民主和政治体制改革

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[内容提要]十一届三中全会以来的中国政治改革，使中国社会主义体制的权力结构发生了根本性变化：经过30年的政治体制改革，中国的民主政治得到了前所未有的发展，进一步完善了人民代表大会制度，全面落实了依法治国的基本方略，发展了党际民主和基层群众自治，干部人事制度发生了很大变化。然而到目前为止，政治体制改革所要达到的目标还未彻底实现，政治体制改革还需要进一步解放思想。

[关键词]民主；政治体制；改革

今年是中国改革开放30周年。在过去的30年中，中国在各方面的改革都取得了巨大的成就，政治体制改革也不例外。邓小平把十一届三中全会以来的中国的改革“当作一种革命”，认为它是“中国的第二次革命”。十一届三中全会以来的中国政治体制改革也是一场革命，这场改革使中国的民主政治得到前所未有的发展。

近代以来，民主一直是世界各国政治发展要实现的主要目标之一。因此，近代以来的革命也必然和民主联系起来，民主与革命从来就没有完全分开过：民主是革命的动力，革命则是民主的实践。相对于“中国的第二次革命”，第一次革命是新民主主义革命。新民主主义革命同样是与民主紧密联系在一起的。新民主主义革命的动力有两个：一是实现国家主权的独立和统一；二是实现人民的民主。新中国的成立是新民主主义革命基本胜利的主要标志，从此以后，中国实现了国家主权的独立和完整。新中国的成立也预示着人民当家作主的时代已经到来。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议制定了第一部中华人民共和国宪法。这部宪法明确规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家。”“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“全国人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”这就确立了中国的根本政治制度，这个根本政治制度处处体现了人民当家作主的精神。争国家主权的独立和完整也是争民主，只不过是争国家的民主，使中国不再受外国的影响和控制。当然，有了国家的民主，未必就有人民的民主。但是，没有国家的民主，绝对不会有人民的民主。因为民主必须以民族自由独立为基本前提。另一方面，新民主主义革命也是一次民主的实践。为了动员农民，共产党在解放区开展了丰富多彩的民主政治建设。

虽然新中国成立不久就确立了以社会主义民主政治为价值取向的根本政治制度，但一直到改革开放前，这个根本政治制度并没有很好地为人民当家作主提供制度保障，它被领导人的个人意志以及一连串的政治运动所破坏。在1966－1975年期间，每年定期召开的全国人民代表大会和常务委员会会议、全国政协会议被取消；中止了1954年《宪法》所规定的国家最高权力机关职能的行使，如国家立法权，对国家机关组成人员的任免权，对国家重大事项的决定权，对宪法实施和其他国家机构的监督权等。1975年和1978年的宪法修改直接违反了1954年《宪法》规定的“修改宪法须由全国人大以全体代表三分之二多数通过”的明文规定，同时也取消了这一规定。1954年《宪法》规定，全国人大的决定由国家主席公布，1967年以后再也没有实施这一规定。全国人大代表和常务委员会所享有的质询权、发言表决权(不受法律追究)、人身保护权(不经全国人大常委会许可，不接受逮捕或者刑事审判)受到破坏。各级地方人民代表大会也被迫停止了活动和行使职能。在“”中，党和国家领导人受诬陷的有38人，中央其他党、政、军领导干部，派负责人，各界知名人士受诬陷的有382人。在“”中，受到残酷迫害的干部和群众有70万人，被迫害致死的达3.4万人。全国因冤假错案受到诬陷、迫害、株连的达1亿人以上。在这个时期，主导国家政治生活的不是民主法治，而是人治；党政机关充斥着严重的官僚主义、权力过分集中、家长制作风、干部领导职务终身制现象等。

国家制度遭到破坏、社会主义民主政治不能得到发展、公民权利遭受践踏，这一切都与政治体制有关。正如邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中所说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。”

