党内基层民主建设制度创新

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摘要：乡镇党政主要领导干部选任方式的改革是加强基层民主建设的应然要求、具体表现和重要内容。遂宁市船山区进行的“三票制”公推直选桂花镇党委书记的创新实践，赢得了广大党员群众和社会各界的肯定和好评。

关键词：基层民主“三票制”公推直选制度创新遂宁市船山区

农村基层民主建设的全面推开，迫切要求党内民主建设走向深入。乡镇党政主要领导干部选任方式的改革便是加强基层民主建设的应然要求、具体表现和重要内容。2003年以来，全国许多地方在乡镇党政主要领导干部选任方式上进行了有益的、富有创造性地探索，在一定程度上促进了基层民主建设。2004年9月，遂宁市船山区进行的“三票制”公推直选桂花镇党委书记的实践，赢得了广大党员群众和社会各界的肯定和好评。

一、“三票制”公推直选镇党委书记的实践过程

“三票制”公推直选镇党委书记经历了“领导规划、宣传报名、结构推荐、考察调研、全委会选拔、党员直选”6个阶段。首先，遂宁市船山区委成立了以区委分管常务副书记为组长的区“三票制”公推直选镇党委书记领导小组，负责试点方案的制定、组织实施和督查指导。根据省委组织部《关于扩大基层民主落实群众公认进一步改进乡镇党政领导干部选任方式的通知》要求，结合本地实际，研究制定了《遂宁市船山区“三票制”公推直选桂花镇党委书记暂行办法》、《遂宁市船山区“三票制”公推直选桂花镇党委书记实施方案》等法规文件，对公推直选工作进行了科学合理的规划部署。凡符合《四川省乡、镇党政领导干部选拔任用工作暂行办法》第4条、第5条规定的基本条件和资格，都可以报名参加竞选，经过宣传发动全区共有18人自愿报名竞选桂花镇党委书记，经资格审查后确定初步人选并在全镇范围进行公报。结构推荐分两步进行：第一步，信任度测评。在初步人选原工作单位，组织全体干部职工对参选人进行“信任度”测评，获信任票达50%以上的参选人方能参加结构推荐，“信任度”测评结果按10%的权重纳入结构推荐结果计算。第二步，结构推荐。参加结构推荐的代表分A、B、C、D四个层面：A层面为本镇的区及以上党代表（权重30%），B层面为镇机关干部（权重20%），C层面为村民代表，每个村5名（权重20%）；D层面为区委“三票制”公推直选镇党委书记工作领导小组成员（权重20%）。按候选人初步人选结构推荐得分情况，取前5名作为镇党委书记候选人预备人选。实地调研由区委组织部组织落实，分两个层次进行：一是5名候选人预备人选实地调研，要求在规定时间、地点独立完成调研报告，作为组织考察和全委会票决的参考依据；二是由区委组织部从区各大局抽调专家进行调研，提出科学可行的发展目标规划，作为评价正式候选人提出的任期目标是否科学可行的参考依据。5名候选人预备人选按抽签顺序在区委全委会上分别作5分钟竞职演说，全体委员讨论后票决出2名正式候选人。最后召开全镇党员大会，2名正式候选人按抽签顺序就桂花镇党的建设、经济建设、基础设施建设、精神文明建设和社会治安等各项工作，提出了发展规划、工作思路、工作措施和任期目标，用20分钟回答党员代表提出的有关问题。与会497名党员以无记名方式直接投票差额选举产生了桂花镇党委书记。

二、“三票制”公推直选镇党委书记实践过程中的制度创新

事实证明，主要由组织提拔的方式任免基层党政干部难以发挥干部自身的优势，且易造成人才资源的浪费甚至用人上的腐败。基层民主建设的深入发展以及单一的干部任免方式存在的弊端要求“加快干部人事制度改革步伐，努力推进干部工作的科学化、民主化、制度化”。“三票制”公推直选党委书记的实践就是对干部人事制度改革上的探索和创新，主要体现在以下几个方面：

第一，结构推荐体现了“群众公认”原则，保障了民众的民主权利。

结构推荐是干部选拔中尊重和保障民意的科学设计，是开放的党内民主建设的尝试。首先，参加结构推荐的构成人员范围广，有党员代表、人大政协委员代表、机关干部，甚至有普通村民代表，具有推荐权的不再只是官，更不是官中的某个人，扩大了民主的范围。其次，推举程序是合理的、结果是公正的。“信任度测评”使参选人获得了一定的民意基础。参与结构推荐的竞选人是按照抽签顺序进行公开演讲，被推荐者获得高票出线成为镇党委书记候选人预备人选凭借的不是自己的地域、宗族、人情、金钱关系或投机钻营，而是凭借自己的演讲以及在演讲中所表现出的执政思路和执政能力。显然，结构推荐科学地解决了参与人员问题、参与程序问题，实现了优中选优，让真正优秀的人才脱颖而出，这既符合党的选拔干部的原则，又能够较为充分地体现民意。

