活而实现平等的政治权利。

第三，人民当家作主是社会主义的价值取向和不断发展的目标。社会主义革命的社会意义，正是在于资产阶级剥削和压迫劳动人民的非正义性。革命的目的，首先就是为了从经济上消灭人剥削人的制度，政治上推翻剥削阶级的统治，建立人民自己的国家。胜利了的社会主义确认工人阶级和劳动人民是国家的主人，拥有决定公共事务的最高权力，人民的利益是社会的最高利益和政治生活的最大价值取向。社会主义还要把民主原则贯彻到经济和各个社会领域，促进经济、政治、文化的不断发展，创造条件最终消除公共权力的阶级、政治性质，使每个社会成员完全平等、自由、自主地参加社会公共事务的管理，那时，“人终于成为自身的主人——自由的人”。(《马克思恩格斯选集》第3卷第760页)这也就是共产主义的实现。

所以，人民当家作主是民主政治的社会主义本质，也是民主政治的社会主义方向。这就意味着如果背离了人民当家作主的要求，这个政治就不够社会主义的格，甚至算不上 是社会主义民主政治。当然，人民当家作主的实现程度必然表现为一个不断成长的过程。但是，我们的政治建设必须按照真正实现人民当家作主的要求来进行，这是决不应该有任何含糊的，因为事关民主政治的社会主义规定性和发展方向。

同志在党的十六大报告中要求：“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”这些要求的核心就是要进一步保证和实现人民当家作主。落实党的十六大提出的政治建设任务，要围绕人民当家作主这个社会主义民主政治的本质，坚持和完善基本政治制度，切实推进政治体制改革和一系列具体制度的建设。民主政治的发展归根到底要取决于现实的经济和社会的发展，但是，政治发展所具有的相对独立性决定了民主要有自己的实现方式和制度安排，不建设就不能发展，而且民主政治与市场经济、社会发展是互动的。我们曾经在一个长时期内以为社会主义民主的原则和基本制度确立后，就自然而然地已经具有了高度民主。这是把民主的性质和实现程度混为一谈，其结果是忽视民主的制度建设。应该看到，同公有制或公有制占主体地位相适应是要求有很复杂的民主的社会机制的，对此从理论到实践都未能给予足够的重视。发展社会主义民主政治，要从我国的实际出发，借鉴人类政治文明的有益成果，积极进行实践和探索，形成和完善实现人民当家作主的政治形式。这个过程也就是实现民主政治的制度化、规范化和程序化的过程，有中国特色社会主义民主政治的建设过程。

人民当家作主是社会主义政治文明的价值内涵，是社会主义民主政治的本质。保证和实现人民当家作主对于社会主义民主政治的这种地位，决定了其与发展社会主义民主政治中的其他要素的关系。

二、发展社会主义民主必须实行依法治国

民主政治要以法制作为实施条件和保障。体现人民当家作主的社会主义民主政治内在地要求实行依法治国，逐步实现民主政治运行的法治化。

在历史新时期，邓小平提出发展社会主义民主任务的同时强调指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”(《邓小平文选》第2卷第146页)邓小平的这个观点，不仅从民主与法制的关系的角度说明了法制建设的重要性，而且阐述了深刻的法治思想。随着现代化建设的发展，同志从建设有中国特色社会主义民主政治的高度，进一步明确了把“依法治国”作为“党领导人民治理国家的基本方略”，提出了“建设社会主义法治国家”的任务。“依法治国”方略和“社会主义法治国家”概念的提出，其意蕴在于按照人民当家作主的要求，否弃人治，通过法制建设实现法治化。

“法治”(RuleOfLaw)与“法制”(RuleByLaw)既有密切关系，又是有着重要差别的。完备的法律制度体系是法治的前提条件，但并不是具有了这样的法律制度体系的国家就都意味着法治。法治作为理念和社会实践，有其特定的涵义。亚里士多德在他的《政治学》中指出：“法治应当包括两重意义：已成立的法律必须获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”“法治”作为一种治国方略，是区别于“人治”的法律的统治或法律主治，而这种法律又是体现“正义”价值的法律。它包含一系列法治原则和法律制度。这些法治原则主要的有：法自民出，是个人权利产生宪法，而不是宪法赋予个人权利与自由；法律至上，以宪法为核心的法律拥有至高无上的地位；法律必须是公开的、普遍的和稳定的，是可以预期的；法律面前人人平等，人人在法律面前都有平等的身份和机会，都有服从法律的平等义务；一切法律不得违反宪法和必须接受违宪检查，司法独立和律师自由。由这些原则决定，法律制度包括规制权力、保障权利和程序方面的制度，宪法和法律成为基本的社会控制方式。

