村民自治影响政治

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【内容提要】村民自治是中国农民对社会主义民主建设的各种各样民主的新形式，是对社会主义民主发展的新贡献。村民自治将重新塑造农村民主政治的主体、改变农村传统的政治文化、辐射城市民主化进程、加速政治体制的进一步改革。

【英文摘要】VillageautonomyisconsideredagreatnoveltyofChinesefarmersintheconstructionofsocialistdemocracy.Thenewdiversifiedformsofdemocracyinthepracticeofvillagerautonomyserveasnewcontributiontothedevelopmentofsocialistdemocracy.Villagerautonomywillshapethesubjectofdemocraticpoliticsincountryside,changetraditionalpoliticsandcultureincountryside,positivelyinfluencedemocraticprocessincities,andacceleratefurtherreforminpoliticalsystem.

【关键词】村民自治/政治发展/政治文化/villagerautonomy/politicaldevelopment/politicsandculture

中国共产党从她诞生的那天起，就把对民主的追求当作自己的奋斗目标。新中国成立后，劳动人民翻身做了国家的主人，在党的领导下我国很快就确立了人民当家作主的民主政治制度，建立了人类历史上最高类型的民主——社会主义民主。十一届三中全会以后，经过认真总结民主政治建设的经验和教训，我党提出了保障人民民主，使社会主义民主制度化、法律化的政治发展目标，逐步形成了“上下结合”的社会主义民主政治建设的大思路，即从上不断完善作为我国政体的人民代表大会制度，从下推进基层民主政治建设。在这样的一个社会主义民主政治发展的大背景下，一种新型的农村基层民主制度——村民自治就应运而生了。

从1980年第一个村民委员会在广西宜山诞生算起，村民自治在中国农村已经走过了二十年左右的发展历程了。村民自治在全国农村的普遍推行始于1988年。十余年来，村民自治在我国农村已经产生了非常显着的积极效果，有效地减轻了农民负担，遏制了农村腐败，提高了党和国家在农村的威信，调动了农民生产和建设的积极性，促进了农村的社会政治稳定和社会经济的发展。本文无力全面分析村民自治的显着效果，只打算集中探讨一下村民自治在我国社会主义民主政治建设中的地位，尤其是它对中国未来民主政治发展的深远意义和影响。

一、重塑中国农村民主政治的主体

作为人们对政治发展的追求，民主是个涉及主体和程序两大方面的问题。可操作性的民主制度和程序是必不可少的，而民主主体的民主素质也是具有决定性的因素。社会主义民主也不例外。关心中国农村村民自治的老一辈革命家彭真在谈到基层民主和村民自治时曾指出：“把村民委员会搞好，等于办好农民的民主训练班，使人养成民主生活习惯，这是发展社会主义民主的一项很重要的工作。”[1]中国农村村民自治十余年来的实践完全证实了这个论断。十余年来，村民自治在推动农村基层民主政治建设、促进农村地区的稳定和发展的同时，也具有历史意义地开始重塑村民自治最广泛的主体——农民。通过村民自治实践，中国农民的民主意识和观念得到了启蒙，政治参与空前活跃，民主政治的素质得到了极大的提升。

首先，村民自治启蒙了农民的民主观念和意识。

村民自治是一所民主教育的大学校，是八亿农民的民主训练班。通过《村民委员会组织法》的广泛深入宣传，通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的不断实践，通过树立村民自治的典型和推广村民自治的典型经验，一向最注重实际、对政治漠不关心的中国农民觉悟了，村民自治使他们成长为全新的政治人。村民自治使他们认识到民主是如此地具体和实在，民主与我们距离是如此之近，与我们的利益是如此之密切。他们开始认识到自己是村里乃至国家的主人，干部的权力来源于人民；他们开始认识到自己的权利和利益，知道自己的权利和利益也是神圣不可侵犯的；他们开始认识到关心和参与公共事务既是自己的义务，也涉及到自己的利益；他们在自己的权利和利益遭受侵犯时也学会了如何反抗和保护。总之，村民自治使农民的民主观念受到了启蒙，政治人格的独立性和成熟程度大大提高。

