地方政府组成部门设置

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地方政府组成部门的界定与设置，既是行政管理学中的一个重要理论问题，又是当前行政机构改革中必然涉及的一个现实问题。但是，长期以来这个问题并未引起人们足够的重视。随着社会主义民主政治建设的推进，尤其是行政体制改革的深化和依法治国方略的实施，国家行政机构设置的规范化、法定化势在必行。本文仅就地方政府组成部门的界定与设置问题谈点看法。

一、问题的提出

根据我国现行法律的有关规定，省、自治区、直辖市的人民政府组成人员由省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长和秘书长、厅长、局长、委员会主任组成；自治州、设区的市的人民政府组成人员由州长、副州长，市长、副市长和秘书长、局长、委员会主任组成；县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府组成人员由县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长和局长、科长等组成；乡、民族乡、镇的人民政府组成人员由乡长、副乡长，镇长、副镇长组成。除了乡镇人民政府只设乡(镇)长、副乡(镇)长之外，其他地方政府组成人员包括两部分：一部分是政府领导人员，一部分是政府工作部门的主要负责人---厅长、局长、主任、科长。人们习惯将后一种政府组成人员所在的部门称为“政府组成部门”。由此可见，政府组成部门实际上是政府工作部门。与政府组成部门相对应的是非政府组成部门。从理论上讲，政府组成部门与非政府组成部门二者的法律地位、各自所担负的职能的性质以及主要负责人的任免程序都是不同的。但是，在实际生活中，人们往往忽视或淡化二者的区别。特别是有的地方政府机构设置，不完全是从政府职能管理的客观需要出发，科学、合理地确定、设置政府组成部门，而是主观、任意地确定、设置政府组成部门；有的在机构与职能没有任何变化的情况下，昨天列为政府组成部门，今天却变成了非政府组成部门，以致政府组成部门的确定带有较大的随意性。为什么有许多非政府组成部门承担着与政府组成部门同样性质的职能呢？除了随着社会的发展，政府机构的职能也相应发生转变这一积极性因素之外，还有三个消极方面的原因：一是历次政府机构改革大都要从机构数量上“砍一刀”，并且这些机构数量又是由上级政府控制的，特别是政府组成部门的设立须由上一级人民政府批准；而设立非政府组成部门，名义上减少了政府组成部门的数量，实际上规避上级政府对下级政府的机构批准权。二是按照《地方组织法》的有关规定，地方政府组成部门的负责人即政府组成人员须经本级人大常委会任免，而非政府组成部门的负责人可以不经过这一程序。三是政府及其政府组成部门有义务向本级人大及其常委会报告工作，接受其监督，而非政府组成部门往往游离于本级国家权力机关的监督之外，从而规避国家权力机关的监督。

有鉴于此，科学地界定和设置地方政府组成部门，对于搞好地方政府机构改革、建立有中国特色且符合本地实际的行政管理体系，具有十分重要的理论意义和现实意义。

二、界定的原则

(一)依法批准原则。按照《地方组织法》第六十四条第三款和第四款的规定，县级以上地方各级人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，须由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。凡未经依法批准而设置的不得列为政府组成部门。

(二)职责相符原则。政府组成部门属于政府的职能机构，它是政府各种职能的分担者。政府组成部门与非政府组成部门的区别，不仅在于是否经过依法批准(这是判别政府组成部门的标准，也称“事后标准”)，而且要看其是否履行行政管理职能(这应当成为设置政府组成部门的标准，也称“事前标准”)。凡是不具有行政管理职能(外部行政职权)的政府部门，不能列为政府组成部门；反之，凡是行使行政管理职能(外部行政职权)的政府部门，都应当纳入政府组成系列之中。政府组成部门与政府直属机构、办事机构、议事机构的法律地位是明显不同的。政府组成部门具有独立的外部行政主体资格，可以用自己的名义对社会实施管理，对下级政府的相关工作部门行使行政管理职能，如制定和颁布行政规则，对社会相对方命令，作出处理；还可以用自己的名义参加诉讼活动。此外，政府组成部门的主要负责人是政府全体会议的成员，他们直接参与政府重大事项的决策。而政府的直属机构、办事机构、议事机构不享有这种法律地位。

(三)块管为主原则。我国的行政体制实行的是条块结合的复合型领导体制。即地方各级人民政府既是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关，对本级人大及其常委会负责，又对上一级国家行政机关负责；地方政府的各工作部门既受本级人民政府统一领导，又依照法律或者行政法规的规定受上级政府主管部门的业务指导或者领导。显然，政府组成部门是以“块”管为主的领导体制或者说是本级政府领导、上级主管部门指导的体制。它是排除以“条条”管理为主的垂管部门的，也不同于政府的派出机关。