人们通常把党的十一届三中全会看作是中国开始进行改革开放的标志。在十一届三中全会召开前，党中央于1978年11月10日至12月15日在北京召开工作会议。在这次工作会议上，邓小平作了《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话。这篇讲话被称为是开辟新时期新道路的宣言书，实际上成为随后召开的十一届三中全会的主题报告。在这篇讲话的第二部分，邓小平专门讲了民主问题：首先，在民主与集中的关系问题上，他认为，“当前这个时期，特别需要强调民主。因为在过去一个相当长的时间内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少”。其次，应当讲发扬经济民主，“应该让地方和企业、生产队有更多的经营管理的自主权”。“要切实保障工人农民个人的民主权利，包括民主选举、民主管理和民主监督。”最后，邓小平特别强调，“为了保障人民民主，必须加强法制”，“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。。实际上，党的十一届三中全会以来的政治体制改革是围绕着如何充分发扬民主这个基轴展开的。当然，我国发展民主不是搞西方的三权分立和多党制，而是在邓小平的民主思想指导下进行的。具体说来，表现在以下几个方面：

第一，进一步完善人民代表大会制度。人民代表大会制度是我国的政体和根本政治制度。进入新时期，人民代表大会制度不断得到巩固和完善。直接选举人大代表的范围扩大到县，实行普遍的差额选举制度，全国人大常委会的组织建设迈上新台阶，已设有9个专门委员会，并设立了专职常委，等等。人大开会时，同级政协也同时召开会议，对人大讨论的问题提出意见和建议，从而对人大的决定发挥重大的积极影响。作为民主协商机构和爱国统一战线组织，人民政协的组成已增加到34个界别，包括各派、各人民团体和各族各界人士，与各方面群众包括新的社会阶层有着广泛联系，能够及时、集中地反映社情民意。人大以投票方式对关系国计民生的重大问题作出决策，以及通过政协进行充分协商达成共识，这是我国两种重要的民主形式，体现了我国社会主义民主的广泛性、丰富性。人大制度与政治协商制度的完善与健康发展，标志着我国政治生活的常态化：党不能再直接行使国家权力，直接对国家进行管理，而必须通过人民代表大会把自己的意志上升为国家的意志，并具体化为政府的政策。

第二，全面落实依法治国的基本方略。依法治国是社会主义民主政治的基本要求。1997年，党的十五大把依法治国确立为党领导人民治国理政的基本方略。十年来，全国人大制定了现行宪法和四个宪法修正案，全国人大及其常委会制定了200多项现行有效的法律，国务院制定了700余项现行有效的行政法规。在立法程序上，重视推进立法的科学化、民主化，法律草案均经过反复研究论证，并通过公示、听证等形式，广泛听取各方面意见，使人民群众有序参与立法工作，保证了立法质量。目前，我国已基本形成了以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，在政治、经济、文化和社会生活等各个方面基本上做到了有法可依。与立法工作相对应，依法行政、公正司法也在不断向前推进。围绕建设法治型、服务型政府，各级政府以转变政府职能、深化行政管理体制改革为重点，从规范政府行为、推进政务公开、降低行政成本、提高行政效率人手，进行了积极探索和改革。围绕维护司法公正、促进社会和谐，不断推进司法体制改革，规范司法行为，努力保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权，并初步建立了司法救助和法律援助体系。同时，在依法治国实践中，也提高了党的依法执政水平。这一点主要表现在，党主要依靠政令治国转变为依靠法律治国。共产党执政，不仅要靠党的政策，而且要依靠法治。凡是关系国家和人民的大事，党要作出决定，还要形成国家的法律。

