干部制度改革

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在世纪之交的中国政治话语空间中，“公选”无疑是一个吸引眼球的术语，其诞生、“繁衍”并成为媒体的流行语，反映了当代中国政治生活中的一个重要事实：中国共产党的干部任用机制正在发生悄然而意味深远的变化。

由于“时差”的缘故，在《新华词典》、《现代汉语词典》等权威版本的工具书中，尚找不到该词的条目，这是一个含义处在不断生成和丰富之中的新词。有趣的是，这样一个刚刚凸显且尚未定型的术语其“历史”源起却已难以辨析。到目前为止，谁（何时/何地/何义）首先使用“公选”一词，没有确切的考证。不过，按已有的一种说法，“‘公选’的称呼是四川省的创造，即‘公开推荐选拔领导干部’或‘公开推选干部’的简称”。[1]一个“或”字使“公选”这一简称变得复杂起来。因为“公开推荐选拔领导干部”与“公开推选干部”是两个不同的概念，其区别至少体现在两个方面：一是范围；“公开推荐选拔领导干部”一般用于县及县以上政府部门领导职务的任用，而“公开推选干部”则多用于村庄以及乡镇两级干部的任用。二是性质；表现为“推荐”与“推选”的不同，有没有这个“选”（选举）字，程序和结果大不相同。因此，“公选”作为一个“简称”在源起上就是一个多义词。

也许这种多义现象与“公选”两字本身的性质有关。就逻辑而言，“公选”一词可以分解为两个要素：“公”与“选”。前者在汉语中，指涉“公开”、“公平”、“公正”；后者则与“选拔”、“推选”、“选择”以及“选举”相关。“公选”一词似乎已包容了上述意义的诸要素。在这种情况下，与其试图给出“公选”的精确定义，不如描述一个大致的轮廓。简言之，“公选”是二十世纪九十年展出来的一套不同于传统做法的干部任用方式，这些方式的一个相同特点是打破干部任用过程中的“黑箱”操作，通过不同的途径引入民意（或考试）因素，以实现“公开”、“公正”和“公平”的目的。

从实际运用的情况看，“公选”一词包含三个层次，即村级组织、乡镇党政主要领导干部、县级及县以上政府部门的干部任用。具体来说，它既可运用于国家政治生活的领域（选拔国家干部），也可以描述基层组织（选举村庄领导人）；既可以是一种产生基层政府主要领导人的途径，也可以是地方政府内设机构负责人的遴选方法。在中国特定的政治体制背景下，它也适用于党组织领导班子的建设。从逻辑上说，它既指自下而上、高度动员、不同候选人公开竞争的“公平选举”（直接选举与间接选举），也可指自上而下、层层组织落实、低度动员的“公正选拔”，以及介于两者之间的诸种过渡形态。自然，不同层次和不同类型的“公选”有着不同的制度设计。

详细地说明不同的公选类型，也许非本文篇幅所能容许，不过简要地勾勒它们的基本特征及其区别还是必要的。以下的表格便是笔者作出的一个选择性的初步概括：

公选的不同形式及其特点[2]

I．村庄党支部

（两推一选）II．乡镇

（公推直选）III．政府机关

（公开选拔）

组织领导成立领导小组成立专门的领导小组，“公选办”负责组织实施。

前期动员公开动员利用媒体和媒介进行宣传，将信息公告于众公布职位、报考人员的资格条件、基本程序和方法等

公开范围全村全乡（镇）社会

预选人的产生方法个人自荐、组织推荐、群众推荐。

报名与资格审查报名与资格审查

预选人的筛选一般举行演讲与答辩笔试与面试统一考试

初步候选人的确定方法党员与村民（或村民代表）投票，得票超过半数以上者，可成为候选人（或按得票次序确定候选人）。通过投票的方式民主推荐正式候选人。得票前两名者成为候选人。组织考察，研究提出人选方案。选拔不同于选举，没有预选人、初步候选人和正式候选人的区分。

