基层民主自治

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我国政治体制改革的根本任务是实现民主化与法治化，建立宪政民主政体，促进社会生产力发展，解决历史上长期存在的治乱循环。在这项超大型的社会系统工程中，实现基层民主自治无疑是一个极为重要的基础性环节。

根据现行《宪法》规定，我国实行省、县、乡三级行政区划体系，“（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇”。90年代普遍实行地改市、市管县以后，在省与县之间实际上增加了一个层级——地级市。但是，仍可把我国的地方政权视为三层结构：上层是省、自治区、直辖市及特别行政区；中层是地级市（地、州、盟）与县、自治县、县级市、旗等；基层是乡镇及城市街道。而乡镇以下的村庄和城镇的居民区通称为社区。本报告中的基层概念就是指县级以下的政权组织和社区。我国的近13亿人口分布在5万多个乡镇和城市街道，居住在100多万个城乡社区之中。因此，如能通过政治体制改革和制度创新，在基层普遍实行民主自治，那就将为整个国家的民主化和长治久安提供坚实的政治基础，而且也是对全人类的重大贡献。

一、我国近代以来基层政权的沿革

传统中国的治理结构是由上下两个不同的部分组成的，上层是中央政府，即我们通常所谓的“皇权”，以及由此派生出来的自上而下的官制系统；下层是地方性的管制单位，由族长、乡坤或地方名流掌握，即所谓的“绅权”。[1]这种治理结构的基本特点是两种情况的结合：文化、意识形态的统一与管辖区域实际治理权的“分离”。在基层社会，地方权威控制着地方区域的内部事务，他们并不经由官方授权，也不具有官方身份，而且很少与中央权威发生关系，这在事实上限制了中央权威进入基层治理。表面上，中央下达政令，有一个自上而下的正规渠道贯彻着国家的整体秩序，但在实际运作中，经过各级组织和人员的中介变通处理，帝国秩序并不能真正触及地方管辖的事务。在这种情况下，双方都默认并谨慎对待管制领域的边界，除非在基层无法处理的事务上才上达官方。地方权威的“自主”管辖权没有受到严重挑战，它们各成一体。虽然正式官制制度并没有承认这种分治局面，但是，分治现象却是普遍的事实。

上述“皇权”与“绅权”分治的情况到了近代逐渐发生变化，由于帝国主义列强的入侵，加之商业化、城市化、科举制度改革和战乱等因素的影响，造成农业和农村的衰落。于是大批乡村士绅纷纷送子弟进城，随后自己也进城居住和投资工商业。同时不断出现的战乱迫使国家增加农业税收，并因此引起中央政府和地方政府对基层组织及其资源供给的重视，使得基层治理逐渐被纳入政府的考虑范围。国家开始尝试通过一系列机构设置和委任，变地方权威为国家在基层的政权分支，使地方权威成为服务于国家目标——征税、征兵、进赋——的组织机构。本世纪上半叶的各种基层政制改革，均是在这个大背景下展开的。如在县以下建立“乡官制”，“以本地士绅，襄办本地之事”。“乡官”的治事范围虽在地方，而任务则与“国官”（国家的正式官员）相当。

邑中有大政疑狱，则聚而讼之，兴养之教，兴利除弊，有益国济民生之事，则分而任之（《》）。[2]

民国以后，中央政府相继颁布了《县组织法》和《新县制》，宣布实行地方自治。规定建立统一的政府治理体系，由县政府集中编制；县乡镇既是法人团体又是自治团体；地方政权与其所辖区域内民众的关系与国家对国民的关系相同。新县制给予县较大建制，而给予乡镇很小编制，并将后者列入县财政预算，取消了它的财政独立地位，其收入须经县政府核准。由此，国家基层政权机构和自治机构合为一体，国家事和自治纠缠不清，国家财政和自治财政也混在一起。民国31年，政府将省级财政纳入中央总预算，县乡定为地方自治财政。乡村治理的基础框架才得以奠定。[3]

本世纪中叶，随着国家新政权的建立，新一轮的基层政权重建计划又开始进行。在之后，乡村中经历了互助组和合作社（又分为初级社和高级社）阶段，紧接着就进行了全国规模的化运动，到1958年，新式的基层政权——的中心地位得以确立。中共中央郑州会议作出的《关于若干问题的决议》中指出：

公社在现阶段是基层政权组织．．．．．．公社是将来共产主义社会结构的基层单位。[4]