在村民自治中农民的政治主体意识迅速提高。在村委会选举中，绝大多数村民们极为珍视自己手中的选票，对于选什幺样的人当村干部有自己的独立见解，能够识大体、顾大局，客观公正对待选举工作，真正把那些德才兼备的人选进村委会，表现得越来越成熟和理智。在选举中，许多高龄老人、妇女同志，都要求亲自投票，不让他人。在提名候选人和填写选票等关键程序中，选民都要求不受干扰地、独立地行使自己的权利，经常出现夫妻之间、父子之间各持己见的生动场面。广大农民群众在选举中，学会了依法保护自己的合法权益，增强了自我保护能力。当他们的民主政治权利受到侵害或发现选举中有违法现象时，他们很少采用暴力的手段，多数都会寻求法律、舆论等合法手段解决问题[2](P94)。

其次，村民自治激发了农民政治参与的热情。

村民自治不仅启蒙和培育了中国农民的民主观念和意识，而且也极大地调动了他们参与政治生活的热情，使他们的政治参与空前高涨。尤其在村民自治事务的参与上，农民们表现出了极大的兴趣，踊跃参加村委会选举的投票和村务公开中对村干部的监督，在村民大会上或以其它形式为村里的大事积极出谋划策。村民自治的实施，使中国农民一改几千年来的对政治冷漠的传统，开始积极参加村民自治的政治活动和国家的政治生活。

广大农民群众在每届村委会选举过程中，通过选民登记、提名候选人、预选、参加投票等实践活动，既受到了一次又一次生动的民主法制教育，也受到了实实在在的民主训练，极大地提高了他们的民主意识和积极参与民主选举的热情。许多村民自发地购买有关书籍，认真学习《村民委员会组织法》和其它法律、法规，力求把握选举的基本精神和具体方法，在外地打工的农民有的以“函投”的形式行使自己的权利，有的踊跃回村参加选举，有的甚至专门乘飞机赶回去参加选举。在1996年完成的村委会选举中，河南、辽宁、甘肃、四川、宁夏、青海、贵州、安徽、江西、山东、江苏、湖南等省、自治区的参选率都在90%以上[2](P93—94)。

村民自治所唤起的农民的政治参与的热情并不仅仅体现在村民自治中，在村民自治以外的各个层次，农民都以各种不同的方式进行着政治参与，如农民因各种原因进行的上访活动，农民控告国家行政机关而提起的行政诉讼等，近些年来都大量涌现。凡此种种无不说明，村民自治的民主实践已经开始唤醒农民的政治参与意识，并将诱导他们更加积极有效地参与各个层次的民主政治。可以肯定，八亿多农民积极地参与各个层次的政治，必将会成为一种无可抵挡的力量自下而上地重塑整个国家。中国农民，这个世界上最庞大的人口群体，数千年来一直是政治地位最低、几乎始终处于政治边缘的一个人群。中国共产党领导的中国革命建立的新中国使他们翻身得解放，政治上成为国家的主人，农民的政治参与空前高涨。不过，长期以来我国农民的政治参与主要是由党和国家发动的自上而下式的动员性参与，而农民发自内心需求的自上而上式的自主性参与不多。而今天，还是在中国共产党的领导下在中国农村推行的村民自治，使中国农民的政治参与正在由单纯的动员性参与向自主性参与转变。在这个意义上，这是中国共产党所开启的一种新的革命。

再次，村民自治锻炼和提高了农民的政治素质。

村民自治和基层民主的实践，不仅可以增强农民的民主意识、激发他们政治参与的热情，而且也使他们学习了一些政治生活的程序，可以使他们掌握更多的政治知识和参与政治生活的能力，提高了他们的政治素质。也就是说，村民自治不仅使中国农民积极参与政治生活，更使他们学会了如何参与政治，如何通过合法的渠道、按照合法的程序进行政治参与。民主不仅需要热情，而且更需要程序和规则。通过村民自治不断的实践和示范，中国农民正逐步掌握政策生活的程序、规则以及必要的技巧。这对于政治制度化程度较低的中国农村，对于缺乏制度化参与习惯的中国农民，以及对于我们在农村地区加强民主和法治建设的目标来说，都是极其可贵的。