第二，全委会票决体现了“党管干部”的科学性，改进了党的领导方式。

党管干部原则，是我国干部管理制度的根本原则，也是坚持党的领导在干部工作中的具体体现，是实现党的政治领导和思想领导的组织保证，实质上要保证党对干部人事工作的领导权和对重要干部的管理权，包括制定干部人事工作的方针政策，管理和推荐重要干部，做好对干部人事工作的宏观管理和监督等。民主政治的发展赋予了党管干部原则以新的内容，它突出表现在要通过人事管理的民主化、科学化、制度化，实现“坚持党的领导，人民当家作主和依法治国的有机统一”。“三票制”公推直选桂花镇党委书记过程中采用了“全委会票决”的模式，把党的领导坚实地建筑在尊重和保障群众民主权利的基础之上，建筑在充分发挥各职能部门的作用上，丰富和充实了全委会票决的内容和程序，是实现党的领导的民主化和科学化的一次有益尝试，体现了“党管干部”原则的科学性。首先，把由“党委会任命干部”改为全委会根据竞选人综合情况票决出正式候选人，然后由党员大会直选决出镇党委书记，这一做法赋予全委会对候选人资格和能力考核的权力，给下一环节选出好干部把住了关口，这就充分体现了党的领导原则。其次，从全委会票决的内容和依据看，把单纯的管人转变为管选举的方案、程序以及资格的审查；对竞选人的票决依据不是根据个别领导者的意图或个人的好恶而是竞选人的现实表现，这不仅落实了党管干部的原则而且保证了参与竞选人的公平的竞选权利。

第三，党员大会直选体现了“扩大党内民主”要求，强化了当选干部的公仆意识和责任意识。

现代民主政治首要的基本点是确立人民主权原则。我国社会主义国家政权的建立确定了人民是国家和社会的主人，这就要求在政治上必须实行以民为本，确认人民是国家和社会的权力主体。党的领导是实现人民当家作主的政治保证，党自身的先进性主要体现在领导、组织和支持人民群众当家作主上，而不是包办代替。遂宁市船山区公推直选桂花镇党委书记的做法就是在坚持党的领导的政治前提下，把权力交还给人民群众的大胆尝试。“党员大会直选”则直接确认了镇党委书记权力的授予主体是党员群众，党员直选大会上，全镇党员就全镇人民共同关心的社会经济政治文化事务对候选人的竞选演说进行质疑提问，再经过自己的理性判断投下自己神圣的一票。选举的意义不仅在于选出了优秀的干部，更重要的价值在于通过选举确认了权力的授予主体、监督主体，同时通过选举过程也使当选干部明白：自己手中的权力来自于群众、来自于党员，而自己回报给选民的是廉政、勤政以及政绩。这正是权力能够得到有效制约和监督的政治基础和心理基础。由此看来，将干部决定的主体由以往的少数人，即党的常委会扩大到党员大会，这是对选任主体、决策主体进行的一场革命，也是科学配置权力、分解权力，进而达到制约、监督权力，保障权力依法运行的有力措施。

三、“三票制”公推直选镇党委书记的实践效果

桂花镇公推直选乡镇党委书记的实践探索，取得了显著的成效：

第一，激活了农村人才资源，为农村各类优秀人才脱颖而出创造了新机遇，这对巩固党在农村执政的社会基础有着重要的现实意义。

人才是一种资源，干部选任工作实质是配置人才资源，而要使人才资源配置更趋合理，就必须充分发挥市场作用，引入市场机制，实现公平竞争。人才选拔中的公开、平等、竞争、择优原则就是市场平等、竞争、法制、公开等精神在人才选拔过程中的渗透和反应，这些原则的确立是优秀人才脱颖而出的必要条件。“三票制”公推直选镇党委书记的实践真正实现了“多数人选多数人”，一改原有体制下“少数人选人，在少数人中选人”的封闭式的人才选拔方式，从而提高了知人、选人、用人的准确性，因此大大激活了农村人才资源，为农村各类优秀人才脱颖而出创造了新机遇。“三票制”公推直选党政领导干部一个直接的社会功效，是通过当选干部的勤奋、务实的工作达到化解农村矛盾，起到维护农村稳定，促进经济和社会发展，改善干群关系，汇聚民心等作用，这是党在农村依法执政的坚实的社会基础。第二，激活了干部动力资源，形成了正确的用人导向，提高了乡镇党委工作能力和运转效率。