对农民进行以基层政权为主导的重新组织，将几乎所有的生产、经营、居住及迁徒活动都掌握在基层手中，主要的农业资源及其分配均由基层政权支配。公社是一个集政治、经济、社会和文化功能为一体的组织体系。公社对基层乡村实行统一领导，分级管理，分为公社、生产大队、生产队三级。这套组织体系的突出特征是领导权力的高度集中统一。农村公共资源的支配权集中于自上而下、具有高度组织化程度与纪律性的基层党组织，实行党的一元化领导。当然党组织并不是亲自处理一切事务，与它并存的政府组织、军事组织（武装部）和群众组织实际上是它的决议的执行机构。通过这样一种制度安排，形成了农村公共资源由下向上集中统一的政治系统，执政者的领导权一直延伸到了农村的最基层。同时，公社在经济上是完全计划化的。在体制下，农业经营模式是公社、大队领导下的生产队经营。政府把最难计划的农业经济纳入了计划之中，并用限制农民自由的方式执行计划。这种状况是与当时国家实行的计划经济相配合的。实行制度期间，政治运动接连不断，历经“反右倾”运动、“社教”运动、“四清”运动，直至10年“”浩劫。在“”期间，公社管理委员会一度被公社革命委员会代替，造成长期社会动乱。公社制度一直沿续到党的十一届三中全会以后的一段时期，历时20余年。[5]制度带有浓厚的空想社会主义色彩，在实施的过程中存在非常严重的弊端，造成了一系列恶果。它窒息了农村经济活力，阻碍了农业生产力的发展，使农民生活普遍处于穷困状态；它限制了农村社会正常的分化和流动，造成农村阶层变迁的停滞，导致了农村社会结构的封闭；它阻碍了农村政治的发展，使农民丧失了自身应有的权利与自由，造成社会停滞不前。

70年代末开始的农村改革宣告了体制的解体，为基层政权的制度创新开辟了道路。这一切都是从一个“包”字开始的。早在50年代和60年代，包产到户就先后在我国农村兴起过三次，但是却三起三落，都被扣上种种罪名压了下去。1978年一些地区又开始搞包产到户，人们的认识仍存在重大分歧。1978年12月召开的十一届三中全会重新确立了解放思想、实事求是、一切从实际出发的原则，肯定了多种形式的承包经营责任制。到1983年底，全国有94．5%的农户实行了包产到户。家庭联产承包责任制在农村的实施动摇了制度的基础，使名存实亡，逐步走向解体。1982年12月五届人大五次会议通过的新宪法（八二宪法）正式确定设立乡政府，把原来由行使的政府职能转移给乡政府，变成单纯的经济组织。在政社分开的同时，在基本上相当于原生产大队的范围内设村，成立农村基层群众性自治组织——村民委员会，负责办理村里的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向政府反映群众的意见、要求和提出建议，支持和组织村民发展各种形式的合作经济组织，承担本村生产服务和协调事宜。在原来的生产队这一级，则成立村民小组，协助村委会工作。[6]

村民自治与家庭承包、乡镇企业是中国农民的三个伟大创造。1980年2月广西宜山县三岔公社合寨村诞生了中国第一个村委会，这个村委会完全是由该村农民自发选举产生出来的。当时，实行联产承包后分了土地，原来的大队、生产队这两级农村管理组织瘫痪了，村庄里出现了管理真空，公共事务无人管，务实的农民出于自我管理的需要，仿照城市的居民委员会选出了自己的村民委员会。此后不久，全国不少地方的乡村都自发地建立了村民自治组织。人大常委会委员长彭真对农民的这一创造及时地给予肯定，两年后，在他的主持下，村民委员会作为农村群众性自治组织第一次载入了宪法。20年来，村民委员会的发展历程大体上经过了四个阶段：

第一阶段是村委会的建立阶段。时间为1980年初至1985年。一些地方先后自发地建立了村民自治组织。在八二宪法颁布后，各地按照宪法要求，进行了建立村委会的试点。1983年10月，中共中央发出了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，对建立村委会工作提出了具体要求。到1985年2月，建立村委会的工作在全国基本完成，全国共建立村委会948628个。

第二阶段是制定法律并初步实施法律阶段。时间是在1985年至1990年。在村委会普遍建立以后，各地陆续制定了一些有关村委会组织的地方性法规。1987年11月，第六届全国人大常委会第23次会议审议通过了《村委会组织法》，并决定于1988年6月1日起在全国试行。1989年底，全国有14个省、自治区、直辖市在试点的基础上开始普遍依法选举村委会干部；福建、浙江、甘肃、湖北、贵州、湖南等六省人大常委会制定了本省的《<村委会组织法>实施办法》。

第三阶段是通过开展村民自治示范活动，使村民自治逐步走向法制化、制度化阶段。时间为1990年至1995年。1990年，民政部根据《中共中央关于批转<全国村级组织建设工作座谈会纪要>的通知》精神，部署在全国范围内开展村民自治示范活动。全国各地共确立了59个村民自治示范县（市、区）以及一大批村民自治示范乡（镇）和村。所有省、自治区、直辖市都制定了《村委会组织法实施办法》，村民委员会组织建设的法律法规体系得以初步建立。