第三，发展党际民主，提高派的地位和作用。党际民主属于人民民主的范畴。共产党代表中国最广大人民的利益，党的领导是巩固人民民主专政的坚强柱石；各派作为各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义建设者和拥护社会主义的爱国者的政治联盟，他们参政议政，开展民主监督，是人民民主的重要体现。建国初期，一大批派人士和无党派人士曾担任中央人民政府副主席、政务院副总理和15个部、委、署、行中的正职。后来由于“左”的错误的发展，派和无党派人士在政府中的地位逐步下降。从1975年第四届全国人民代表大会起，国务院各部委中已没有派成员和无党派人士出任正副部长职务，派名存实亡。党的十一届三中全会后，在邓小平新时期统一战线理论的指引下，党中央纠正了“左”的错误，开始举荐派成员、无党派人士担任国家和政府领导职务。截止2004年底，非中共人士共有3.2万多人在各级政府和司法机关担任县处以上领导职务，其中有19人担任最高人民法院、最高人民检察院有关部委领导职务；全国31个省、自治区、直辖市人民政府中，有非中共人士27人担任领导职务；全国397个市、区人民政府中，有非中共人士354人担任领导职务。全国人大常委会第27次会议任命致公党中央副主席万钢为国家科技部部长，对于发展党际民主以及提高派、无党派人士参政议政的积极性有着重大而深远的意义。

第四，基层群众自治得到发展。基层群众自治制度与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度一样都是我国社会主义民主政治制度体系的基本内容。基层群众自治是人民当家作主最有效、最广泛的途径。截至2007年底，我国农村有61万多个村民委员会，城市有8万多个社区居民委员会。自《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》实施以来，全国绝大多数农村和城市已进行了6次以上的村(居)民委员会换届选举。85％的农村建立了实施民主决策的村民大会或村民代表大会，90％以上的农村建立了保障民主监督的村民理财小组、村务公开监督小组等组织，村务公开、民主评议等活动普遍开展。89％的城市社区建立了居民(成员)代表大会，64％的社区建立了协商议事委员会，22％的社区建立了业主委员会，居民评议会、社区听证会等城市基层民主形式普遍推行，收到了很好的效果。经过30年的发展，党和行政组织同基层群众组织的关系基本理顺，这些基层群众组织也不再是党驯服的工具，单纯地执行党的决策，而是在坚持党的领导的前提下，按照各自的特点独立自主地开展工作。通过基层群众的自治实践，广大人民群众增强了主人翁意识和民主法制意识，提高了有序政治参与的水平和能力，夯实了我国社会主义民主政治建设的基础。

第五，干部人事制度发生了很大变化。尽管仍坚持党管干部的原则，但我们的干部管理制度已不是改革开放前非常普遍存在着的党任命或变相任命干部的制度。干部的选拔和任用加大了群众的参与度，使之更加民主和科学。在干部的选拔和任用实践中，近些年来各地涌现出一些具有民主元素的具体制度和做法，如扩大了基层民主选举范围、公推直选、民意测验、民主公开竞聘、全委会或常委会票决制、任前公示等等。这种选任制是对长期以来实行的任命制的革命，选任制干部是人民直接授权的主体。在干部政绩的考核上，改变了由上级某个或几个领导盖棺定论的做法，最大限度地扩大人民群众对领导干部政绩考核的知情权、评价权、监督权，将干部的政绩置于群众公开监督之下。

