宪政发展路径选择

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中国政治体制改革的宪政取向，应当已成为执政党和绝大多数关心政治的民间人士的共识。中共十六大政治报告给出的20年时间表，在某种意义上可解读为执政党推行宪政的中、长期计划。不少知识界人士认为，在中国施行宪政的初期阶段，应当以法治的健全和完善为目标，即所谓的“先法治后民主”。较为激进的观点对此表示了异议。笔者认为，就此进行争论是没有多大意义的。因为，法治与民主虽然内涵不同，但有共生性，法治的目的,是对国家权力的限制和对个人权力的保护；随着法治的建立，人民的民主权利必将得到更充分的体现。正如约翰·洛克所说的那样：“宪政，或者说法治，意味着国家领导人和政府机构的权力是有限的，并且这些限制可以通过成文的程序得到实施。”（《政府论(下集)第四章》)令人欣慰的是，从提出依法治国到总书记在纪念现行宪法颁布20周年会议上的讲话，都充分表明，执政党的执政思维在这一时期与时俱进地发生了较大的变革，中国的政治现代化建设已经步入轨道。

开启宪政的体制背景及其所能承受的“度”

《南方周末》日前采访的几位学者认为，从十六大至十七大的期间，“是开启宪政的关键时期”，并引19世纪末清政府变法失败为例，提出忠告，“要珍惜改革时机”（见该报2003年3月13日1-4版）。这是十分中肯的意见。应该看到，一方面，由于政治体制改革滞后，已成为经济持续发展的瓶颈，并增大了经济体制改革的阻力，而社会诸多矛盾也由此积累，蕴藏着危机爆发的可能；同时，随着市场经济体制的初步确立，社会利益多元化、各利益阶层在政治上的诉求日趋强烈，都在客观上要求对“上层建筑”作相应的重构调整。另一方面，中国正处于近几十年来政治环境最为宽松的时期，执政党的“执政党意识”正在强化，其内部的（政治体制）改革冲动再次发力；而来自民间的推动力量在日渐增长的同时也显得更为成熟、理智，这些，又都为中国宪政的开启提供了有利的条件。因此可以说，未来几年是我国大力推进政治体制改革的“最有利时机”。不过，在中国推行宪政的路径选择上，却存在着不同的意见。如前所述，是“先法治后民主”或相反，可视为“两步论”或“一步到位论”；在改革的切入点和具体的操作实施方面，则有更多的不同观点和建议，如实行两院制、设立民选的监督委员会、实行党政分开等等。我个人认为，在考察这些意见并作路径选择时，必须充分地考虑这些改革能否成功的现实可能性，必须清醒地认识到现行体制给出的背景条件和它所能够承受的“度”。

一个不容否认的事实是：在可以预见的时期内，执政党的领导地位不容挑战，任何对这一现实构成危害的选择都不可能有生长的空间；改革只能在执政党的主导下进行。这是一个至关重要的“度”。其次，作为我国现行根本政治制度的人民代表大会制度同样在相当的时间内不可动摇，只能在其框架内发展和完善，而不能推倒重构。第三，改革是利益的调整，各利益阶层的政治诉求是不相同的，改革的成功只能是政治上的妥协而不是针锋相对，那些可能在根本上危及各个层面权力群体利益的改革都很难有完成的可能。显而易见，在这样的前提条件下，实行两院制、设立民选的监督委员会等等，都可能与上述三方面的要求相背立，无法取得进入改革通道的“许可证”。这里再就“党政分开”谈一点看法。“党政分开”是小平同志在上一世纪80年代提出来的，任何真正意义上的法治国家，党政分开都是必然的选择。在中国施行宪政，同样不能例外。不过，执政党在1989年后对此表示出尽可能的沉默，原因是多方面的，除了担心局面可能会由此失控外，其中一个潜在的因素，应该是各个层面的权力群体忧虑党组织的领导成员会因此而被“架空”。因此，要实现“经过法定程序，使党的主张成为国家意志，”就必须在制度上有一种“妥协”的安排，“使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员”，化阻力为动力。

从另一个角度看，中国现行的制度体系为宪政的生成提供了基本的平台，初步的政治体制改革完全可以在这个平台上构建。这一点已为国内外不少专家学者所肯定。例如，武汉大学副教授褚建国先生就是在这个基础上提出了“一党立宪”的建议。他认为“一党制国家可以有意识、有计划地培养选举性权力，”“一党立宪意在利用现有的制度框架，在不改变执政党的领导地位的前提下，使其权力得到有效的制约。”（见“宪政论衡”网：《一党立宪：中国宪政新路》）应当说这是一种很有新意的观点，尤其是该文充分地注意到了开启宪政的现实条件，与那些一厢情愿、近乎空谈的“一步到位论”者有明显的区别。不过，褚先生借鉴君主立宪的先例并引伸出的“一党立宪”的概念还有待推敲，毋如仍用执政党倡导的“政治体制改革”更为贴切。因为“一党立宪”不等同于宪政，而现行的制度体系在文本上并不缺少“立宪”的意义。