第四阶段是巩固、提高阶段。时间是1995年至2000年。到2000年底，全国绝大多数省份都进行了三届或四届村委会换届选举，60%以上的村庄初步建立了村民自治制度。全国农村共有村委会100多万个，村委会干部约450万名。[7]

从法律规定和制度文本来看，村民自治的主要内容是四个方面：以直接、平等、差额、无记名投票为基本原则的民主选举制度；以村民会议、村民代表会议为主要形式的民主决策制度；以村规民约、村民自治章程为基本形式的民主管理制度；以村务公开、财务公开、群众评议为重要特征的民主监督制度。按照《村民委员会组织法》的规定，村民会议是村民自治组织系统中的权力机构，村民通过村民会议行使自治权。村民委员会是村民会议的工作机构，负责办理本村的公共事务和公益事业。村民委员会应向村民会议负责并报告工作，涉及村民利益的重大事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定。村民会议有权监督村委会的财务和工作情况，并有权撤换和补选村委会委员。《村民委员会组织法》还规定，乡镇政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，村委会则协助乡镇政府开展工作。由于一些地方召开全体村民会议存在困难，从农民的政治生活实践中又产生了村民代表会议，作为经常性的自治权力机构。

从多年来的实践情况看，实行村民自治的积极效果是多方面的。它适应了农村生产力的发展要求和农村公共管理的需要，农村撤社建乡后，出现了基层管理空缺，村委会及时填补了这一空缺，加强和巩固了农村基层政权。它有利于调动农民的政治参与积极性，防范和制裁村干部的腐败，融洽干群关系，协调和化解农民之间、农民与国家之间的利益矛盾，保持农村社会稳定，促进农村经济发展。它推动了广大农村的民主化进程，为我国的政治改革提供了大量鲜活的实践经验。

村民自治的伟大实践在国际上赢得了高度赞誉。美国共和党的智囊库国家共和研究所形容村委会选举是国家迈向民主政治的重要一步。美国总统克林顿1998年5月访问西安时，也在演讲中将中国农村的村民自治称为“自由的微风”。美国卡特中心项目主任罗伯特．帕斯特说：“我在世界上许多国家观摩过选举，但从来没有看到过哪个国家的政府官员如此认真地做这项工作。”[8]

正是在村民自治成功实践的基础上，伴随着农村经济改革深入发展和市场化进程，乡镇基层政权的民主选举和民主管理也已开始浮出水面。从已公开见诸书报刊的信息来看，近年来乡镇一级基层政权推行民主选举的试验有如下几种方式：

（1）四川省遂宁市步云乡直选乡长。该市市中区步云乡于1998年岁末进行了直接选举乡长的试验。具体做法是：先由市中区区委“选民直接选举人民政府乡长的公告”，然后由步云乡30名选民联合推荐候选人。在此基础上，召开选区联席会议，让选民推荐的15名参选人一一上台面对乡、村干部，村民小组组长和每村的3名村民代表发表竞选演讲，由他们投票决出前两名。这两名候选人与党组织提名的1名候选人一起参加预选。预选时先召开由村干部、村民代表、村民小组干部、乡人大主席团成员、乡党政机关领导人共162人组成的选区联席会议，会上由每一位候选人发表20分钟施政演说，10分钟提问，最后进行投票表决，得票最多的2人作为正式候选人参加正式选举。预选后，组织一系列竞选活动供候选人发表政见。正式选举时，全乡有选举权的6000多名村民均可参加，分设不同投票点，并设秘密划票间，1999年1月4日，当选者在乡人大会上宣誓就职。[9]

（2）深圳市龙岗区大鹏镇“海选”镇长候选人试点。龙岗区区委选择大鹏镇作为民主选举镇长的试点，于1999年年初将全镇党政机关、镇属企事业单位和村委会划分为不同的推选区域，由选民直接选举产生了76名镇长初选候选人。5300名选民中，5048人参与了推选。最后由获得选票最多且符合条件的5名初选候选人参加竞选演讲。演讲过后，再发出民意测验票测评。以测评结果决定组织推荐的大鹏镇镇长正式候选人，而后交镇人民代表大会进行投票选举。[10]

今年以来，中组部进一步在龙岗区等地试行“处级干部引咎辞职和投票表决制度”。龙岗区制定的《关于处级干部引咎辞职的暂行规定》中，具体列举了干部应当引咎辞职的10种情况，其中之一是：在民主测评中“不称职”票超过30%者。这无疑是发出了一个明确的信号，将启用包括民主投票表决在内的一整套制度破除干部“只能上不能下”的终身制。[11]

（3）山西省临猗县卓里镇两票选任镇主要领导试点。县委确定将卓里镇作为试点，于1999年4月10日制定了《关于对卓里镇主干进行民意调查的实施方案》。随后召开了供职大会，由被测评人现任镇党委书记、镇长和镇人大主席团主席作供职报告。参加供职大会的有镇直机关干部、村“两委”（村党支部和村委会）干部和部分村民代表共500人左右。4月18日结合该镇人民代表选举，9000多名选民在17个投票点通过秘密划票，对三位镇主要干部进行了信任、基本信任和不信任的测评。村民的测评结果将决定其能否成为下届该镇组织推荐的候选人参加党代会、人代会选举。[12]