确定初步候选人的主体及参与范围全体党员、村民或村民代表（户代表）镇人大代表、各村支书、村主任、村民小组长、镇直机关干部、上级政府有关领导无此一环节

确定正式候选人上级党委审定上级党委审定，确定其中一名为正式候选人无此一环节

正式选举/决定村党员大会选举镇人代会选举党委（党组）讨论决定

确认方式上级党委审批无此一环节无此一环节

就“公选”实践的制度化程度而言，这一过程目前主要发生在县和县以上层次的干部选拔。在1995年颁布的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》中，并无“公开选拔”的有关规定。但在2002年颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》中，专门设置了第九章“公开选拔和竞争上岗”，其中第四十九条规定“公开选拔、竞争上岗是党政领导干部选拔任用的方式之一”。根据《条例》，公开选拔的适用范围主要是“地方党委、政府工作部门的领导成员或者其人选，党政机关内设机构的领导成员或者其人选，以及其他适于公开选拔、竞争上岗的领导职务”。这表明，九十年代以来县及县以上的公选实践得到了中央权威的首肯，并被正式纳入体制内的渠道而合法化。对于县以下干部的任用方法，中央将权力下放给了地方：“选拔任用乡（镇、街道）的党政领导干部，由省、自治区、直辖市党委根据本条例制定相应的实施办法。”[3]就目前的情形而论，乡镇一级的“公选”实践仍处在实验阶段，其制度化进程尚需要一个过程。[4]相比之下，村庄一级的“公选”实践（两推一选、两票制等）已获得较大程度的合法性。[5]

以上，我们从术语和实践两个方面对“公选”一词作了简要的逻辑梳理。显然，问题才刚刚开始：“公选”实践的意义何在？在多大程度上，它突破了传统的干部管理体制？经由“公选”途径产生的干部其行为方式有何不同？在克服传统干部管理体制的弊端方面，“公选”发挥了怎样的作用？“公选”的运用范围是否能够得到进一步的拓展？怎样处理选任干部的六大原则之间的关系？怎样使普通民众的意愿在干部任用过程中得到更为有效和更为有力的制度性表达？怎样使整个干部制度建立在更为民主的基础之上？……诸如此类，不一而足。就目前而言，要系统地回答上述问题尚为时过早，“公选”实践的效果也许还需要经过一段时间的观察方能得到较为全面的评价。不过，这并不妨碍我们从理论上进行一些探索性的分析。限于篇幅，笔者试图强调的是以下三个方面：

首先，任何意义总是在特定的脉络中得以形成并得到确定的，“公选”也同样，其意义乃相对于传统干部管理制度而言（当然，在一个开放环境中也存在着外部的比照）。“公选”实践源发于克服传统干部任用机制的弊端这样一种努力。这种弊端主要表现为人事权的自上而下的高度集中。具体来说，在选择方式上，干部任用是“由少数人选人”以及“在少数人中选人”。作为一种必然结果，在行为机制上表现为干部责任的单向性，亦即只对上级政府（包括党委）负责，而不对下（群众）负责。这种高度集权的人事制度安排是在战争年代形成的，并延续至计划经济时代。如果说那时的历史条件为这种制度提供了相应的合理性的话，那么在实行社会主义市场经济的条件下，其不相适应的一面日益显露了出来。众所周知，在不少地方（尤其是基层）干部关系的紧张程度已经到了损害党与民众的血肉联系的地步。尽管这种紧张关系的形成有着复杂的历史原因和社会背景，但有一点是肯定的，即它与传统人事制度的特点有着紧密的联系。因此，无论是从政治角度，还是从社会发展的目标看，干部制度能否优化以及如何优化对于中国政局的长治久安、对于现代化目标的实现来说都具有关键性的意义。这一问题处理得如何不但影响到党在人民群众心目中的形象，而且直接影响到党的统治能力和政府的执政能力。

“公选”的意义正落脚于此。实行“公选”对于上级组织来说是拓宽了选人视野，有利于选拔真正的优秀人才；对于具有领导才能的人来说，“公选”提供了一个发挥本领的政治空间。而且无论是经由选拔还是选举途径产生的干部，他们一般都不同程度地具有较好的群众基础，拥有相对充分的民意支持。此外，那些经过竞争性演讲和答辩脱颖而出的干部所具有的反应能力、应对能力、掌握局面的能力正是目前干部队伍中普遍缺乏的素质（如果说战争年代的干部素质主要是通过枪炮和恶劣的生存环境培养的，那么，在和平建设时代干部的素质除了知识方面的要求外，主要是通过政治过程和政策过程得到训练的）。无庸质疑，“公选”对于中国整个干部队伍的素质更新具有不可替代的作用。随着中国社会主义民主政治的发展，这种更新的重要性将会日渐显现出来。

综之，“公选”实践在干部任用制度这样一个具体的领域内，创造性地发展了我党的群众路线传统，使自上而下的干部考察机制与自下而上的淘汰-选择机制有机地结合了起来，不但为我国的干部任用制度提供了可以不断吸纳新鲜血液和养料的渠道，也为我党开辟了一条密切联系群众的制度化途径。而且，在目前的压力型体制下，各级干部均程度不同地具有讨好上级的政绩冲动，“公选”这一变量的引入在干部的行为选择方面无疑起到了一种平衡的功能。对于当下政体的稳定运作来说，这种平衡是至关重要的。

