和谐地方党委领导体制
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[摘要]地方党委领导体制是社会主义民主的重要体现。2006年各地方党委换届后，在领导体制架构上出现了一些新特点，同时，也有一些问题需要思考和探索。文章从民主政治进程的角度，探讨如何实现新型地方党委领导体制的和谐运行。
党的十七大报告指出：“人民民主是社会主义的生命”，党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，成为民主政治在新的历史条件下不断推进的科学指针。完善和发展党内民主，用党内民主推动人民民主，对于我们坚持和发展中国特色社会主义，对于我们保持和发展党的先进性，对于我们巩固党的执政地位和提高党的执政能力，都具有非常重要的意义。在党的整个组织体系中，地方党委既是一个重要的决策和执行机构，又是一个重要的信息汇集、处理和传递层次。2006年各地方党委换届后，在领导体制上出现了一些新特点，同时有一些问题需要思考探索。
一、地方党委新型领导体制的主要特点
新的地方党委领导体制模式总体上可概括为“一正两副、党政交叉、分工协作”，完善了集体领导与个人分工负责相结合的党委会制度，体现出较为明显的特点。
(一)领导职位精简，有利于降低执政成本。在目前全国已换届的省、市、县三级党委内部，除民族地区外，书记、副书记基本上都按照“一正两副”的要求配备，常委人数基本控制在11至13人。据有关部门预计，这次换届完成后，约有10多万名干部要离开原有岗位，数量之大前所未有。从深层次来看，这样的改革，决不是简单的干部数量减少，而是体制层面的改革。干部制度改革已经成为我国政治体制改革的重要环节，并且随着由职务管理向职责管理的转变，干部人事制度改革有可能成为深化政治体制改革的新突破口。
(二)领导层级减少，有利于发扬党内民主。换届后，各地普遍取消了书记办公会这一议事层次。从决策体制上看，由原来的“书记一副书记一常委”三级架构向“书记一副书记或常委”两级架构运作机制转变，根据分工，各项议题由常委直接提交常委会，减少了领导层级，决策链条明显缩短。一方面，在常委分工负责制下，扩大了常委会的议事范围，党内民主和集体领导制度得到发扬和强化；另一方面，减少了常委对副书记的依赖性。
(三)职能配置更加优化。有利于提高科学执政的水平。“扩大党政交叉任职的比例”是新的地方党委领导体制的一个重要突破。基于党的中央和地方组织的不同特点，在地方党委会组成中存在一定程度和范围的交叉任职，只要党委和政府的权力边界划分清晰，会有利于提高党委会的科学决策水平，有利于加强党对经济和社会管理工作的领导，是优化领导职能的重要尝试。
(四)权力结构更加明晰，有利于提高权力运行的透明度。党委会内部权力关系倒置或紊乱是地方党委传统模式运作中存在的一个突出问题。按照党章和《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》，党委会内部的权力授受关系为“党代表大会一全委会一常委会”，书记办公会是议事机构不是决策机构，不得决定重大问题。但在实际工作中，一些地方党委对于重大问题，往往是先上书记办公会，参会人员已经接近或超过了常委的半数，事实上已主导了常委会的决策，使常委会的职能受到削弱，影响了其他常委作用的发挥。同时，在缺乏对书记办公会相关制度约束的条件下，使一些“隐性规则”得以通行，容易导致个人集权，加剧了一些地方“一把手”权力的扩张。换届后，书记办公会这一机构被明确取消，一方面，突出了常委会在党代会和全委会闭会期间的领导职责，为使其真正成为一个权责对称的决策主体清除了体制障碍，进一步理顺了党内权力关系；另一方面，为实现常委分工负责的集体领导体制创造了条件，提高了党内权力运作的透明度和公开度。
二、地方党委新型领导体制运行中存在的问题