（4）四川省南部县的公推公举制。南部县1998年开始的乡镇长选举，普遍采用公推公选的办法选举副乡镇长。其具体做法是：将全县79个乡镇178个副乡镇长职位全部公开，确定了竞争资格及条件后，采取组织推荐、群众举荐和个人自荐的方法分区报名。然后由提名产生的694名初步候选人参加演讲答辩，根据得分情况产生329名优胜者。再由组织部门将优胜者排队后，按得分多少等额推荐正式候选人。乡镇人大代表10人联名从其余优胜者提出差额候选人，最后由各乡镇人大代表投票正式选举产生了175名副乡镇长。[13]

四川省遂宁市中区的负责人说得好：“扩大基层民主，乡长直选是迟早要走的一步。如果成功了，可以探索出一种可资借鉴的模式来；即使失败了，也可为后来者提供教训。”[14]

上述各项试验虽然不可避免地存在某些问题，但总起来看是成功的，并没有出现人们事先所担心的混乱和失序局面。这说明我国基层的广大人民群众是具备基本的民主素质的，继续推进基层民主自治的时机与条件业已成熟。

二、基层民主自治实践的经验、意义与问题

我国20年来农村改革的实践，经历了一个从“包”到“选”，“包”、“选”并进的过程。农村的经济改革与政治改革大体上是先后脚推进的，这说明经济改革与政治改革之间存在着密切的内在联系，两者是相辅相成的。只搞经改不搞政改，则经改势必难以持续，经改的成果也难以保持；只搞政改忽视经改，则政改必然缺乏动力，最终也难以取得成功。

从这幺多年基层民主自治的实践来看，其中积累的有益经验是十分丰富的，需要认真地加以总结和推广；产生的积极意义是影响深远的，需要引起足够的重视；存在的问题是多方面的，需要给予正视并妥善地加以解决。

1、经验：

（1）尊重和依靠广大人民群众的自主性与创造性。村民自治和基层民主的许多新形式，都来自于基层群众的创造。在农村实行家庭联产承包责任制不久，面对当时的生产大队想管管不了、不知道怎幺管的局面，由一部分地区的农民创造了自己管理本村公共事务的组织形式——村民委员会。1980年2月，广西宜山县合寨大队的果作等六个生产队的85户农民创立了我国第一个由村民实行自我管理、自我服务的农村基层群众性自治组织——村民委员会。[15]其后这种新的村级组织形式就在宜山县附近扩散开来，并很快在一些地方引起反响，纷纷效仿。正如家庭联产承包责任制来自农民的创造一样，村民自治也是中国农民的一个伟大创造。在人类历史的发展过程中，当社会形势需要制度创新时，往往是最基层的人民最早感受到这种迫切的需要；制度创新的最初蓝图也往往产生于基层实践者的行动中。村民自治在中国的发展过程中，中国共产党的明智之处就在于它认可了农民的这种创造，并且将其法制化、制度化，对其给予肯定、支持和推动。以后，农民群众又在民主实践中创造出“海选”、竞选、“两票制”、秘密投票、直选乡镇长等民主形式，用自己的聪明智能解决了一个又一个难题，以实际行动打破了中国农民不懂民主、不能实行民主自治的陈腐观念。因此，只要充分尊重广大人民群众的意愿，充分发挥他们的自主性和创造性，在推进基层民主自治的实践就没有克服不了的困难和障碍。

（2）政府的支持与推动是至关重要的政治条件。此处的政府不是单指一般意义上的国家行政机关，还包括各级党的组织。因为中国共产党是执政党，党在社会生活中处于领导地位，没有党的支持和推动，基层民主自治是很难发展的。这个问题涉及到政府在国家现代化与政治发展中的角色和作用以及政府与社会、国家与社会的关系。台湾著名政治学学者彭怀恩在《认识台湾——台湾政治变迁五十年》一书中特别强调国家——政府在台湾政治变迁中的重要作用。他在书中指出：以往人们在分析台湾近几十年的社会政治变迁时，主要是采用“现代化论”或“依赖论”的观点，强调先行现代化国家的发展模式及经济、市场、科学技术的影响。其实，这是不够的。台湾战后的发展与政府的积极作用是分不开的，所以，有必要用“国家论”来补充“现代化论”和“依赖论”的不足。[16]