“三票制”公推直选通过创新方式选好乡镇党委书记，对于推动乡镇实现跨越式发展，加强基层党组织的执政能力建设，建立和完善科学、合理、公开、公正、民主的干部选拔、任用机制和程序，从机制上保证具有强烈的事业心和超凡执政能力的优秀干部选拔到重要领导岗位上来，对于形成一种正确的用人导向具有重要的现实意义。

在“三票制”公推直选过程中，组织者们针对基层工作必须面向基层干实事这一工作要求，提出了让候选人参加实地调研独立写出调研报告的做法，是对候选人更高的也是更加客观实际的要求，基层干部要想获得更高的升迁必须养成科学规划的能力、洞察问题的能力以及务实的工作作风。更多的竞选者敢于大胆地讲出自己的政治理想、政治追求、施政纲领，把当官与个人人生价值和造福百姓、发展当地社会经济有机结合起来，这显然是一种正确的用人导向，对提高乡镇党委的工作能力和运转效率是有积极意义的。

当选者赢得了选举的胜利，但接下来的压力和考验却是巨大和持久的。当选者要切实履行自我约束、廉洁高效、发展经济等方面的承诺，要对上级组织负责，又要对群众负责，就必须克己奉公，努力工作。当选书记黄钰先生在宣誓就职仪式上说：“我一定将自己这一百多斤身和一颗赤诚的心化作无穷动力，和大家一起，齐心协力地谋划桂花镇的发展”。

第三，激活了基层民主政治资源，为进一步推动和扩大党内民主，带动和示范人民民主提供了实践经验。

“三票制”坚持以“三个代表”重要思想为指导，以提高党的执政能力为己任，把“坚持党的领导，人民当家作主和依法治国的有机统一”落到实处，在认真贯彻党的选拔任用干部一系列原则的基础上又推陈出新，变“好干部”的选择为“好干部和好工作目标”的选择，实现了民主选举与民主管理、民主监督的有机统一，为我国基层民主政治发展摸索出一个崭新的成功模式，对于培育人民的民主意识，进一步推动和扩大党内民主，带动和示范人民民主提供了丰富的实践经验。这次改革实践使广大党员群众普遍认识到，通过选举不仅可以选出真正为民服务的基层党政领导，而且还能以权力所有者的身份向当选干部提出符合民意的利益要求，并且还有权监督当选干部的执政行为。同时，当选干部也由此充分认识到自己的权力是来自于选举人，自己只有踏实、勤奋、廉洁地为民服务，才能得到广大党员的支持和拥护。显然，来自于选举中的震撼是任何空洞的说教都无法企及的。

四、“三票制”公推直选镇党委书记的启示与思考

遂宁市船山区近些年来在狠抓基层民主建设方面做了大量工作，取得了显著的成效，党内民主无论是认识上还是政治生活实践上都在不断进步。但同时也面临着一些困难和问题，需要在实践中继续深入进行研究，逐步探索解决问题的途径和措施，并迫切需要进一步的制度层面的创新，才能为党内民主建设开辟更加广阔的发展空间。在今后的实践中迫切需要解决以下一些问题：

一是尽快建立公推直选的统一规则，以推动这项改革实践的普遍发展。

这次“三票制”公推直选的改革实践由于其特殊的条件所限，因而所取得的经验也就具有了一定的局限性，难以在面上普遍地加以推广。其原因主要在于，一是成本相对较高，二是时间太长，三是有些乡镇没有桂花镇这样好的条件，因而报名人数可能受影响。但是，这次改革实践拓宽了组织部门选人的视野和用人的方式，取得了良好的效果，从而使民主选举成为今后选拔干部的一种重要途径。然而，究竟哪些干部需要通过民主选举的方式产生，哪些干部不需要通过民主选举方式产生，这就需要科学地界定选举制度的适用范围。而且，即便是搞民主选举，是否都需要经过“三票制”的程序进行，这也需要进一步加以规范。这就要求我们在实践中尽快建立公推直选的统一规则，以推动这项改革实践的普遍发展。