实行依法治国，政治法治化，对发展社会主义民主有着重要的意义。

第一，法治使人民意志上升为法律，实现人民主权。马克思说，应该“使法律成为人民意志的自觉表现，也就是说，它应该同人民的意志一起产生并由人民的意志所创立”。(《马克思恩格斯全集》第1卷第184页)法律以国家机器为后盾。社会主义法律是人民利益和意志的集中表现，是由人民通过一定程序来制定和确认，而不是以少数人的意志为转移。社会主义国家不仅以根本法确认人民当家作主的地位，而且以专门法律保障人民各项政治权利的实施，同时惩罚一切侵犯人民政治权利的行为。

第二，法治能够体现和保障民主政治制度，促进政治民主化。现代民主的普遍形式是间接民主即代议民主制。正如列宁所指出的，“没有代表机构，我们不可能想象什么民主，即使是无产阶级民主。”(《列宁全集》第31卷第45页)社会主义国家也必须借助民主共和国这种政治形式，人民通过选举把权力委托给代表来行使。这种政体意味着在政治权力的持有者与受托行使者之间存在一定的分离，隐含着某种政治失控的危险，即政治权力不是按照权力所有者的意志和利益，而是凭掌权人的意志、情绪甚至利益而运行，导致公共权力异化。历史证明，任何权力都难以完全免于专横之虞。所以，必须制定宪法，宣告人民主权，公民的权利和自由不受非法剥夺；规定国家权力的范围和行使程序。宪法勘定了公共权力与社会的合理界限，确立起一种限制公共权力、保障公民有管理国家的平等权利的政治制度。公民权利的保障意味着公民依法享有平等参与国家政治生活的各种权利，这种政治权利是由公共权力确定的社会成员实现利益分配的政治资格，可以说是人民主权在公民个体上的延伸和拓展，因而公民政治权利的实现是民主发展的不竭源泉。

第三，法治可以形成和维护民主政治的秩序，促进公民文化的成长。法治通过宪法和根据宪法原则制订的各项政治法的实施，不仅使民主政体的结构得到确认和加以有效保障，而且政治结构框架内的各种政治关系成为法律关系即政治主体之间的权利和义务关系而有序运行。立法机构依照法律程序立法；行政机构要限制自由裁量权，依法行政；司法机构独立行使司法权。法律保障公民、政党及其他政治团体政治参与的权利和自由，同时对政治参与的内容、方式、途径做出规定。公民的政治自由以不妨碍公共利益和他人的自由权利的实现为限度。法治通过政治主体法、政治关系法、政治行为法和政治程序法的制定和实施，使民主政治运行保持稳定有序的状态。法治同时蕴含着政治社会化过程，法治对社会政治行为长期的规范和引导，使人们熟识民主政治的规范并内化于心理之中，逐步形成同社会主义民主政治相适应的公民文化。这种文化包括人们能够怀有这样一种信念：法律应当遵守，没有人能够例外。公民文化是民主与法治的持久的支持力。

由此可见，民主与法治在共同的价值基础上相契合。法治支持民主，法治是现代社会中民主政治程序的制度化形式；而没有民主，则不可能有可靠的法治。说：“宪政是什么呢?就是民主的政治。”(《选集》第2卷第732页)宪政民主蕴含着通过法治来实现对公共权力的限制和对宪法中所规定的基本人权的保护。如果法律只是反映统治者或某个统治集团的意志用于“治民”，这种法制只不过是专制统治的工具而同民主相对立。法制同民主相结合，才是法治。西方法治国家的治国主体依然并非真正是劳动人民而显露其局限性。社会主义法治国家，依法治国的主体是广大人民群众，依据的法是人民意志和利益的体现，并具有至高无上的地位，使法的全面引导功能、有效规范功能和保障与制约功能充分发挥。因此，依法治国必须反映人民当家作主这个民主的社会主义本质，才是社会主义的法治。

我们在推进依法治国中已经取得重要进展，但是应当看到，要把我国建设成为社会主义法治国家还任重道远。必须按照党的十六大提出的要求，从立法、执法、司法到普法等各个方面作不懈的努力。实行依法治国，特别要注重在法制建设中贯注法治精神。根据我们的实际，在这方面有两点尤其重要。一是立法内容中相关强化对政府行为的规范和公民权利的保护。二是严格依法办事，任何组织或者个人不得有超越宪法和法律的特权。如果允许这种特权存在，就难有法的权威。宪法和法律拥有权威的关键不在于公民是否服从它，恰恰在于要求公众守法的执掌权力者自身是否服从它，因而公民要守法，政府更要守法。总之，法治是民主之治，我们一定要把人民当家作主的要求贯穿于社会主义法治建设的全过程。