在中国大陆的村民自治和基层民主的兴起过程中，从中央到地方的党政部门和人大都发挥了极其重要的作用。如果没有彭真和全国人大的大力支持，村民自治和居民自治就不会被写进宪法；如果没有党和政府的决议，村民自治就不会被认可；如果没有各级民政部门的积极推动，村民自治和社区自治是很难得到发展的；如果没有地方党政部门的实际推动，村民自治和基层民主更是难以前进。华中师范大学农村问题研究中心的徐勇教授，多年研究村民自治和基层民主问题，他得出的一个结论就是：中国的民主化进程得以在经济社会发展较为落后的农村取得出乎意料的成就，与执政党和政府扮演的积极主动角色密切相关。[17]政府的积极支持与推动，是基层民主自治不断向前发展的一条重要经验。

（3）形成政府与民众之间的良性互动关系是关键。彭真在全国人大常委会审议《村民委员会组织法》草案时说得好：旧中国没有给我们留下民主传统，我国民主发展要通过“全国人大、各级人大自上而下，发展社会主义民主，健全社会主义法制．．．．．．（同时）从下而上，从村民委员会、居民委员会发展群众自治．．．．．．（这样），上有全国人大、各级人大，加强民主与法制，下有群众自治，上下一夹，作用就大了。”[18]基层民主自治的发展历程生动地证实了彭真的论述。80年代初，农民最先创造了村民自治、民主选举村长（村委会主任）。很快得到了中央政府的肯定，并且被写进《八二宪法》。83年，中共中央、国务院发出了《善于实行政社分开建立乡政府的通知》特别提到要在乡村建立村民委员会。87年11月的六届全国人大常委会第23次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》。该法从88年6月1日起在全国推行，到92年全国各地都实行了基层民主选举。至1998年底，全国农村普遍进行了三次村委会换届选举。98年11月4日，全国九届人大常委会第五次会议通过了正式的《村委会组织法》。从此开始，村民自治在我国农村进入了深入发展时期。这时，一些地区的乡镇居民又开始在党政部门的组织下，进行乡镇长民主选举的试验，并且取得了宝贵的经验。在整个过程中，各级党政机关特别是民政部门提供具有指导和帮助，不断总结和推广基层群众在实践中创造出来的新鲜经验，做了大量工作。因此，从根本上讲，村民自治和基层民主的进展，确实是农民（也包括城镇居民）与政府之间良性互动的结果。

基层民主自治的经验还有不少，理论工作者和实际工作者从不同的角度已作了详细地论述。但我们认为最值得重视的是上述三条。

2、意义：

（1）政治体制改革的突破口与生长点

近年来，在政治体制改革的理论研究中，人们一直在讨论“政治体制改革的突破口在哪里？”概括起来，主要有“政改与经改配套说”、“加强监督机制说”、“新闻自由先行说”和“推进基层民主说”。

“政改与经改配套说”：是指随着经济改革的日益深入和市场经济体系的逐步建立，应进行与之相配套的政治体制方面的改革，如政府体制改革、人事干部制度改革、司法改革等，以克服上层建筑与经济基础的变革不相适应的弊病，加强社会主义民主与法治，使政治改革与经济改革相互促进、相得益彰。

“加强监督机制说”：是基于权力腐败现象有愈演愈烈之势，对改革、发展、稳定的大局和党的威信危害巨大，人民群众对之深恶痛绝的现实；主张从此入手，进行党的自身改革和制度创新，发扬民主，加强党内和社会上的监督机制，以防范和消除党内和社会上的消极腐败现象，保证改革开放的顺利进行。

“新闻自由先行说”：明确主张先进行新闻体制改革，制定《新闻法》和《出版法》，切实保障新闻自由和言论自由，开放言路，强化舆论监督，扩大政治参与，动员社会的力量，以推动政治改革，促进社会转型。

上述几种思路均有一定道理，分别代表着不同社会群体的要求，对决策层都有其参考价值。本报告并不排斥其它政改思路，只是侧重于从基层政权建设和基层民主的角度研究推进政治体制改革的路径，故而主张“推进基层民主说”。因为基层民主既与广大人民群众的利益息息相关，又是改革、发展、稳定大局的基础，从这里入手，既是形势发展的需要，也能得到广大人民群众的支持和参与。加之有20年从“包”到“选”、村民自治、社区自治、基层民主的丰富经验，以及丰厚的人力资源储备，推进基层民主可谓水到渠成。中央编译局的荣敬本教授等人在河南、江苏等地，对县乡两级政治体制改革的调研表明：相当一部分地方党政机关和地方人大对政改特别是推进基层民主自治持积极态度。“当地不少人士反映，从村发展到乡镇民主制度建设的时机逐渐成熟。”[19]一些研究基层民主问题政治学学者认为：村民自治“在当代中国政治发展中的作用和意义，目前还主要表现为，它是中国社会主义民主政治的‘生长点’。它不是完全意义上的现代民主，但它可以锻炼和训练数以亿计的人民群众，可以有力影响城市的基层民主建设，可以向那些怀疑中国人民有普遍实行民主的能力的人，向不相信现代民主的伟大社会作用的人，展示民主的宝贵的社会功能。”[20]总之，以推进基层民主自治为政治体制改革的突破口和生长点，与其它政改路径相比较，具有基础较好、动力较大、阻力较小、成本较低等特点，因而更具有可操作性。