二是完善公推直选的配套制度，保证候选人公平地参与竞争。

保证候选人公平地参与竞争是民主选举的基本要求，但是，我们在调查中发现由于缺乏必要的配套制度作保证，使得参与竞争者可能处于事实上的不平等竞争之中。原因有：其一，在制度设计上对利益相关人的考虑不足，使得外乡镇候选人的调研活动缺乏应有的制度保证。部分受访者碍于工作安排、面子、熟人等原因而表现出对外乡镇候选人的不配合，部分受访部门则更是担心以上诸因素而不愿把本部门的“秘密”“泄露”给外乡镇候选人，而这些则是本镇候选人又比较熟悉的。其二，外乡镇候选人与本乡镇候选人的权利不平等，本乡镇候选人有作为党员的直接投票权，外乡镇候选人则没有投票权利。

鉴于以上两点考虑，我们认为为保证候选人公平地参与竞争，有必要建立和完善以下一些配套制度。首先是建立稳定的党员干部选任机制，让参选人有足够的时间和心理准备。对于一个候选人来说，通过两天时间的调研，要制定出关系到3万多人的，涉及政治、经济、文化等诸多内容的重大事业，并做出最大贡献的可行性方案显然是不足信的，两天的时间培养的是候选人的政治热情而非对全镇事业的理性思考。作为正式候选人应当在确定自己正式候选资格时即停止履行其原有职务以平民身份（普通党员或普通群众）参与竞选，这样一方面戒除了选举临时突击、流于形式之虞，另一方面给予了候选人公平的竞争机会，同时又彰显出民主的彻底性。其次是要切实建立政务公开以及政务公开监督制度，乡情（镇情）、民情公开制度，这既是民主政治的需要，又避免了竞选资源的恶性垄断而导致的选举不公，更深一层次，这一制度设计通过赋予普通居民应有的知情权可以培养他们参政的热情、意识和能力。其三，公推直选中表现出的另一个不足之处是参与结构推荐的个别层面人数没有确定的限制，这使得参选人之间缺乏足够的可比性，从而导致不公。比如最后当选人黄钰在第一轮信任度投票中虽然得到32票却只得到96．97分，而并未成为正式候选人的任参却以19票赢得100分，信任度投票虽然不能决定最后的选举结果，却反映出制度设计上的不足。最后，党员大会上对两名正式候选人的提问规则要有严格的规定，防止“海问”、“海答”。

三是完善公推直选的程序设计，使其更加科学和完善化。

从这次公推直选的程序设计来看，第一票的程序设计主要是为了充分体现民意，但从五个层面的人员组成和结构投票制各自所占的分值来看，五个层面中有两个层面基本上是领导干部（A层面、D层面），并且在结构比分值中占了50%（各占30%和20%），而充分体现民意的初步人选原工作单位全体干部职工进行的“信任度”测评结果，却只在其中占10%的比例。这大概有违设计者的初衷，因为在这次改革实践中，结构推荐是作为干部选拔中尊重和保障民意的程序设计，是扩大党内民主建设的尝试。因而，普通党员干部和普通群众的意见在结构推进中应占比较大的比例，才能很好地体现民意。

四是疏通公推直选的渠道，改革现有干部人事管理制度造成的体制性障碍。

民主选举的直接目的就是选好人，但是由于现有干部人事管理制度内生的体制性障碍，人为地阻隔了优秀人才的脱颖而出。公推直选作为一种选拔任用干部的创新方式，在没有疏通民主选举所需要的制度通道之前是难有较大作为的。遂宁市船山区桂花镇公推直选镇党委书记对候选人的资格认定中就表露出这种体制性障碍的痕迹。“任副科（局）2年以上或现任正科（局）的领导干部，年龄42周岁以下，具有公务员身份”这让笔者难以理解，但这却是现有干部人事管理制度要求的。囿于现有制度框架中的现实社会表现出乡镇之间、村庄之间、社区之间、乡镇与村庄社区之间缺乏必要的法律保障的互动联系，农村居民由于不是公务员、没有干部身份即使具有超凡的能力也无法进入最低一级的国家政权系列，从而滋生其政治冷漠，难以达致现代民主的本来含义。如此看来，仅靠公推直选选举出的党政领导干部是不可能有最大的说服力的，必须及时疏通公推直选的制度渠道，改革现有干部管理造成的体制性障碍，取消对候选人资格诸多不必要的限制，加强区域之间、层级之间的互动联系，给有志之士、有能之人提供其施展才华的制度平台，是当前干部选任方式改革的当务之急