再从另一个视角看，任何剧烈的社会动荡都将会迟滞中国的历史性进步，都将会给民众尤其是弱势群体带来无法预料的空前灾难，即使是如某些人提及的那样，以前几代人的牺牲换取后几代人的福祉，也将会得不偿失，其负面影响同样难以预料。近来不少学者著文对辛亥革命前后中国的“宪政运动”进行了回顾，基本的共识就是暴力革命最大的负面影响是往往导致专制的又一个轮回。在这样的过程中，经济将受到毁灭性打击，民众生活将一落千丈。因此，在执政党的主导下，循序渐进地进行改革，是中国宪政之路的唯一正确选择.

综上所述，在未来的五至十年间中国宪政的启动性阶段，最为可行的路径选择应当是催生现体制框架内的权力制衡机制、加快法治建设的步伐并最后完成中共向法治意义上的执政党的转变。要实现这一阶段性目标，可尝试从以下三个方面进行改革：

一、完善法制，构建制度化、程序化的执政机制

完善法制，是推动法治建设的基础性工作。在现代政治语境中，那种以法治民的“法制”已不再成为可能。随着法制的健全和完善，依法治国方有可操作性和现实可能性。不能设想，当许多违宪或相互冲突、存在着大量的“空白、模糊和混乱”的法规及其它的一些具有权力效能的“文件”依然生效时，依法治国能有效地推行。因此，现阶段政治体制改革当务之急的一个重要方面，就是完善法制。这也是构建制度化、程序化执政机制的基础平台。制度化、程序化的执政机制，就是一种建立在法治精神上、法制化的施政组织结构体系和运作方式。构建这样的一种的机制，也是完成中国共产党由“革命党”向“执政党”最后转变的基本标志。中共十六大政治报告就这一取向作了一些原则性的阐述，其要点是：改革和完善党的领导方式和执政方式；党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督；支持政府履行法定职能，依法行政；支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能。在这里，首先应当进行规范的应是“政治、思想和组织领导”。这是一个内涵及外延都很广泛的概念，没有严格的界定，党的领导会被随意引申和解释，其执政方式的制度化、程序化就不可能实现。十六大政治报告虽然对此作了进一步的表述，但要使之化作国家政治运作的实际方式，就必须制定成文的程序和规范。同时，对“按照党总揽全局，协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协与人民团体的关系”要给出明确的有法定效力的规则，这也是执政党“依法执政”、完善法制的一个重要内容。因此，可以考虑制定“中华人民共和国政党法”，除了对包括派在内的政党的一般性质、活动方式等进行规范外，更重要的是对执政党与国家政治生活（以及与国家政权机关）的关系做出界定。这些规范应大致包括以下内容：

1、党的主张必须经过法定程序成为国家意志后方能在国家政治生活中施行。国家政权机关（包括人大和一府两院）要发挥实质的职权作用，执政党不应再将自己的主张直接施诸于国家政治生活。例如，党的施政方针、对重大事项的决策和立法方面的要求、重要的人事安排等，都应以建议的方式提交国家权力机关，由其通过后分别以法律法规、政府令等方式予以施行。当执政党的主张在国家权力机关未能获得通过时，应当调整自己的主张另行提出建议。

2、党的主张成为国家意志只能通过对国家政权机关的主导予以实现。执政党“对国家和社会的领导”不等同于各级党委为同级国家政权机关的上级领导机构，其主导方式主要地是利用执政党的优势资源，依照法定程序，推荐安排在国家政权机关中的领导职位以及表决的多数比例。同时，可在法律范围内通过制度安排确立一些有效的主导性机制，例如，在权力机关中执政党党团（党组）的特别动议权和否决权；执政党对违纪表决的党员代表、委员或官员的撤换程序等等。

3、党的主导必须符合宪法和法律的规定。一方面，执政党不得提出与法律相违背的主张，并运用其主导力使国家权力机关通过而予以施行；另一方面，党的主导在程序上、在适用范围等方面都不得违背诸如“选举法”、“组织法”等各相关的法律。

在某种意义上说，“政党法”是实现党的执政方式转变的必要保证。在构建了制度化、规范化的执政机制后，中共于政治体制改革发动之初提出的“改革党的领导制度，划组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化”的目标将会得到实现。由于执政党的政党属性和职能范畴有了明确的界定，它的执政运作方式即被导入法治化的轨道，国家政权机关将成为在国家政治生活中唯一发挥职能作用的权力和行政、司法]机构。有了这样的基础，我国的法治化建设也将会步入一个新的阶段，国家治理的运作效率、国家政治生活的有序化程度将进一步提高，宪政中国之路，就有了一个良好的开端。