（2）解决我国民主化的“路径依赖”问题

从十九世纪末开始至今，我国的民主化实践已经走过一个多世纪的历程。虽取得了一定进展，但中间历经曲折反复，至今仍然任重而道远。之所以出现这种情况，除去各种复杂的外部因素，恐怕主要与我们自身的历史、文化、传统及选择的路径有关。因此，研究中国民主化进程的“路径依赖”，在政治体制改革理论与对策研究中当具有重要意义。“路径依赖”原为生物学的概念，意思是某一物种的进化需要经过特定路径，因此该物种的进化对特定路径存在着某种依赖关系。后来，人们借用这一概念来研究制度变迁，因为在制度变迁中，存在着类似的情况，某一种制度的变迁也依赖于特定路径，否则它就锁定在旧制度中。“主义可以拿来，问题却只能是土产的。”（秦晖）

要解决我国民主化的路径依赖问题，最要紧的是：培育公民社会；启蒙公民意识；积累民主实践。实行村民自治，推进基层民主，正是一条基本的实践方法。村民自治通过吸纳农村精英进入农村公共管理系统，有利于培养和造就出一个既有领导才能又有公共精神的农村社会中间层。随着农村工业化和城镇化的推进，城乡市场的融合，农村整体文化水平的提高，这一农村社会中间层将逐渐融入新兴的中产阶级，不但作为农村发展的主导性力量发挥作用，而且将作为新型的社会基础结构为稳定全国的社会秩序、支撑未来的整体繁荣作出贡献。

许多长期从事村民自治实践的人士认为：村委会选举已经对我国的政治民主化产生了实质影响：1）村委会的民主选举对人大的选举产生了示范效应，许多技术上的细节实际是民主程序的保障，例如秘密投票、不由上级政府指派候选人及候选人竞选办法等；2）村委会的民主选举促进了共产党党内民主的发展。村委会的选举不仅诱发了两票制的诞生，还促使越来越多的农村党员要求按照党章民主选举党支部书记；3）村委会选举的成功使得乡镇长直选列上了政治改革日程，一些地方的党政领导人表示要率先在乡镇长直选方面取得突破；4）民主选举村委会的实践创造了不少民主选举和民主管理模式，突破了不能搞竞选的政治禁忌，创造了一套得到政府领导人认可的中国式的民主政治语言；5）民主选举村委会冲击了农村基层干部的“主民”观念，也提高了农民的民主意识。确如当初倡导者所料，发挥了民主训练班的作用。[21]将村民自治发展为乡镇直选，有助于在政权中逐步导入和培育制度化、组织化的现代民主因素，有助于涵养广大民众的公民意识和民主素质，有助于吸纳基层精英，增强体制的活力与弹性，将会使我国的民主化进程向前迈出具有实质意义的一大步。

（3）构筑国家长治久安的制度平台

我国正在经历一场历史上从未有过的社会变革与社会转型，其内涵是从计划经济转到市场经济，从一元社会转到多元社会，从集权政治转到民主政治。计划经济与民主自治是互相排斥的，计划经济不能容许自主意识与自我管理的存在。市场经济则与之相反，它以承认多元利益主体的存在、平等交易、保障权利、信守契约为前提，因而天然地要求民主自治。因此，要搞市场经济，就必须实行民主自治，就必须实行法治（以保障市场交易主体的权利）。这就是社会呼唤民主与法治的基本的内在动因。显然，要实现这一前所未有的社会转变是非常困难的。正因为如此，所以要进行经济体制改革和政治体制改革。我们认为：进行基层政治体制改革的主要任务有二：一是解决现实困境，促进社会转型；二是重塑基层政治治理架构，构筑国家长治久安的政治平台。

我国的基本国情之一就是城乡二元结构与“三农”（农村、农民、农业）问题。近13亿人口中三分之二主要生活在农村。因此，“三农”问题在当前和今后相当长的一个时期内都是我国社会政治领域中的首要问题。“无论什幺外来思想、内生理论，都不得不在能否解释农村、农民和农业这‘三农问题’上受检验”。（温铁军[22]）中国革命就是从农村开始，“走农村包围城市的道路”，最后取得成功。我国经济改革也是从农村发源，逐步推向城市，并取得了举世瞩目的成就。我国的发展与稳定，“三农”的作用更是举足轻重。正因为如此，党和政府对“三农”问题是高度重视的，许多年的1号文件都是关于“三农”问题的。但是近年来，随着工作重心转向城市，农村改革产生滞后现象，基层政权也出现诸多弊端。据来自基层的反映，一些问题已相当严重：如基层官吏太多太滥；村集体和基层政府财政亏空；中央扶持农业的政策很难落实；农民收入连年下降；农民负担太重；基层干部对上不对下，说假话成风；农民大面积弃田撂荒；基层干部贪污腐败；干群关系紧张．．．．．．。[23]