三、党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证

在现代政治过程中，政党是最活跃、最重要的主体。在社会主义的我国，共产党在国家政治生活中居于领导地位，实现人民当家作主和依法治国，党的领导是根本的保证。

共产党的领导是建设社会主义民主和法治国家的政党条件。指出：“政治社会的第一类就是党派。党是阶级的组织。”(《选集》第5卷第335页)工人阶级的阶级要求和政治活动，必须通过自己的政党来领导和实现。中国共产党一成立，就把实现工人阶级和其他劳动人民当家作主作为奋斗目标，领导人民经过28年艰苦卓绝的斗争建立了人民共和国，赢得了如所指出的旧中国缺少的两件主要东西：独立和民主。人民选择共产党作为执政党，是同党在历史上的作用分不开的，更是因为人民选择了社会主义道路。共产党代表了社会主义。我国作为人民民主专政的社会主义国家，工人阶级处于领导地位，而工人阶级的领导是通过自己的先锋队共产党实现的。是否坚持共产党的领导是关乎国家性质的根本问题。社会主义民主政治不仅是由共产党领导建立的，而且只有在共产党领导下坚持不懈地进行建设才能沿着正确的方向前进。在现代民主国家中，通常通过选举由政党提供担任政府的人员；组织这些人员制定和执行国家政策；以及在个人与政府之间起桥梁作用。民主政治离不开政党政治。当今世界的各种政党中，作为马克思主义政党的共产党是代表着人类崇高理想和最大公无私的政党。我们党以真正实现人民民主为己任，在复杂的内外历史条件下，担负起抵御种种压力，巩固人民民主专政和不断推进民主与法治建设的历史重任。在当代中国，其他任何一种社会政治力量都无法代替共产党承担这个历史重任。

正是由于党在国家政治生活中的领导地位，使得党如何领导对于实现人民当家作主和依法治国具有决定性的意义。同志在党的十六大报告中指出，“党的领导方式和执政方式与新形势新任务的要求还不完全适应”。他特别强调：改革和完善党的领导方式和执政方式，“这对于推进社会主义民主政治建设，具有全局性作用。”

领导方式和执政方式在根本上是党和国家的领导制度，领导体制问题。第一个社会主义国家苏联就形成了权力过分集中的领导体制，把国家权力集中于党，党政不分、以党代政，党的权力又集中于少数人甚至个别领导人手中，而且没有监督。党政不分、以党代政带来的流弊，一是党在国家政权机关以外掌握着事实上的国家权力，法定的国家权力机关不能正常行使职能而流于形式，宪法权威也不复存在；二是使党国家化、行政化，严重削弱了党的自身建设和降低了党的政治领导作用。其结果是党并不是作为政党在实行对国家的领导，社会主义民主与法治得不到建设，经济和社会都缺乏活力，苏共作为执政党的合法性递减，成为政治和社会危机不断乃至亡党亡国的重要原因。意大利学者马斯泰罗内认为：“苏联的制度之所以垮台，并不是因为那里有太多的国家，而是因为根本没有国家，或者更准确地说，是因为政党取代了国家。”(《当代欧洲政治思想》，社会科学文献出版社1998年版第36页)苏联政治体制的模式几乎为其他社会主义国家搬用，我国也在相当程度上受到这种模式的影响。所以，正如邓小平所指出的，“要通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系。党的领导是不能动摇的，但党要善于领导，党政需要分开。”(《邓小平文选》第3卷第177页)

