权力监督制约机制

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[摘要]保证权力正确行使，防止以权谋私、滋生腐败，要靠建立健全结构合理、配置科学、程序严格、制约有效的权力监督制约机制，这是我们对新形势下党风廉政建设规律性认识的深化，也是从源头上治理腐败的客观需要。

[关键词]权力；监督制约机制；权力制衡

建立健全结构合理、配置科学、程序严格、制约有效的权力监督制约机制，是我们对新形势下党风廉政建设规律性认识的深化，也是从源头上治理腐败的客观需要。在新的历史条件下，市场经济对权力产生的负面影响不可低估，新情况新问题层出不穷，权力运用的频率、随机性不断增加，使权力监督制约难度增大。从滥用权力的主体看，既有领导干部，也有一般干部；从滥用权力的形式看，既有以权谋私的“错位”现象，也有不守规矩的“越位”现象，还有玩忽职守的“缺位”现象；从滥用权力的特征看，既有胆大妄为、明知故犯，也有钻政策空子、打擦边球的。产生上述问题的原因是多方面的，但关键是权力的监控机制不健全，还不能适应形势发展的需要。

一、权力的滥用和失控是滋生腐败的源头

权力腐败是由权力的双重性决定的：一方面，正确使用权力，它便是为社会、为人民谋利益的工具；另一方面，错误地使用权力，它便成了腐蚀人们灵魂、牟取个人私利的工具。权力的腐败包括权力的滥用和失控。权力的滥用是指权力的运行主体超出了授权的范围，随意扩大化，使权力变质越位的行为；权力的失控是指权力的运行避开监督，运作程序颠倒错乱。

权力滋生腐败，就其主观原因是源于邪念的滋生，即理想信念发生动摇，萌发谋取私利的念头。“物必自腐而后虫生”。一旦思想长堤崩溃，私欲膨胀，就会利令智昏，千方百计去满足个人的需要，腐败必将乘隙而人，这是滋生腐败的根本条件，而导致权力腐败的客观原因，主要有四：

1．设权失当。即有关组织部门设置权力时有失恰当。一是党政不分，职责不清。有的是党政一肩挑，在具体工作中往往以政代党，或以党代政，忙起来党务工作便被当作软件搁置一边；有的虽然党政分了家，但彼此职责划分不清。党委领导下的厂长经理负责制，到底听党委的，还是听行政的，叫人无所适从；有的是党政交叉任职，有利益的事，大家争着管，没好处的事，都避之不及，造成管理上的空档。二是职位设置过多过滥。职位设置缺乏规范，因人设职。三是权力分配过于集中，一把手往往集人财物大权于一身，常常个人说了算；政府仍在包揽干涉企业事务；行政权力过大，有侵占立法权、司法权、监督权的倾向。

2．授权失误。即把权力授给了本不该授予的对象。某些人人党动机本来就是不纯的，正如胡长清所说“无非是捞取政治资本、升官发财”的不良心理，一旦窃取实权，便肆意放纵，损公肥私，为所欲为。授权失误为权力腐败种下了祸根。有的部门考察干部时没有执行德才兼备的干部路线；有的组织干部没有发挥应有的作用，只凭某领导的一声招呼，就漫不经心地偏听片面之词，走走过场；有的考察人员甚至被人收买，“酒杯一端，政策放宽”。即使听了不良反映，也是充耳不闻，考察结论只拣好听的写，造成了用人失误；有的公开跑官要官，有的则公开卖官鬻爵。用人腐败是影响最坏、危害最烈、群众意见最大的腐败。用错一个人，就会挫伤一大片人的积极性，甚至会带坏一种风气。“上有所好，下必甚矣”，从而败坏党风，损害党的事业。

3．用权失范。任何权力运行都需要遵守行为规范，所谓“不以规矩，难成方园”。之所以出现用权失范的现象，主观上讲，是少数党员干部淡忘了为人民服务的初衷，人生观、价值观、世界观发生扭曲，让那些“升官发财”、“及时行乐”、“人不为己、天诛地灭、“有权不用、过期作废”的陈腐思想占据了灵魂。以权谋私也就成了必然。客观上讲，体制和机制上的漏洞，给人以空子可钻。我国正处在两种体制转轨的过渡时期，体制上还不够完善，法律法规还不够健全，这些客观上的疏漏，为少数意志薄弱的人用权失范提供了机会。