形象地说，村民自治是一所开放式的、无围墙的“社会主义民主法制教育的大学校”。在这所“大学校”里，通过村委会的选举，培养了一批又一批的民主骨干。他们不但懂得什幺是选举宣传、选举原则、选举制度、选举形式、选举步骤以及在选举中的注意事项，而且还培训和指导其它村庄的村民进行民主选举。一大批农民被光荣地选为村民代表，他们代表着千家万户的农民行使各项民主权利。仅以福建省为例，在1997年全省14，682个村委会的换届选举中，45万多名农民被选为村民代表，村均代表32名。许多农民为了真正发挥主人翁的作用，为了进行民主启蒙和了解民主基础，自费购买《村民委员会组织法》、《土地法》、《国家赔偿法》、《行政诉讼法》等有关法律、法规的书籍，自觉学习法律知识。有的村民对《村民委员会组织法》的有关条款倒背如流，其对政策、法规的熟悉程度常常令民政部门的工作人员暗暗吃惊[3]。毫无疑问，在村民自治的民主实践中，中国农民的民主素质以及民主参与政治的能力正在与日俱增。

村民自治的实践，不仅增强了农民的民主意识和政治参与热情，而且也提高了他们的政治认知和参政能力，使他们学习和掌握了政治生活的一些基本程序，促进了农村基层政治的制度化和法制化。最重要的是，村民自治要求村民自我管理、自我教育、自我服务，自己管理社区的事务和公益事业，并且明确规定了农民参与村民自治的权利、制度和程序，不仅把农民从传统的政治生活的非制度化的参与者逐步改变为制度化的参与者，而且还把农民从传统的政治的受动者的角色推向了政治的主动者的地位。农民政治独立性的增强，在村民自治中对民主程序的操练，将会极大地瓦解传统中国社会非民主、非法治因素的政治文化根基。

我们知道，封建社会绝对不是民主和法治的社会，但是封建社会的非民主、非法治的社会特征却并不仅仅是统治阶级用强迫的方式来维持的。使民主和法治在封建社会没有生存空间的最主要的原因是封建社会中人的生存状态的依附性和个体的政治人格的不独立性。封建社会的人身依附关系产生于三个层次：第一个层次是封建统治阶级对农民的超经济强制；第二个层次是自然经济条件下所有人对宗法共同体的依附；第三个层次是人对自然界的依附。其中第一个层次建立在第二个层次基础之上，封建统治阶级的特权从表面上看是依靠暴力和强制维持的，但是其基础却是人(既包括统治阶级也包括农民)的个性的不成熟、财产关系和权利不独立，即个人对宗法共同体的自愿的依附。因此，塑造了封建社会特性的不仅仅是封建地主和封建国家政权，农民也是形成封建关系的重要组成部分。由于农民对受保护和避免风险的渴望，他们心甘情愿地接受了宗法共同体的束缚[4]。尽管新中国的农村已经不存在从外部施加强制力使农民保持依附性的因素了，但是由于历史的惯性作用以及受生产力水平的制约，农民作为整体在很长的历史时期仍是一个缺乏独立性、个性不成熟的人群。

在村民自治的实践中，通过农民对村民委员会选举的不断参加，通过农民对村级事务讨论的个性化的参与，农民的个体独立意识将会逐步被极大地唤醒，使他们摆脱从封建社会遗传下来的依附性，不仅成为独立的经济主体和独立的政治主体，而且必将极大地动摇中国农村社会非民主化的社会文化根基，促进中国农村、乃至整个中国的政治发展。