(一)常委会有效集中难度加大。在传统的地方党委会制度运行中，《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》赋予“书记办公会”三个方面的议事职能，客观地说，这一形式成为联系书记与常委会之间的一个重要缓冲区，降低了书记“集中”常委会决策意志的难度。而在新的体制模式下，“书记办公会”退出后留下的职能空间依靠什么方式来有效弥补，就成为一个重要问题。如果相关措施跟不上，就会出现反弹。这也是当前不少地方原来的书记办公会仍以“书记碰头会”、“党政联席会”等形式继续存在的一个深刻原因。在常委会分工领导的集体决策模式下，书记如何把自己作为其中平等的一员放到常委会中间，加强与常委的沟通协调，集思广益、统揽大家的决策意志，防止出现议而不决、决而不断的现象，最后形成高效的集体决策，无疑需要一个适应过程。
(二)专职副书记的职能定位模糊。换届后，地方党委会内部设置了一名专职副书记，但是在定位上。仅仅笼统地规定了“协助书记处理日常事务，受书记委托，负责有关工作”的原则，缺乏可操作性的制度安排。这样，在实际中就有可能带来两种倾向：一是各位常委分工负责各项具体工作，专职副书记会“闲起来”，无事可做；二是专职副书记继续分管的一些工作，又成为被分管常委必过的一道关，影响常委分工负责制的实施。由于职责定位模糊，给实际工作带来很大难度。
(三)在决策权与执行权相对重合的情况下。有效监督问题凸显。从目前情况来看，尽管各地都明确规定增加全委会开会的次数，强化全委会的决策功能，但是，常委会开会次数增加更多，大量的日常工作决策还是由常委会来承担。作为一个重要的决策机构，常委会又直接履行着执行功能，这就不可避免地产生功能的重合，由此产生了一个关键问题：如何加强对常委会成员尤其是党委“一把手”的监督的问题。一方面，如何防止常委会成员在决策和执行环节中过分突出自己分管范围内的部门利益而对全局性工作产生不良影响；另一方面，在存在书记办公会的条件下，几位副书记客观上会对书记产生监督作用，取消这一机构后，如果措施不到位，极有可能会加剧党委书记权力过分集中的现象，削弱对书记的监督和制约。同时，“一把手”对常委的晋升问题有着重要的影响，如果一把手缺乏民主意识，在这样的领导体制下，“一把手”极有可能利用手中的权力越过两位副书记直接或间接对常委施加影响，使常委按照自己的意图办事，从而进一步强化党委书记大权独揽的局面。因此，新领导体制的运行过程中，存在着由于减少副书记而可能引发的对党委书记的监督和制约更加弱化的风险。
三、完善新型地方党委领导体制的基本思路
进一步完善地方党委领导体制，需要把握“总揽全局、协调各方”的总体要求，在完善体制上坚持扩大民主、依法执政、科学配置、提高效能的原则。
(一)理顺党内权力关系，落实常委分工负责制。首先，实现党内主要权力机构关系的科学化、规范化，是充分发挥新型地方党委领导体制效能的基础和前提。从党内权力配置的特点来看，应以理顺党代会、全委会和常委会权力关系为重点，进一步调整和明确“三会”的职责。突出党代会的最高权力机构地位。党代会作为党内最高权力机构，负责对涉及地方国民经济社会重大事项以及需要党代会讨论决定的事项进行决策。全委会作为决策机构的职责定位，负责对重大事项决策、重大项目安排、重要干部任免和大额资金使用等进行讨论决定。
其次，要落实常委分工负责制。实行集体领导与个人分工负责相结合的制度，是民主集中制的一项具体制度，二者不能偏废。凡属重大决策、重大项目安排、重要人事编制、大额度资金使用、重要干部的任免和奖惩，都要由常委会集体作出决定，分管常委必须坚决执行。进一步理顺党政之间的关系，切实解决好党政分工重叠的问题。在具体职责分工上，对于兼任政府副职的常委，其工作分工和职责定位，应以政府为主，所分工负责的政府工作，应根据区域经济社会发展的实际需要合理安排。其他常委不再分管政府职能部门的工作，重点是履行好自己的职责，围绕经济社会发展大局抓好分管工作。在出现涉及多个常委的综合工作时，应由主管常委负责协调沟通并抓好落实。最后，要优化常委会的组成结构。新型党委领导体制的确立，对领导成员的素质提出了更高的要求。要把选好党委“一把手”放在第一位。地方党委副书记职数减少后，“一把手”的任务更重了，要求“一把手”统揽全局的能力更强，民主作风更好。