二、党政合一，强化国家政权机关的法定权力职能

在现阶段，企图成功移植西方国家政党政治的方式是行不通的，它超越了现体制所能承受的“度”。构建制度化、程序化执政机制最为可能的途径之一就是推行“党政合一”，借鉴国外一些成功的经验，改革党的内部运作方式和组织结构，使之与法治化的国家治理方式相适应，进一步强化国家政权机关的法定权力定位。在这一方面，中共曾提出了一个初步的设想：“为了适应党的领导方式和活动方式的转变，必须调整党的组织形式和工作机构。今后，各级党委不再设立不在政府任职但又分管政府工作的专职书记、常委。党委办事机构要少而精，与政府机构重叠对口的部门应当撤销，它们现在管理的行政事务应转由政府有关部门管理．．．．．．现在由上级行政部门党组织垂直领导的企事业单位的党组织，要逐步改由所在地方党委领导。党组织的领导人员和机关工作人员，由各级党委管理；国家权力机关、审判机关和检察机关的领导人员和工作人员，建立类似国家公务员的制度进行管理；群众团体的领导人员和工作人员、企事业单位的管理人员，原则上由所在组织或单位依照各自的章程或条例进行管理。”（见“中共十三大政治报告”）应当说，这是一个可行性很强的体制改革选择，它虽然被概括于“党政分开”的表述之中，但却又可以构成“党政合一”的要素之一。因为，本文所提出的“党政合一”的内涵，简约的说，就是指执政党的核心领导层同时为国家政权机关的核心领导层；党的组织机构要“少而精”、不再与国家机关的机构重叠；党组织的运作由同时担任国家政权机关领导的核心领导层主导。笔者在《合二为一：改革执政方式的一项制度设计》中曾就此作过一些较为具体的论述，现将相关的研究心得补充陈述如下。

在现代宪政国家中，“一个政党通过赢得选举而获得国家权力后，实际上只可能由该党赢得选举的那些党员代表它来行使国家权力。”这就面临着执政党的内部关系和党的运作方式的问题，包括那些获得国家权力的党员与本党在国家机关外的党员处于何种关系，或者说这两方中的哪一方掌握本党的最高领导权？“总起来看，六国各大政党普遍奉行一条准则，即由获得国家权力的党员及其组织掌握党的最高领导权。”（《人大研究》2002年第6期蒋劲松：《美英法德瑞以六国议会与政党的关系》）当然，我国的选举制度与之不同，通常，执政党推荐并通过选举而成为人大代表、委员和政府主要官员的党员，并不意味着代表执政党，他们与国家机关以外的党员一道，通通服从于完全独立的、拥有很大实际权力的党的组织系统。这就使得这个系统的组织结构过于庞大，其机构设置又往往与国家机关的机构重叠，造成了双重领导、以党代政的情况。这样的治理方式，既不符合依法治国的精神，效率上也是不高的。虽然，不能简单的认同或移植西方国家政党政治的方式和准则，但作为借鉴则可以促进和完善我们的政治体制改革。因此应当在执政党的组织结构和国家机关的组织结构上作一种整合。可以设想，从改革党的运作方式和组织结构入手，将党的“指挥中心”转移至国家政权机关领导层的党员集体中。也就是说，执政党的组织体系，除了分管纯粹党务的领导及“少而精”的办事机构外，不再设置实际管理国家事务的专职领导职位和处理公共事务的机构，现有的归并至国家机关中；党的核心领导机构（各级党委的常委会）的主体，由担任国家政权机关（包括人大和一府两院）主要领导的党员集体构成。在运作上，党务与政务分开，在“指挥中心”的主导下，党内事务，由党的组织体系直接管理，国家治理则依照法定程序，通过国家政权机关进行（具体设想参见“合二为一”一文）。应当说，这样的治理方式比较符合法治精神，同时将会进一步强化国家政权机关法定权力职能。

目前，在我国的政治现实中，国家政权机关的法定权力职能尚存在一定的虚化倾向，在某种意义上是为党委的执行机关。这是由于执政党的现行执政方式所决定的。实行“党政合一”，在实质上就是构建制度化、程序化执政机制最可行的操作步骤之一，是在现阶段、现体制框架内推进依法治国的有效途径。朝这一方向发展，今后国务院的部长和国务委员也应该逐步改从全国人大常委会成员中选任；各级党委一半以上的委员由经过民主投票程序而当选为各级人大常委后，将有效地培养议会内政党的活动习惯。“指挥中心”转移到国家机关内，不仅不违背而且有效加强了党的领导，国家机关作为在国家政治生活中唯一具有法定权力职能的地位，也将在实际运作上得以确立。“党、政权组织同其他社会组织的关系制度化，国家政权组织内部活动制度化”（见“十三大政治报告”）也就能够得以实现。