4．监乏力。失去监督的权力必将导致腐败。应该说就我国目前而言，监督部门还是众多的，看似构成了一张严密的监权网，然而深入研究后不难发现这种监督机制还很不健全，监督苍白乏力：一是上级对下级的监督——太远。天高皇帝远，鞭长莫及，就是有顺风耳、千里眼，也看不到、听不见、管不着。二是下级对上级的监督——太难。且不说下级不了解情况，无法监督，即便是知情者，在现行法制不健全的情况下，又能如何?三是同级对同级的监督——太软。在当前正气不浓的环境下，好人主义盛行，民主生活会上“你不是妖怪，我不是妖怪，大家都不是妖怪”，保持一团和气，所以这种监督软弱无力，尤其是同级中的一把手，更是无人敢监督，大可以天马行空，独来独往，胡长清一介副省长，一年内私自出省20余次竟无人知晓。四是法纪监督——太晚。现在执纪执法多是一种事后监督。“你不告，我不动；告了也不一定管用。”且不说有的案子很难查清楚，就算查了水落石出，作了严肃处理，这种处理虽能起了警示作用，但毕竟是“亡羊补牢”，所造成的损失已无法挽回了。

二、确保权力正确行使就要建立科学合理的权力制衡机制

实践中我们感到，在权力进行过程中，要防止权力失制、授权失误和用权失范，就必须建立科学有效的权力制衡机制。

1．通过科学配置来制约权力。防止权力的滥用，实现权力的正常运用，关键是对权力进行分解，使之相互联系、相互依存、相互制约。邓小平同志曾经深刻地指出，权力过分集中，越来越不能适应社会主义的发展。对这个问题，长期没有足够的认识，成为发生的一个重要原因。使我们付出了沉重的代价。现在再也不能不解决了。要改变权力过于集中的状况，基本的方法就是将权力进行必要的、合理的分解。改变在一个班子内部，权力过分集中在“一把手”身上的状况，分工授其权，重要事项，民主决策，彼此互相监督。比如：近几年二炮一些单位的重大战备工程建设，较好地做到了申报、立项、审批、投资等权分属于不同的部门和经管人员，保证了决策的科学性公正性，防止了因“一支笔”批项目而造成的行业不正之风。再如：在物资集中采购上，二炮许多单位就坚持实行计划、采购、支付“三权分离”，通过科学配置业务部门、采购部门、财务部门的权力，较好地防止了物资集中采购过程中容易发生的吃拿回扣、暗箱操作等现象。

2．通过规范工作程序来制约权力。权力的滥用，往往是因为没有规则，具有很大的随意性。程序就是规则，违反程序就是违规。权力的运用，是由各个环节组成的，也是一个连续不断的过程。从这一点上说，也是分权原则又一个层面的体现。如一个建设项目的审批确定，必须经过提起、申报、论证、评估、审定等多个环节，而每一个环节，又有相应的启动和决策过程。这些过程决定了权力运用必须遵守程序规则，否则，就会出现权力滥用，甚至造成失误或损失。这就要求对权力的运用要制定相应的程序，如审批程序、表决程序、执行程序等等。另外一个方面，加强对程序的监督，这本身就防止了权力运用的随意性，减少了权力滥用的机会和空间。

3．通过用权力公开来制约权力。权力的本质是公共的。从本来意义上讲，公共权力的行使就应该公开化，使之置于群众的监督之下。公开本身就是一种监督和制约。近些年来，二炮不少军级单位在用权公开上作了一些积极的探索，不断提高用权公开的透明度。有的在用人方面进行了一定的公开，提拔使用团以下干部在一定范围内进行公示；有的在批钱拨物上进行了公开，不断扩大官兵的知情权、参与权，得到了广大官兵的认同和支持。

三、创新授权制度，把好用人关口

同志曾经深刻地指出，历史上的腐败现象，为害最烈的是吏治腐败。建立一种群众参与、客观地发现人才和使用人才的机制，依法行使好考察、选拔、任免权，是防止授权失当的关键。