自我要求更严，党内威望更高。实行常委分工负责制，把常委会成员推到决策中心位置上，要求常委必须具有较强的领导能力和较高的综合素质，尤其能够独挡一面，推动工作。在年龄结构上，既要大力选拔优秀年轻干部，又要注意合理使用其他年龄段的优秀干部；在知识和专业结构上，既要选拔熟悉党务、意识形态、纪检、政法等工作的干部，更要充实熟悉经济管理和社会管理工作的干部；在个性特点上，要充分把握每个常委的气质、性格特征，真正达到班子成员相容互补、刚柔相济、团结和谐，进一步优化班子结构，增强整体功能。进一步探索并逐步规范专职副书记的职能定位。应把握三个方面内容：一是突出助手的角色；二是突出专职的角色；三是突出协调的角色。
(二)建立健全工作机制。保障新领导体制顺利运行。首先，要完善地方党委的议事决策机制。党委的议事决策机制的程序化、规范化程度，是反映党内民主质量的一个重要标准。要以完善党委议事决策为重点，按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，建立健全常委会议事规则和决策程序，确保决策内容、决策规则、决策程序、决策方法符合法律和有关规定；积极探索票决制等决策方式，不断提高常委会决策的质量和水平。通过建立健全决策咨询、调研、听证和民主讨论、会议表决等一系列制度，防止决策的随意性和盲目性。其次，要建立常委沟通协调机制。新体制下，常委分工相对独立，客观上容易造成常委之间对彼此分管工作缺乏了解，如果主动性不够和缺乏有效的沟通协调机制，可能导致信息不通畅，常委会的决策作用难以得到真正发挥。同时还要建立科学的目标管理综合考评机制。要适应新的领导体制框架下领导干部选拔作用的新要求，认真落实中组部有关文件，突出经济发展、社会发展、科学发展三个方面的主题，确立尽可能量化的指标体系，对领导班子、领导干部的任期目标和年度工作进行全面考核评价，为班子配备、干部使用提供科学依据，使干部对自己的升迁去留有一个明确的预期。
(三)建立新的权力制衡模式，加强对权力的监督。权力意味着腐败，绝对的权力就是绝对的腐败。对权力进行监督是人类政治文明的发展的共识。新的地方党委领导体制仍然无法解决党政“一把手”，甚至是常委的权力过分集中的问题。现在我们只能要求按照横向适度调整权力、纵向有步骤地下放权力、权力之间相互监督和制约的原则，强化党内监督、民主监督、社会监督，使地方党委会行使的决策权、党的各级委员会行使的执行权与党的纪律检查委员会行使的监督权相互依存和制约。但在实际操作中，报告和通报制度往往流于形式，出现决策失误和执行不力也没有好的责任追究办法，无法保证地方党委科学执政、民主执政、依法执政。原因就在于监督不力。我们理论上的监督有很多种，有党内纪检监督、人大监督、派监督、司法监督、审计监督、舆论监督、群众监督等等。但在实践中最有效的监督就是纪检监督，因为纪检部门的监督权力最大，可纪检监督大多是对违法乱纪的事后监督，很少有对事前和事中进行监督的。而且纪检监督无法监督同级党委的“一把手”，甚至无法监督同级党委常委会成员。监督要有力才能有效，否则还不如没有监督。
在民主进程的大背景下，地方党委领导体制可以试行新的权力制衡模式，引进独立的监督制度。决策权与执行权的分离可以在一定程度上扼制腐，败，有利于决策的科学化、专业化，监督权的独立则可以从制度上解决权力过分集中的问题。将地方各级党的纪律检查委员会从同级党的委员会中独立出来，变成中央纪律检查委员会的“条管”单位就是一个发展方向。地方纪律检查委员会的书记不再兼任地方党委的常委或副书记。这样就可能从制度层面解决“上级监督太远，同级监督太难，下级监督太软，纪检监督太迟”的问题。
十七大报告指出，“只有改革开放才能发展社会主义民主”，社会主义民主也要通过改革开放才能不断发展。在中国，只有中国共产党能代表最广大人民的根本利益，发展党内民主对发展人民民主和推进国家的政治民主化具有重要的示范和导向作用。在党的地方领导体制改革上，试行党代表大会常任制、重大问题和任用重要干部票决制，实行党的代表大会代表任期制，将成为今后一个时期中国民主政治发展的方向。