三、“委员”专职化，催生现体制内的权力制衡机制

国家治理的“指挥中心”转移后，它的权力也将随之膨胀，就会面临谁来监督“中心”的问题。众所周知，“绝对的权力导致绝对的腐败”，不受制约的权力是与现代政治理念格格不入的。法治的基本精神就是对公权的限制。这种限制，又主要是通过权力制衡的方式加以实现的。如前所述，在现阶段实行三权分立、或设立民选的监督委员会等，缺乏必要的体制支持平台，在无法对现行体制特别是根本制度作重构性的重大调整时，实行人大常委委员（包括执政党党委委员）的常任制、专职化，几乎是催生现体制内的权力制衡机制唯一可行路径。

作为我国根本政治制度的人民代表大会制度，实行的是非常设制，每年的会期一般为15天。一方面，源于虚化的“人民”主权理论，人大代表的人数太多，代表构成的象征性意义大于权力机关对“政治家”的要求，几千人的大会也很难有效地议事论政；另一方面，作为常设机关的人大常委会又规模过小，难以承担在实质上愈来愈繁重的立法和监督工作，常委会成员在严格意义上也不是专职和职业化的，因此，即使在技术层面上也存在着有效发挥职能的障碍。但又必须看到，在人民代表大会制度的框架内，成在着一定的权力制衡的生长空间。人大的基本职能之一就是对一府两院的监督，只不过由于种种原因，这种监督的效能打了折扣，如果将这种一定程度上被虚化的职能落到实处，加上人民政协民主监督的刚性化，就会结构成一个基本的平台，形成一个基本而有效的权力制衡机制。

在现体制的框架内，要充分地发挥人大及其常委会的作用，唯一的方法就是将人大常委会改革成为由职业政治家组成的、一定意义上类似议会的机构。这就应当扩大人大常委会的规模，实行委员的常任制、专职化；同时，相应的调整、完善其议事规则，改善其工作条件。即使是按照人大常委会的现行运作方式和议事规则，一个专职化、进行了“类议会改造”的人大常委委员集体，不论在技术层面上还是政治上，都很难受到少数人（包括常委会核心领导层）的操控，其职责所在，将会顺理成章地对“指挥中心”发挥监督主体的作用。此外，大家都知道，中共党章规定党的领导机关是它的各级代表大会及其所产生的各级党委会，但在实际运作中，这两个机构的领导职能如同人大一样在一定程度上被虚化了。实行党委委员的常任制、专职化，并将其中的绝大多数推荐当选为人大常委委员，不仅能在实际运作中有效地落实党委的领导职能，而且由于党委会的主体实际上已寓于人大常委会中，人大的权力机关地位也将在实质上得以确立。同时，这一主体对核心领导层的制约和监督，将具有不可争辩的刚性效力。这样的制度设计具有双重的内意义，一是坚持和完善了党的领导和人民代表大会制度，二是由党委会主体为多数构成的人大常委会（而不是人数众多的人大本身），在一定的意义上，将发挥着议会的功能。

构建现体制内的权力制衡机制，另一有效的途径就是实行政协委员（或常委）的常任制和专职化。笔者在《试论人民政协的定位与制度保证》一文中曾对此作了较为具体的论述，其“要害”就是通过立法，将人民政协改革成为某种程度上具有议会上院性质的、在法定意义上实施参政议政、民主监督的机构。在这样的定位上，专职化的政协委员（或常委），不但对一府两院，即使是对作为最高权力机关的人大，也具有法定効力很强的制约和监督作用。

一个有效的权力制衡机制，是一个法治国家不可或缺的构成要素。“委员”的专职化，党、人大、政协三位一体的“委员”合力，将形成我国现体制下的基础“制衡”体系，使我国的法治化建设，步入一个有了质的飞跃的新阶段。

总的说来，本文认为，“开启宪政”必须从中国的实际情况出发，充分考虑所选择路径的现实可能性；必须按照顺序渐进的原则，分阶段推进；必须避免发生剧烈的社会动荡，实现改革的“软着陆”，实现转型的平稳过渡。宪政之路，就是中国的政治现代化之路，一个国家，无论其经济发展势头多么强劲，如果没有现代化的政治制度予以保证，都是不可能持续长久的；而在现代社会，人民充分地享受平等、自由的民主权利，不仅仅是发展经济的手段，更是目标的主体，人类文明的体现。