显然，这些问题若得不到有效解决，改革、发展与稳定的大局就会受到严重影响，搞得不好，还会出大乱子。总之，“三农”问题解决不好，国家就不能长治；基层政权积弊丛生，国家就不会久安。解决的办法分为治标与治本两种，治标的办法很多，如发新文件、派工作组、下基层、开源节流、减员、减负、落实政策等，从古至今，史不绝书，可能都会产生一定效果，但均不足以从根本上解决问题。治本的办法是：进行“综合配套改革”，尤其是要推进基层民主自治，重塑基层政治治理架构，才能真正构筑市场经济条件下国家长治久安的制度平台。

此外，推进基层民主自治还会大大提高我国的综合国力，提升我国的国际形象，促进我国与发达国家多边关系的进一步改善。国家现代化需要有一个良好的国际环境，祖国的和平统一大业也需要国际社会的理解和支持，我们如能普遍推行基层民主自治，必将大大提高我国的国际声望，羸得国际社会的广泛同情和支持，并有力地推动我国的社会主义现代化事业。

3、问题：

（1）发展很不平衡。我国幅员辽阔，各地区情况差异很大，村民自治与基层民主的发展状况很不平衡。华中师范大学农村问题研究中心张厚安教授等人在90年代初认为，全国村民自治的状况，可以大体上分为“三大类型”：第一是自治型的村。指的是强化自治功能，贯彻《村民委员会组织法》较好的村。这类村为数并不多，大约占全国总数的25%。第二类是行政型的村。指强化行政功能，同时建立村公所的村治。这类村也不多，大约占全国村庄总数的10%。第三类是混合型的村，指在形式上虽贯彻了《村委会组织法》，成立了村民自治组织——村民委员会，但是其性质和运行方式未能摆脱传统模式。一般而论，是表象自治化，实际行政化，或兼有自治型和行政型的特点。这类村大量存在于全国各地，大约占全国总数的65%。[24]近年来，这种状况虽有较大改进，但总起来看，各地村民自治与基层民主的发展进程仍然是很不平衡的。

（2）部份基层政权失效与官员抵触。90年代以来，部份乡镇一级基层政权发生了较为严重的病变，其特征是：一方面，机构、人员大幅度膨胀，财政亏空（80年代中期乡级编制一般为30人左右，现在则达到300左右甚至更多，扩充了10倍不止；农业部1997年对10省份调查显示，乡级平均负债约400万元）；另一方面，部份官员却忙于外出捞钱、搞关系、跑官，不务正业，致使政府效能大为降低，基层事务乏人问津。在一些基层干部看来，搞村民自治、民主选举，不仅对他们没有什幺好处，而且会使他们的利益受到损失。因此，这些干部对村民选举持有强烈的抵触情绪。如在全国推行村民自治已经10多年以后，河南省泌阳县花园乡党委书记和乡长却对村民说：“你们自己选干部，那是胡闹哩！”[25]1999年山西省文水县村委会选举期间，城关镇龙泉村由于担心突出的干群矛盾影响选举竟然宣布实行宵禁。[26]上述现象的存在，严重地挫伤了村民的民主积极性，阻碍了基层民主自治的进程。

（3）宣传不力。《村民委员会组织法》已经颁布了十几年，从中央到省、市县乡都制定有各种制度规范和实施细则，这是其它法律的实施过程所难以想象的。但仍有许多地方的村民尚不知晓该法的具体内容，有的地方的村民是偶然到乡里办事才发现该法的文本，还有的地方村民听说有该项法律之后到处去买却买不着。一些基层干部不仅不对《村委会组织法》加以宣传，连法律的内容也不愿意让村民知道和了解。这些现象至少表明，《村委会组织法》和相关的法律政策的宣传工作做得是不够的。

（4）村委会与村党支部的关系不顺。按照《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织，它负责管理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求。但在实际上，“在村的组织系统中，村民委员会的权力小于村党支部，村内事务的大政方针由党支部决定，村委会只是执行支部的决定而已。因此，谈到村内自治，自治权主要握在村党支部的手里。”[27]村委会与村党支部存在矛盾的情况较为普遍，在一些村委会通过选举产生，村委会成员具有自主意识的地方，时常出现村委会与村党支部意见不一致乃至冲突的情况。[28]而且，在有些地方还出现了村党支部地位动摇，凝聚力和号召力下降，村党支部书记素质和威望不如村委会主任等现象。[29]