1．要创新和完善干部的选任制度。要严格按照公平、民主、竞争的原则，选好选准掌权人。一是建立以公开为基本前提的推荐机制。干部工作只有坚持公开的原则，才能平等竞争，使大批优秀人才脱颖而出。要从民主推荐和署名推荐制、考察预告制、到任前公示制、干部选拔使用的各个环节，都在一定的范围内公开，使群众可以较大程度地参与对干部的选拔任用。二是要建立民主为基本趋向的考察机制。要建立一种群众参与、客观地发现人才和使用人才的机制。健全选举制度，实行民主推荐、民主评议和民意测验制度，扩大干部群众对选拔任用工作的知情权、参与权、选择权和监督权。国家权力机关在选举任命前，要行使调查权、了解权与考察权，客观地衡量拟任人员的素质。在行使选举任免权时，可创造气氛和条件，使国家权力机关组成人员能自主地、独立地表达他们的意志，任何组织和个人都不得以任何理由进行干涉。三是建立以竞争为基本特征的选拔机制。要把“公开、平等、竞争、择优”的原则贯彻到干部的选拔任用中去，变“伯乐相马”为“赛场选马”；对不称职的干部实行待岗、转岗学习、离岗分流、改任非领导职务，实行能上能下的干部制度。

2．建立失控权力的剥夺制度。要加强对授权后权力运行的监督，一旦发现干部在任职时有不廉洁、不勤政行为，或缺乏实际领导能力，可以随时行使询权、特定问题调查权、撤职权和罢免权：一是实行组织处理制裁手段。包括调离、降职、停止执行职务、免职、辞退等。对于在权力运用过程中，有不良行为造成不良影响，但情节较轻不够给予党纪政纪处分的，可以采用停止其执行该项职务的手段予在制裁。二是实行资格剥夺。资格剥夺制裁包括公务员资格剥夺、从事专业资格剥夺、行业执业资格剥夺等方面。资格剥夺制裁就如釜底抽薪，加大了对违纪者的处理力度，增强了对违纪者的威慑力，使违纪者“心有所惧、行有所忌”。三是对权力失控者实行经济利益剥夺。对涉及经济利益的违纪行为的惩处增加经济制裁手段，使其在经济利益上得不到任何好处。包括补偿经济制裁、惩罚性经济制裁两种方式。必要时可以取消养老保险和医疗保险，对违纪者实行经济利益剥夺，减少腐败行为造成的经济损失，增大腐败行为的经济成本，使违纪者不能以腐败“发家致富”。

3．实施选人用人失察的责任追究制度。对违反干部选拔任用原则、政策、程序，导致严重选人用人失误，造成恶劣影响的，要严肃追究责任。对干部任用失误的党纪追究，应分清用人失察的推荐责任、考核责任、决策责任，针对不同的情况予以追究：一是建立推荐干部责任制。明确规定领导干部个人推荐干部应遵循的原则和要求以及推荐失误应承担的责任。严重失误的应责令引咎辞职。二是要建立考察干部责任制。明确考察人员在干部考察中的权力和义务以及考察失误的责任，加强对考察人员的监督，防止考察失真失实，减少用人失察失误。三是要建立党委讨论决定干部责任制。明确规定党委决定干部任免时应坚持的原则、遵循的程序、主要领导和分管领导及党委成员各自担负的责任，加强对领导决策过程的监督。对重要部门党政一把手的任免，按照民主集中制的原则和集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的方针，实行常委无记名投票制，防止授权过程中的不正之风。

四、改革行政体制，规范用权行为

我国目前政府行政审批中事项多、标准不明确、程序不健全、自由裁量空间大，很容易诱发以权谋私、权钱交易等违纪违法行为。合理设置权力边界，规范用权程序，既可以强化法律对行政权力的实际规范和约束作用，又可以在相当程度上预防滥用权力的腐败发生。1．转变政府职能，科学设置行政程序和权力边界。以政企真正分开为着眼点，下大力气进行行政体制改革，改变政府管理方式和手段。首先，要减事放权，削减行政审批行为。要坚持职权法定的原则，还权于企业，还权于市场，凡是可以用市场机制代替行政审批行为的，都要通过市场机制来处理，充分发挥市场机制在资源配置上的作用。要坚持责权一致的原则，减少或合并交叉、重复的审批事项，凡是法律、法规、规章规定可以下放的审批事项尽可能地下放。其次，要科学设权设事，规范行政程序。要严格规定审批内容，明确审批条件，减少审批环节，简化审批手续，确定审批时限，制定严密的审批操作规定和标准，最大限度地减少审批部门人员的自由裁量权。要逐步建立和完善审批制度或定期会签制度，避免多头审批和重复审批，提高工作效率。第三，要科学分解事权，严格内部制约。根据权力制约原则，调整部门职能分工，合理划分职责权限，形成部门之间、单位之间平行交互监督制约的机制。将实权单位和部门在计划经济时期由一个人或一个部门行使的权力，分解到几个人或几个部门，并互相制约。人、财、物、项目的审批、证件核发等重要岗位的领导干部和工作人员，以3年为限定期轮换。