其次，“公选”的意义也取决于它在干部任用制度中的定位。目前，干部任职途径的多样化已成为中国干部任用制度的一个基本特征。为了便于把握现实，我们不妨按照自上而上的序列，建构一个干部任用方式的逻辑连续谱：

在台领导人精英内部公开职位听取民意在民意的基础由选民选举

直接指定遴选任用竞争上岗组织决定上任用干部产生领导人

ABCDEF

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说明：

A：人们通常联想到的是最高政治领域发生的故事，但在现实生活中，其他层次也存在不同的变异。但随着政治文明的发展，这类实践已经退出、正在退出或即将退出历史舞台。

B：这种类型具有不同的方式，而且制度化程度也不相同。在某种程度上，2002年颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》除了“公开选拔、竞争上岗”的规定之外，其余党政干部的选择方式均落入此一类型的范畴。相比于以前的做法，其规范化程度大大提高了。尤其是针对第一把手滥用人事权的可能性，在若干方面作出了较为严格的限定。

C：一般情况下，越是技术性的职务，越具有开放性和竞争性。

D：这是传统的经典做法。组织部门在遴选干部时，通常会走“群众路线”，以不同（不那么制度化）的方式听取群众的意见。但这些意见具有多大的分量并不取决于意见本身，而是取决于如何看待这些意见的部门或领导。

E：主要指乡镇一级领导人的产生方式，其特征是候选人由选民或群众确定，然后通过某种法定程序产生。某种程度上，党支部选举中的两票制也可归入此类。

F：如四川省遂宁市市中区步云乡的直选（1998年）。村委会海选也可归入此类。[6]

这一连续谱其实包含着两个维度。一是民众参与和领导独断之间的替代关系。民众参与由左边的零值向右移动而逐渐趋向极化。从实践来看，越是基层，民众参与的程度越高，参与方式越是直接。其中村主任选举中民众的参与比村党支部选举高；村级选举比乡镇选举高；乡镇又较上层高；非政府领导职务要比政府领导职务高；政府领导部门要比同级党委（组）程度高。另一维度是民众参与与技术（考试）之间的替代关系。在某种意义上，除一般性的任职资格条件之外，考试不但是一种候选人的筛选机制，而且也是对民众参与的限制手段。这可以通过投票与考试两者的比较显示出来。在投票过程中，凡具有选民资格的公民，可以通过投票（或弃权）来显示自己的偏好。在每人一票，一票一值的条件下，民众的参与直接决定了谁能够占据特定的职位。而考试恰恰相反，它对候选人提出了特定的要求，而且这种特定要求通常无法通过选举的方式来加以满足，因此通过考试取人，意味着对大众参与进行程度不同的限制（公务员制度就是依据这一逻辑建构的），而且越往高层，这种限制就随之增大。此外，我们也可以发现民众参与程度与任职资格之间的替代关系。一般来说，职位越是重要，对任职资格的要求也就越高，党管干部的原则也就具有更大的权重。相比之下，“公选”作为一种干部任用方式较多地体现了“群众公认原则”和“公开、平等、竞争、择优原则”。

在一定意义上，我们可以将连续谱中的不同类型视为干部任职制度的六项基本原则——即党管干部原则；任人唯贤、德才兼备原则；群众公认、注重实绩原则；公开、平等、竞争、择优原则；民主集中制原则以及依法办事原则——不同程度混合之结果。换言之，（逻辑上）每一种途径中都可以程度不同地包含以上六项原则，它们之间的差别在于不同原则的权重/混合比例（连续谱的两极可以视为某些原则的影响趋于零值）。

从动态角度看，公选的长远意义也许在于为中国干部任职制度的深化改革提供了一个良好的基础。随着社会生产力的发展、城市化过程的加速、高等教育的逐渐普及、社会文明程度的提高、社会主义民主政治的完善、对外交往的日益深化以及政治合法性压力的增加，可以预见，在干部任职制度中“群众公认原则”将会不断扩大运用范围，发挥越来越大的作用。同样道理，可以肯定，“公选”也将在实践中得到深化和完善。在这一转型过程中，在操作方面设计出一套有效的技术举措来保证及体现这一原则，不但对于干部任职制度，而且对于整个中国政治的演进性发展来说，都是非常重要的。