村民自治中对于民主程序的操练还进一步促进了农村政治法治化政治文化的形成和发展。民主政治既是一个价值观层面的价值性问题，同时也是一个操作层面的技术性问题。民主政治建设理应做到这两方面的和谐统一。过去我国的民主政治建设存在重价值轻操作、或重内容轻形式的倾向，造成了我国民主建设效果的不如人意，使我国政治呈现出较高的非制度化特征，而我国农村政治的非制度化特征则尤为明显。因此，如何把这两个方面结合起来仍是今天我国民主政治建设面临的主要问题，而村民自治在这方面为我们提供了一个很好的典范，促进了制度化、法治化政治文化的形成和发展。例如，1988年试行的《村民委员会组织法》并没有对村委会候选人的提名方式做出具体规定，因而在各地的实践中就或多或少地存在着对选举过程的外来干预。吉林省梨树县农民创造的“海选法”不内定和指定候选人，由村民直接自主确定候选人，就基本上避免了候选人提名的外来影响，更好地体现村民当家作主的精神，受到了各地农民的热烈欢迎，因此，在1998年修改后的《村民委员会组织法》，就针对过去村民委员会选举时候选人提名不太规范、组织提名实际影响过大的问题，对候选人提名做出了统一的规定：“由本村有选举权的村民直接提名候选人。”还有，现行的《村民委员会组织法》对于村委会的选举并没有做出关于竞选的规定，甚至在一些领导干部的头脑中竞选仍然是见不得人的勾当，但是在村民自治的实践中，一些地区的农民却突破了这个禁区，自发地采用了竞选的方式，制定了详细的竞选程序和规则。使村委会选举更好地拥有了现代民主的形式和制度化的精神，起到了很好的效果。这是通过村民自治的实践对村民自治自身的法治化的规范和发展，也促进了现代法治化政治文化的普及。

当然，由于村民自治在我国农村还处于起步阶段，因而它对于我国农村非民主、非法治的社会文化的改变还是一个缓慢的过程。随着我国农村村民自治的深入发展，它对于我国农民政治人格的塑造作用、政治民主程序的启蒙作用将会越来越明显地呈现出来，对中国农村民主化、法治化政治文化的形成和发展的促进作用也将会越来越明显。

三、辐射中国城市的民主化进程

中国传统上是一个人口众多、农村人口占绝大多数的国家，近年来这种城乡人口结构状况仍然没有太大的变化，中国农村尽管人口多、地位重要，但是由于中国长期以来一直是一个城乡二元结构的社会，城市总是居于国家政治、经济的中心地位，城市的政治、经济发展也总是大大领先于农村地区。不过村民自治的实施和发展在政治领域从根本上改变了这种状况，第一次使农村地区的政治发展领先于城市，并且已经开始对于城市地区的政治发展产生辐射作用。

首先，村民自治已经对城市的社区管理制度产生了影响，很多城市已经开始模仿村民自治进行城市社区管理制度的改革。

1998年夏天，青岛市四方区开始试行由居民直选居委会成员，为我国城市基层民主政治掀开了崭新的一页[5]。1999年4月29日，沈阳市春河社区就以社区管理委员会取代了原有的居民委员会，产生了新中国历史上第一位完全由居民自主投票选举产生的社区管理委员会主任。至该年年底，沈阳已经在全市范围内推行社区自治制度，由1277个社区管理委员会取代了原来的2753个居民委员会[6]。2000年，南京市也开始推出了社区民主自治的新举措，将6城区原有的853家居委会调整为443个社区委员会或居委会，并且在居委会选举中普遍采用了竞选演说、公开答辩等方式，有的区已经尝试由选民直接选举产生社区组织。同年，天津市南开区、和平区也开始调整原有的居委会，迈出了居民社区管理制度民主化的步伐。尽管到目前为止，我国城市的居民社区自治还是刚刚起步，还处于试验阶段，但是毫无疑问，这肯定是城市地区社区管理制度发展的方向。

其次，由于受到村民自治中村务公开的影响，我国城市中的政府机关、工厂、学校等等也相继提出了“厂务公开”、“政务公开”、“警务公开”、“检务公开”、“校务公开”等，推动了这些领域的政治民主化进程。