改革开放以来的民主政治的发展，是与我们党对现行政治体制的主要弊端进行深刻的改革分不开的。从体制谱系上看，改革开放前的中国政治体制属于社会主义经典体制范畴。

科尔奈从权力结构方面考察了社会主义经典体制的主要特征：第一，权力结构的基本组织结构是共产党，社会主义国家基本都实行一党制，不存在其他竞争性政党。党的主要组织原则是“民主集中制”。但在现实生活中，集中制更为普遍和强大。虽然党组织是自下而上建立起来的，但它更大程度上是自上而下进行运转的。下级组织必须严格执行上级指示。在这样一个等级的体制中，选举产生的领导和上级任命的领导没有区别，也就是说，经选举产生的党的领导和受命担任领导职务的党员干部全都是党委领导。第二，党和国家“水乳交融”。处于经典体制的社会主义国家也像其他现代国家一样拥有正式的宪法、法律和司法制度。国家分为三个独立的权力机构：立法、国家行政和司法。多数社会主义国家的宪法都规定党是国家的领导力量，但没有具体说明党在国家实际管理中如何发挥领导作用。尽管国家法律没有进行明确界定，但党实际上具有以下权力：1、所有重要岗位的人员任命、晋升以及解除都是由党的各类机构决定的。国家法律在这些问题上没有发言权，但党自己通常会详细规定不同的职务任命需要由党的哪个机构决定。党既有任命国家行政部门首脑和所有主要经济管理部门的负责人的特权，也有负责任命法官和检察官的特权。2、在国家行政机关进行决策之前，党组织已经对所有重要的国家事务作出决定。中央政府的主要政策都事先由党中央或政治局定好了，地方政府主要政策的制定则是地方党委说了算。3、党委直接参与政府管理，这构成了一个奇特的双重体制。在各级党委中有专门的干部或一部分干部来负责所有重要的政府活动。中央委员会设有各类机构分别负责工业、农业、教育、文化、外交、军事等等。这种双重体制并非完全对等，区别之一是规模不同：党委中负责特定领域事务的干部人数要少于与它平行的政府机构的人数。此外，还有一点也非常重要：党委班子的任务之一就是要监督政府管理。从上述四个方面来看，社会主义体制的主要特征之一是“党国一家”以及政治与行政职能混合在一起。第三，党与群众组织之间的关系也可以用“水乳交融”来形容。按照法律和正式规则，所有群众组织都享有自主权。根据组织的不同性质，其领导成员由会员直接或间接选举产生。但实际上由党来决定谁是候选人。党委成员对群众组织的事务进行各种干预。

科尔奈考察的社会主义经典体制(权力结构方面的)的主要特征都与党有关。如果要找出社会主义经典体制最显著的特征，可以说就是党政不分。在政治学原理上，政党是国家的一部分，不能等同于国家。在党政不分的体制中，政党倾向于吸收国家，公共行政大体上只是党务的副产品。在这种体制中，社会自治组织也很难得到发展；而社会组织的自治是多元政治和一个社会自由与否的绝好的指标，社会从国家解放出来、社会超越国家的权力在很大程度上与社会组织的自治联系在一起。由于同属一个体制谱系，党政不分的政治体制同样是我国现行政治体制的主要特征。同时，这一主要特征也是我国现行政治体制的主要弊端。

在当代中国的政治架构中，党的各级组织都是与国家机关平行设置的，政府机关内各个部门设立党组，通过机构监督和将许多党的干部安排在国家机关内。这种做法虽然强化了党的领导地位，但也加强了党同国家制度的紧密结合。

党政分开就是要改变党的国家属性、国家职能，把党过去包揽的国家权力归还给政权机关。党政分开，并不是要否定党的领导，因为，近代以来的世界各国通常都实行政党政治。党政分开是要改革党的领导方式。党的领导是间接领导，不是直接领导。党要善于通过法定程序把党的主张和人民意志统一起来，使之变为具有规范性、强制性的国家意志，以宪法和法律来实现党的政治领导；在组织领导上，要依照法定程序使党组织推荐的人选进入各级国家权力机关。经过30年的政治改革，我们既坚持了党的领导，又改革了党的领导方式：以党代政、党政不分的局面得到改观，党与国之间的关系有了一定程度的分离。

改革开放30年来，中国社会主义体制的权力结构发生了重要变化。发展社会主义民主，是政治体制改革的目标。到目前为止，政治体制改革所要达成的目标还未彻底实现，政治体制改革还需要进行下去。笔者认为，当前中国政治体制改革的关键仍然是进一步规范党和国家的关系。为此，必须在探索如何解决党政分开、如何更好地实现党的民主执政、依法执政上进一步解放思想。