要通过改革党和国家的领导体制，解决好党与政、党与法的关系问题。同志鲜明地指出：“我们绝不能以党代政，也绝不能以党代法。”(《人民日报》，1989年9月28日)按照马克思主义的国家学说，党和国家政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和活动方式也都有原则上的区别。政党是阶级的组织。共产党是由工人阶级先进分子按照共同的理想自愿结合起来的政治组织，是依靠自觉的纪律和民主集中制原则维系的，以政治活动为主旨和目标。国家权力在社会主义社会也就是社会公共权力，国家政权组织由公民通过直接和间接的自下而上的民主选举产生，获得授权以全社会代表的身份行使国家权力，以强力为依托履行公共管理的职能。就全社会的范围和层次讲，政党力量只是社会政治力量而不是公共政治权力，即使是执政党的权力，要成为社会公共权力也必须经过一定的转化程序。以党代政的做法，也就是混淆了政党同国家权力的不同性质和不同的权力授受关系，由执政党权力直接承担社会公共权力的职能。党政分开就是要在分清权力授受关系的基础上，党政职能分开，按法定程序实现权力转化和执政。党政之间不具有组织上的包含和从属的关系，党对国家政权机关的政治领导，主要是政治原则、政治方向、重大决策的领导和依法向国家政权机关推荐重要干部。作为马克思主义政党的共产党，比其余的工人阶级群众更了解工人阶级运动的条件、进程和一般结果，不仅代表运动的现在，而且代表着运动的未来。因而，党不仅必须而且能够对社会主义政权机关实行政治领导。政治领导就是着眼于整体利益和长远利益，主要为社会政治生活确定价值、方向、目标和原则。正因为如此，才事关全局，也才能总揽全局。以党代政和以党代法，只能削弱而不能加强党的领导作用。我们党要以自己的纲领和方针政策凝聚工人阶级的利益要求和政治意识，集中人民的意志，并把自己的政治纲领和方针政策转变为国家的方针政策，使党的主张经过法定程序变成国家意志，以国家权力向社会推行。党的主张的形成过程和变成国家意志的过程，是发扬党内民主和人民民主的过程。因此，改变以党代政、以党代法的方式，就是代之以民主的方式、依法治国的方式。

改革和完善党的领导方式和执政方式，需要解决深层理念问题。邓小平在党的八大《关于修改党的章程的报告》中指出：“同资产阶级政党相反，工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。共产党——这是工人阶级和劳动人民中先进分子的集合体，它对于人民群众的伟大的领导作用，是不容怀疑的。但是，它之所以成为先进部队，它之所以能够领导人民群众，正因为，而且仅仅因为，它是人民群众的全心全意的服务者，它反映人民群众的利益和意志，并且努力帮助人民群众组织起来，为自己的利益和意志而斗争。”(《邓小平文选》第1卷第218页)这是关于党的观念的彻底唯物主义的态度。工人阶级只有解放全人类才能最后解放自己。共产党作为工人阶级的先进部队，除了工人阶级和其他人民群众的利益并没有自己的特殊利益。真正实现人民当家作主，既是立党的初衷，更是一种历史使命。在社会主义条件下，人民就是国家和社会的主人，党对国家生活的领导最本质的内容就是支持人民当家作主，建设新生活。我们党就是以实现人民的利益作为自己的政治价值追求动员人民参加革命和建设的，所以，是不是真正组织和保证人民当家作主，可以说是一个关系到党执政合法性的重大问题。确认马克思主义的党的观念，“就是确认党没有超乎人民群众之上的权力，就是确认党没有向人民群众实行恩赐、包办、强迫命令的权力，就是确认党没有在人民头上称王称霸的权力。”(《邓小平文选》第1卷第218页)以党代政和以党代法，是一种“代替人民当家作主”的做法，这必然有悖于实现人民民主和依法治国。政党作为社会政治组织的特性，决定了把优势建筑在权力上是靠不住的，真正的优势要表现在群众拥护上。同志指出，贯彻“三个代表”要求，“关键在坚持与时俱进，核心在坚持党的先进性，本质在坚持执政为民”。“执政为民”，在实质上就是要通过党的执政，保证人民当家作主，实现人民的意志和利益。党要领导和支持人民当家作主，就是要使国家权力真正成为公共权力。要保证实现真正的民主选举，按人民的意志产生国家政权机关；监督担任公职的党员执行党的路线方针政策和严格依法行使权力，反对一切特权；要使法律的制订反映人民的意志，执政党党员做守法的模范。保证和实现人民当家作主和依法治国，才是真正实现了党对民主与法治建设的领导和保证的作用。

同志指出：“建设有中国特色社会主义的政治，就是在共产党领导下，在人民当家作主的基础上，依法治国，发展社会主义民主政治。”人民当家作主是民主的社会主义本质，因而是发展社会主义民主政治的根本立足点和归宿；民主要求法治，宪法和法律是党的主张和人民意志的统一，依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略是体现人民当家作主要求的法律主治；坚持党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，而党的领导的实质是组织和支持人民当家作主，实现人民当家作主和依法治国是党对发展社会主义民主政治领导作用和保证作用的体现。把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，是合乎社会主义民主政治内在逻辑要求的路向。唯其如此，才能发展社会主义民主政治，实现小康社会政治建设的目标并不断推向前进，使它展现出更加蓬勃的生命力。