从1998年底到1999年初，受农村村务公开卓有成效的启发，党中央决定在全国范围内推行厂务公开。据了解，到1999年底，全国30个省(区、市)都建立了厂务公开的领导机构，有29个省(区、市)下发了指导实行厂务公开的文件。浙江省宁波市到1999年底已有50%的公有企业实行了厂务公开，广东省8600多家国有企业中，已有4505家在同期实行了“厂务公开”制度，占总数的52%。2000年在杭州召开的全国厂务公开与企业党风廉政建设调研座谈会上决定，我国将从总结经验入手，进一步加大推广厂务公开的力度，争取用两年左右的时间，使国有、集体及其控股企业普遍建立规范的厂务公开制度。

几乎与此同时，全国各地各级党委、政府也纷纷开始推行政务公开，北京市委办公厅、市政府办公厅在1999年底之前就出台了《关于在北京市各级行政机关进一步推行政务公开的意见》，强调凡属北京市各级行政机关及其派出机构以及法律法规授权的、行政机关委托的具有管理公共事务职能的组织，都要实行政务公开。2000年3月，上海市决定从2000年起全市所有乡、镇政府实行政务公开，接受群众监督。2000年7月，中共中央政治局常委、书记处书记、中央纪委书记尉健行在天津考察工作时强调，要按同志关于“三个代表”的要求今年在全国开展乡镇政务公开，扩大基层民主，促进农村的改革、发展和稳定。尉健行强调，推行乡镇政务公开，要紧紧抓住基层群众最关心的问题来开展。要把对群众公开与加强乡镇政权机关内部的监督和管理结合起来。公开事项的决策必须有内部严格的监督和制约，防止少数人或个人搞“暗箱”操作，保证公开的内容真实、公正、可信。

从远离城市的农村村民自治中的村务公开，竟然能够衍生出厂务公开、政务公开、校务公开等这幺多的公开来，这不能不说明村民自治对于城市的辐射作用之大。当然，在党的正确领导和人民的积极参与下，我国城市各个领域的民主化必然是会逐步发展的，但是如果没有村民自治的影响，离开村务公开的辐射作用，我国城市各个领域的民主化进程是不可能有如此之快的。从目前来看，我国城市的基层社区自治，以及厂务公开、政务公开、校务公开等，正在处于探索和试验阶段，但是我们可以确信，随着村民自治对于城市民主化进程的辐射作用进一步增强，在党和国家的推动和领导下，我国城市地区各个领域的民主化进程必定会不断深入。

毫无疑问，从宪法第111条以及《村民委员会组织法》的规定都可以清楚地看出来，村民委员会作为群众基层自治组织，既不是一级政府，也不是政府的派出机关或行政组织，它实际上是社会组织。也就是说，村民委员会不是我国国家机构的一部分，而是我国国家机构之外的组织。但是村民委员会的这种地位并不意味着村民自治不能对我国的政治体制改革产生积极的影响和作用。事实上，自村民自治在我国推行以来，已经在深深地影响着我国的政治体制了。尽管到目前为止，村民自治在中国农村仍处于初期的示范、推广阶段，距离其制度目标还相差甚远，但是它对于我国政治体制的某些方面表现出来的影响已经足以说明其力量的强大了。随着时间的推移，当村民自治的影响力充分发挥出来的时候，它必将极大地促进我国政治体制的进一步改革。

在1998年岁末，四川省遂宁市步云乡以全民直接选举的方式选举产生了中国大陆的第一位直选乡长。这个事件的发生恐怕不是偶然的。如果离开了村民自治在中国农村已经推行了十余年的这个背景，直选乡长恐怕在中国大陆是不可思议的事情。也就是说，村民自治的影响已经开始超越村级组织建设自身，已经开始对属于国家机构的组成部分的基层政府产生影响了。这在中国农村将是一个非常好的开端，可以在很大程度上逐步解决农村基层政府的政治合法性问题。在未来的很长时期内，在农村政治正常发展的状态下，可以预见：既然有第一位直选乡(镇)长，就必定会有第二位、第三位等等；既然会有直选的乡镇长，怎幺就不可能会有直选的县长、市长呢?