三、设置的思考

《地方组织法》第六十四条对地方政府组成部门的设置原则及其程序作了规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。”党的十五大报告进一步强调，机构改革必须遵循“精简、统一、效能”的原则。这些都是设置地方政府组成部门的重要指导思想和基本依据。具体讲，政府组成部门的设置，应当考虑以下几点：一是要根据政府的法定职能来设置。《地方组织法》第五十九条第(五)项规定，县级以上地方各级人民政府行使的职权之一是“执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”。依据法律赋予的上述职能，地方政府可相应设立若干组成部门。二是要依法设置。《地方组织法》规定，县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。《监察法》规定，县级以上的地方各级人民政府设立监察机关。可见，审计机关和监察机关实际上成了法定的政府组成部门。三是要根据市场经济条件下政府职能转变的内在要求来设置。现在许多地方设置的政府组成部门，还带有计划经济体制的痕迹，一些与市场经济运行密切相关的行政管理机构、行政执法监管机构却没有列入政府组成部门。如工商行政管理部门，它既是规范市场主体、维护市场秩序、加强宏观调控的重要行政组织，又是重要执法监管部门(是合同法、企业法、反不正当竞争法、消费者权益保障法、广告法、商标法等多项法律的执法主体)，实际上担负着大量行政管理职能。然而，在近年来的机构改革中，工商局却退出了政府组成部门系列。此外，在建立市场经济体制的过程中，社会保障是政府的一项重要职能，应当将社会保障管理部门纳入政府组成部门系列。总之，在政府机构改革中，在考虑政府组成部门的设置时，要切实按照党的十五大报告的要求，把综合经济部门改组为宏观调控部门，调整和减少专业经济部门，加强执法监管部门。

四、相关问题

(一)地方人大常委会可否决定本级政府组成部门的设置问题。根据《地方组织法》第六十四条的规定，政府工作部门的设立、增加、减少或者合并，这属于政府的职权范围，应当由其上一级政府批准，只是报本级人大常委会备案，不需要经过人大及其常委会决定。那么，地方人大在机构改革中有何作为，如何作为呢？有人认为，机构改革属于“重大事项”，依据《宪法》和《地方组织法》的规定，地方人大及其常委会对本行政区域内的重大事项有决定权；有人甚至认为，国务院的机构改革问题就是提交到全国人民代表大会决定的，地方人大同样可以这样做。这种观点，看起来似乎有一定的道理，其实不然。理由有两点：一是法律赋予的职权不同。《国务院组织法》规定，国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，由全国人民代表大会决定，在全国人民代表大会闭会期间，由全国人大常委会决定；《地方组织法》规定，地方人民政府的工作部门的设立、增加、减少或者合并，由上一级人民政府批准。二是机构改革虽然属于地方的“重大事项”，但问题在于决定的具体内容。如果法律已经明确规定属于行政机关职权范围的事项，那么，它就对人大及其常委会的决定(此处仅仅指决定，不包括“讨论、决定重大事项”中的“讨论”)具有排他性。也就是说，人大及其常委会不能决定应由行政机关决定的事项，否则就是越权。地方政府机构的具体设置问题，虽然不属于地方人大及其常委会职权范围，但这并不等于说地方人大在机构改革方面就不能行使决定权，就无所作为。这里关键在于决定权的理解与把握。决定权的主要内容之一是“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境与资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。而其中的“讨论”与“决定”是有所区别的。“决定”必须经过“讨论”，但“讨论”并不一定“决定”；“讨论”可以是应由人大及其常委会决定的事项，也可以是应由“一府两院”决定的事项，可以是人大及其常委会职权范围内的事项，也可以是“一府两院”职权范围内的重大事项，而“决定”只能是本级人大及其常委会职权范围内的事项。人大及其常委会对“一府两院”职权范围的事项进行讨论，其目的主要是根据“一府两院”提交的工作报告，对其在职权范围内采取的重大措施和行动，给予监督。笔者认为，地方人大常委会可以对政府机构改革这一重大事项行使决定权，但要区别情况，分别对待：有的问题(如政府机构的具体设置，且在未报上级政府批准之前)可以议而不决，提出“审议意见”，供政府参考，或者作出“程序性”的决议或决定，即同意本级政府将有关方案报请上一级政府批准；有的问题(如机构改革的指导思想、基本原则、方法步骤和目标要求等)可以作出“实质性”的决议或决定，并付诸实施。总之，在讨论时机和决定的内容上要把握一个“度”，做到既不失职，又不越权。

(二)何为地方政府组成人员？地方政府的领导人员(如省长、副省长，市长、副市长)属于政府组成人员这是毫无疑问的，问题是哪些政府部门的负责人属于政府组成人员，现行法律并无明确规定。依法理理解，笔者认为，凡是依法经上级人民政府批准设立的具有行政管理职能、能够独立承担行政法律责任的政府工作部门，其主要负责人(如厅长、局长、主任)是政府的组成人员，而政府直属机构和办事机构的主要负责人(有的也称局长、主任)，则不是政府组成人员。反过来讲，哪些政府部门的主要负责人属于政府组成人员，完全取决于其所在的部门是否是上级人民政府批准的工作部门。属于上级人民政府批准的工作部门，其主要负责人就是政府组成人员，否则就不是。在实际工作中，地方各级人大大都是根据上级政府批准设立的工作部门来确定政府组成人员范围的。这一点，也应当通过立法予以界定和确认。