最后，在肯定公选实践的同时，有必要正视它所引发的一些问题。如上所述，公选有着不同的类型，它们遇到的具体问题也是各不相同的。除了一些技术问题之外，目前人们比较关注的问题主要是“公选”对乡镇人大带来的冲击。有人认为，在一些地方，“公选”事实上架空了乡镇人大和人大代表的作用。例如，在公选的条件下，乡镇长选举中的“等额提名，差额选举”遇到了一个悖论：由于在预选中人大代表也参加公选，因此候选人的确定是经过他们同意的，这意味着公推出来的候选人在正式选举中事实上是不可能被否决的。但是选举法规定必须进行差额选举，在这种情况下，差额的陪衬现象也就不可避免了。反过来也可能出现这样的情况：如果代表推举的候选人没有经过公推的环节，似乎比群众推举出来的候选人要矮一截。[7]从理论上说，民众的直接政治参与和代表制之间确实存在一种紧张或替代的关系，从历史维度看，随着政治共同体规模的扩大，古典城邦式的直接民主被民族国家的代议制民主所取代。但在基层政治的层面，如何处理民众的直接参与和代表制的关系依然是一个值得探索的领域。从制度建设角度看，政治体制改革中的不同制度安排和技术措施既可能相互支撑，形成合力，也可能相互排斥，形成对立。因此，如何在国家根本大法的框架内进行政治体制改革的创新性探索，是完善“公选”实践必须解决的一个问题。尽管这一问题并非本文处置的主题，但指出这一点对于正确认识和全面评价“公选”来说，是不可缺少的。

注释

[1]参见史为民，《公选与直选》，中国社会科学出版社2002年，页384

[2]对表I的说明：（1）表中概括的“公选”类型只是一种逻辑抽象，与这种粗线条的概述相比，各地的实践经验远要丰富得多；事实上，每一种类型都存在着大量的亚类。（2）村庄党支部的“两推一选”以安徽省的经验为样本。所谓“‘两推一选’，即分别由党员和村民民主推荐党支部委员候选人，经上级党组织考察后进行党内选举。具体操作程序为：分别召开党员和村民会议，对原党支部成员进行评议并推荐新党支部委员初步候选人，票数达到半数以上的，具备初步候选人资格；乡镇党委组织考察，确定正式候选人后，由党员大会差额选举新一届党支部委员会。”参见2000年3月26日《人民日报》。村庄一级的公选还可参见辽宁省委组织部“关于公开选拔村党支部书记的意见”，载于《基层组织建设情况通报》2000年第10期。乡镇一级的“公推直选”以四川省遂宁市市中区的经验为蓝本（参见史为民《公选与直选》第15章，中国社会科学出版社2000年）。此外，深圳大鹏镇的有关做法可参见黄卫平主编《中国基层民主发展的最新突破》一书（社会科学文献出版社2000年）。县及县以上政府部门干部的公开选拔各地实践颇为丰富，本表的概括主要基于《党政领导干部选拔任用工作条例》的规范性表达。需要指出的是，将如此众多的内容置于“公选”一词中是否合适，是一个值得斟酌的问题。例如，“公正选举”与“公开选拔”是两个不同的范畴，用“公选”一词来简称两者很容易引起概念的混淆。从长远来看，笔者主张将不同类型的概念区别开来，以降低沟通误解和概念混淆的几率。

[3]《党政领导干部选拔任用工作条例》第71条

[4]根据现有资料，乡镇一级党政领导人的“公选”首先产生于四川省遂宁市（1998年）。同年年底，该市市中区步云乡举行乡长直选。因与宪法和地方组织法有关规定不符，引发激烈的争论。在2001年底的换届选举中，步云乡由直接选举乡长，改为直接选举乡长候选人。此外，1999年深圳市大鹏镇采取“两票制”的方式选举镇长，由于引起了不同的争论，在其后的换届选举中，恢复了传统的做法。

[5]中共中央办公厅、国务院办公厅今年7月份了《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，“提倡拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选；如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选。”这意味着村庄一级的“公选”实践所体现的精神得到了基本肯定。

[6]严格地说，村庄组织的领导人向来不属于“干部编制”的系列。但由于中国政治体制的特殊性，改革之前村庄干部的产生方式与国家干部任用制度具有“同构”性。因此，村庄层面领导人产生方式的变革对于政府层面具有相当的冲击力。这种冲击力不但体现于乡镇与村庄的现实关系之中，也体现在理论层面。事实上，人们在讨论村民选举的意义时，都是在更大关注的背景下进行的。鉴于这一考虑，本文将海选作为干部任用方式连续谱的一极来处置。

[7]这一观点来自史为民教授在一次学术会议上的发言（2002成都）。

参考资料

中共中央，《党政领导干部选拔任用工作条例》

中共中央办公厅、国务院办公厅，《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》

乡镇论坛杂志社、民政部基层政权和社区建设司农村处，《2000年度农村基层民主政治建设资料汇编》2001年8月

史为民，《公选与直选》，中国社会科学出版社2002年

黄卫平主编，《中国基层民主发展的最新突破》，社会科学文献出版社2000年

白钢、赵寿星，《选举与治理：中国村民自治研究》，中国社会科学出版社2001年

许宗衡主编，《当代中国农村治理结构探究》，人民出版社2001年