有人就此提出：应该把村民委员会的选举向上扩展，下一步改革应进行县、市长的直接竞争性选举[8]。当然，乡县两级政府实行竞争性直接选举，将是一个非常复杂，至少目前还非常困难的事情，因为它不仅会重构我国根本的政权组织形式——人民代表大会制度，而且还会冲击现有的中央与地方关系格局，如果实行的话将是我国政治体制的重大改革。就目前来看，村民自治从总体上还处在由国家启动和主导的阶段，即属于一种政府供给主导型的制度变迁，国家对村民自治仍有相当大的控制力和影响力。但村民自治从一开始就孕育着极大的内在原动力，又经过十多年的发展，已开始冲破传统的藩篱，形成自身的逻辑轨道，其强有力的惯性运动将不以人们的主观预设为转移，显示出一种无法阻挡的不可逆特点，并自下而上地对现在国家权力结构产生不断加大的冲力，这种冲力与国家自上而下的控制力交互作用形成的合力，在很大程度上决定了中国政治发展的方向和政治民主化的进程。

另外，村民自治的实践还对党在农村领导方式和政治合法性的认同问题进行了有意义的制度上的探讨，这就是山西省河曲县农民创造的“两票制”。“两票制”不仅要求由村民民主选举村民委员会成员，而且还要求党员选举产生的党支部成员要经过村民的信任投票，如果党员选举产生的党支部成员不能获得村民的信任，就需要重新选举党支部成员。农民的理由是：党支部不是仅仅领导党员，而是要领导全体村民，并且还要从村民上交的提留中领取补贴，所以党支部成员的产生当然必须要经过村民的同意。尽管两票制目前在全国还没有得到大范围的推广，但是其中反映出来的农民要求的合理性是显而易见的。农村未来村民自治的实践，必将会对党的领导方式和政治合法性提出新的课题，党的领导和政治合法性如何通过更为合理的体制体现出来将会在非常大的程度上影响到农村基层政治的总的格局和发展，甚至会对整个国家的政治发展起到重大的影响作用。

村民自治的实践已经对我国政治体制的某些方面产生了非常现实的积极影响，可以预言，随着时间的推移和村民自治的深入发展，它对于我国的政治体制改革将会提供更多的启发，将会更为有力地促进我国政治体制的进一步改革。

【参考文献】[1]白益华.中国基层政权的改革与探索[M].北京：社会出版社，1995.447—448.[2]王仲田，詹成付.乡村政治[M].南昌：江西人民出版社，1999.[3]梁骏.村民自治：黄土地上的政治革命[M].北京：中国青年出版社，2000.123—124.[4]秦晖，苏文.田园诗与狂想曲[M].北京：中央编译出版社，1996.125—133.[5]人民政协报，1999—3—17.[6]中国青年报，1999—12—16.[7]今日商报，2000—6—28.[8]崔之元.“混合宪法”与中国政治的三层分析[J].战略与管理，1998，(3)：60-65.【作者简介】程同顺(1969—)，男，山西闻喜人，南开大学政治学系副教授，南开大学经济研究所博士研究生；天津300071【参考文献】[1]白益华.中国基层政权的改革与探索[M].北京：社会出版社，1995.447—448.[2]王仲田，詹成付.乡村政治[M].南昌：江西人民出版社，1999.[3]梁骏.村民自治：黄土地上的政治革命[M].北京：中国青年出版社，2000.123—124.[4]秦晖，苏文.田园诗与狂想曲[M].北京：中央编译出版社，1996.125—133.[5]人民政协报，1999—3—17.[6]中国青年报，1999—12—16.[7]今日商报，2000—6—28.[8]崔之元.“混合宪法”与中国政治的三层分析[J].战略与管理，1998，(3)：60-65.