2．公开行政行为，使权力在台前透明运行。腐败最怕“阳光”，只有权力在公开透明的条件下行使，避免暗箱操作，才能有效地防范腐败：一是公开决策程序。在对资源配置、工程招标、人事调配、收入分配等决策时，要在决策前公布预定的目标和计划，在决策过程中公平评估和选择，在决策之后公布方案。通过建立公开的程序，把好决策民主化和科学化这一关。二是公开行政过程。公开行政行为必须有严格的法律程序，让所有法律和政策法规的日常管理工作都公诸于众，并建立行政行为的提请复议制度和社会质询制度，接受社会舆论监督，使那些不规范的、带有不可告人目的的管理行为受到公众监督而大为收敛。三是公开财务收支。财务保密、审批一支笔、封闭决策、个人权力过于集中等为不正当开支、送礼行贿、私分挪用公款等腐败行为大开方便之门。要强化“纳税人”意识，让纳税人和交费人知道钱用在何处。公开行政部门财务收支特别是领导干部的经费支出，让本单位和本部门的职工群众以及全社会了解和监督。改变财务支出由“一把手”、“一支笔”签字的传统做法，推行财务支出联签制，并定期由财务、审计部门张榜公布财务收支情况。

3．强化责任追究，科学评估行政行为。首先，要建立立体交叉的行政行为评估和考核程序。建立科学规范的评价公务员行政行为的评估考核办法，并尽可能做到具体化和量化，用来考核评价公务员的业绩和用权行为。要确定领导考察、同行的评估、平行部门的评价、服务对象的监督、组织人事部门的综合等几个方面的关系，公开评估和公正考核每一个公务人员的用权行为。其次，要严格执行用权不当追究制度。要明确责任追究的方式，根据责任者应负的责任，可采取口头批评、诫勉谈话、责令书面检讨、通报批评、经济处罚、调离岗位、责令辞职、免职处理等手段进行处理，严重的要依法依纪实施追究。

五、确保权力正确行使就要建立健全规范权力运行的制度

当前，加强权力运行监控的制度建设，还存在不少薄弱环节。有的是有章不循，不按规矩办事；有的是无章可循，对新情况新问题研究不够，防范措施明显滞后，出现一些制度上的“空挡”；有的执章不严，讲感情，不讲原则；讲私情，不讲党性；或者搞上有政策，下有对策。实践证明，制度具有普遍适用性、规范性和强制性，是加强权力监控带根本性、基础性的工作。

1．在“深化”上动脑筋，增强制度的系统性。针对新形势下出现的新情况、新问题，我们不断延伸、完善规章制度，使其形成纵横交织的严密体系，力求措施在前，防范在先。比如：二炮某基地的某工程技术总队，建立健全了办事公开制度，特别是在办理官兵关注的人、财、物等事项上，在不违反保密规定情况下，都做到了条件、标准、程序、结果四公开，接受群众监督，以公开保公正。同时还在部分机关部队建立了岗位轮换制度。对在一个职位上工作时间较长的管人、管钱、管物的人员进行跨部门交流，防止出现滥用职权的腐败现象。

2．在“细化”上下功夫，增强制度的操作性。工作中，我们应注重把上级颁发的具有普遍约束力的规章制度变成符合本单位特点的实施细则，对办理有关重要事项的条件、规则、限额、程序、纪律等各个环节都提出了明确的标准和要求，使党员干部行使权力和监督权力都有据可依。

3．在“硬化”上下功夫，增强制度的严肃性。当前，应着重解决好有章不循的问题。在制定有关制度规定的同时，还要制定出确保制度落实的制约措施，对违犯制度规定的人和事，要严明纪律，坚决查清，严肃处理。如二炮机关某二级部领导失职渎职、滥用职权和严重违反财经纪律的问题暴露后，就对其进行了严肃处理，引导党员干部从中吸取教训，引以为戒，做到警钟长鸣。

六、确保权力正确行使就要增强权力主体自觉接受监督的意识

现实生活中，有的领导干部从理智上感到权力应该接受监督制约，而具体运用权力时，却又自觉不觉地逃避监督；有的看到别人滥用权力得到利益时，产生了对权力监督制约的愿望，而当自己滥用权力获得利益时，就想不到监督制约。加强对权力运行的监控，必须进一步清除一些党员领导干部的思想障碍，不断强化他们自觉接受监督制约的观念。

1．要树立正确的权力观，强化公仆意识。要明确党员干部手中权力是党和人民赋予的，必须牢记全心全意为人民服务的宗旨，树立领导就是服务、权力等于责任、权力就是奉献的观念，摒弃把权力私有化、商品化和神秘化的错误做法，反对把权力当作谋取私利的工具，防止和克服各种玩忽职守的行为。

2．要树立正确的监督观，强化自律意识。对权力进行监督制约是我党的优良传统，是新形势下促使领导干部正确行使权力的必要条件，也是对党员干部的关心和爱护。权力不受监督，就像汽车失去制动一样，在横冲直撞中了加大了翻车的概率。作为领导干部，他们既是监督者，又是被监督者，都有监督他人的权力和接受监督的义务。这几年，二炮按照中央和军委总部要求，在加大对主官监督方面做了一些有益尝试。2006年底，二炮纪委组织力量，到部分军师级单位，对主官行使权力情况进行专项检查。一方面，听取主官本人汇报，另一方面进行民主测评，在部队中产生了很大反响，对促进领导干部尤其是“一把手”秉公用权，起到了很好的作用。

3．树立正确的职位观，强化责任意识。权力意味着为人民服务的义务和责任，权力和责任是对等的，当多大的领导，就有多大的担子；管多大的事，就多大责任。党员领导干部应当把对上负责和对下负责、对党负责和对人民负责一致起来，时刻想着群众的利益，处处对人民群众负责。这些年来，二炮绝大多数领导干部能够不辜负党组织的信任和期望，带头在其位、谋其政、履其职、尽其责，表现出了很强的事业心和责任感，在本职岗位上建功立业。

七、确保权力正确行使就要创造有利于权力制约的环境和氛围

对权力进行监督制约是涉及个人切身利益的敏感问题，容易出现感情大于原则、人情大于法规的现象，加之新形势下，党内生活原则空气淡化，使监督制约缺乏应有的环境和氛围，必须认真加以克服和纠正。

1．要营造人人敢于批评和自我批评的舆论氛围。目前，好人主义现象比较普遍，对违纪问题睁一只眼闭一只眼，事不关己，高高挂起，批评上级怕穿小鞋，批评同级怕伤感情，批评下级怕丢选票，相互之间忌讳谈相互制约问题。这种不良风气，既助长了权力的滥用，也影响了个人的成长进步，必须引起我们的高度重视。

2．要营造层层照章办事的行政氛围。上级领导干部、领导机关既要搞好对下级权力运行的监督制约，也要在正确用权上为下面做好榜样。而下级要敢于坚持原则，严格照章办事，不怕得罪人。这样，自上而下，逐步营造层层照章办事的行政氛围，才能保证权力的正确运行。

3．要营造赏罚分明的奖惩氛围。积极探索建立廉政评价标准和指标体系，把定性评价和定量评价有机结合起来。要严格考核奖惩，加大对廉洁从政行为的精神鼓励、政治激励和物质奖励。在建立激励机制方面，要在严格责任考核的基础上，对正确行使权力表现突出的单位和个人，给予表彰奖励，充分调动各级领导正确行使权力的积极性。同时，也要建立严格的惩处机制，把惩防腐败体系的建设绩效作为领导干部选拔作用的重要依据，作为单位评先创优的重要条件，激励各级领导干部自觉担负起抓廉政建设的重要职责。要充分发挥查办案件的震慑作用，通过对违纪违法的严肃查处，教商警示大家不越“雷池”不闯“红灯”，真正做到权为民所用。

4．要畅通信访举报的渠道。要加强信访举报工作，通过公开举报电话、设立举报信箱、聘请廉政监督员等形式，畅通信访举报渠道。要进一步规范举报和受理操作程序，加大对群众信访举报直查、快办力度，并及时反馈情况，确保信访举报畅通，对权力实施有效的监控。

综上所述，保证权力正确行使，防止以权谋私、滋生腐败，仅靠某一项措施和方法都是不够的，因为权力的滥用既有主观的原因，又有客观的因素；既有思想道德的因素，又有经济的原因；既有历史的原因，又有现实的因素；既有社会的原因，又有内在的因素。这就需要我们加强对权务运行的客观规律进一步探索，从根本上保证党员领导干部正确运用权力。