（5）黑金勾结。所谓“黑金勾结”指的是某些基层恶势力狼狈为奸，利用金钱等手段，操纵选举，以达到掌握基层政治权力的目的。在台湾和亚洲许多地区的地方政治和基层选举中都大量存在这种现象。主要表现为：买卖选票贿赂选举；非法串连拉帮结派；黑箱作业违规操作；伪造选票违法乱纪以及动用暴力破坏选举等。近年来，黑金勾结，破坏民主选举现象在我国内地也时有发生，例如1995年在广东省恩平县江洲镇选举镇长的过程中，当地的包工头岑潮作以每位代表1000元的价格先后向26位人大代表行贿，结果当选为副镇长。[30]在安徽省黄山市霞坑镇，本不是候选人的潘汉兵在两名乡干部的陪同下，用37盒阿胶向23位人大代表行贿，竞当选为副镇长。[31]山东省淄博市周村区某村的韩刚，靠一批狐朋狗党在选举中大搞非法活动拉选票夺取了村委会主任的职位。在当地奸淫掳掠，无恶不作，成了远近闻名的“南霸天”。黑金勾结现象的存在对基层民主自治的健康发展是非常不利的。

除了上述问题以外，一些地方还存在较为严重的宗法势力影响问题。因为我国历史上是一个宗法社会，宗法资源十分丰厚，所谓“修身、齐家、治国、平天下”，治国、平天下是从修身、齐家推而广之的。家族势力和宗族势力在相当一部分乡村中还有较大的影响。近年来，随着经济的发展，认祖归宗现象逐渐增多，宗法势力在乡村政治中的作用也有所显现，致使某些乡村的选举受到当地大的宗族的干预和控制。

三、政策建议：推进基层民主自治建设

1997年9月，中共十五大报告中提出：“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度，实行政务公开和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。”

2000年10月11日，中共十五届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》。《建议》中写道：“加强民主政治建设，发展社会主义民主。加强人民代表大会的立法和监督工作，密切人大代表同人民的联系，推进决策科学化、民主化。实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。加强城乡基层政权机关和群众性自治组织建设，扩大公民有序的政治参与，引导人民群众依法管理自己的事情。完善村民自治，加强社区民主建设，坚持和完善以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度。进一步扩大基层民主，实行政务、厂务、村务公开。”

在实践中，我国的基层政权在探索乡镇体制改革方面已经创造出了步云模式、大鹏模式、卓里模式、南部模式．．．．．．。所有这些都表明，无论是从高层决策看来，还是从基层实际来看，推进城乡体制改革和扩大基层民主自治的时机与条件已趋于成熟。问题在于如何抓住时机，因势利导，把中央的决议落到实处，使基层民主自治和公民有序的政治参与得到富有成效地推进。为此，我们郑重提出如下建议：

1、适时推出乡镇直选

我国的村民自治和居民自治已经开展了近二十年，大部分地方已进行了3—4轮村委会换届选举和1—2轮居委会换届选举，积累了较为丰富的实践经验，广大基层群众的公民意识和民主素质普遍增强。根据民政部、农业部、中国社会科学院、中央编译局等部门的调查研究和一些地方党政机关的试验，均表明将直接民主选举的层次从村一级推进到乡镇一级的条件已经具备。此外，要解决好“三农”问题，搞好乡镇的综合配套改革，都不可回避基层政治体制改革和民主法治建设。因此，十分有必要在充分准备的基础上，适时推出乡镇直选，并以此为依托，带动其它各项改革。

（1）统筹规划，全面部署。

鉴于扩大基层民主，实行乡镇直选，牵涉面很广，关系十分重大，且是一项长期的事业，所以，中央有必要召开专门会议，制订出总体规划。在总体规划中，应对开展此项工作的指导思想、任务、组织、方针、政策、保证措施作出规定；还应规定一个大体上的时间表，并对如何在全国展开此项工作做出全面部署。对地方各级党政机关在开展此项工作中的职责也应予以明确，并建立相应的责任制和考核标准。

（2）扩大试验，取得经验。

考虑到各地的情况差异很大，面对的困难和问题也有所不同，因此，不宜一风而起，一轰而上。应在深入调查研究的基础上，在各地和不同范围（一县、一市直至一省）精心组织大面积的乡镇直选试验，并选派得力官员仔细观察总结，取得经验，以资推广。

（3）修宪立法，全面推行。

实行乡镇一级行政首长由选民直选产生，而不再由人代会间接选举，这样一来就突破了现行宪法的有关规定，且于法无据，因而就会在实践中提出修宪立法的要求。发生基层民主实践超越宪法条规的情况不应构成扩大基层民主的障碍，完全可以通过修改宪法和制订专项法律加以解决，就像1982年将村民自治和居民自治写进宪法和1987年制定《村民委员会组织法》（试行）、1989年制定《城市居民委员会组织法》以及82年以来的历次修宪一样。为此，建议全国人大和地方各级人大为开展乡镇直选早做立法准备，先行开展前期调研，俟时机成熟，即对宪法中的相关条款作出修改，并制定《乡镇选举法》，为实行乡镇直选提供法律依据和法律保障

（4）大力宣传，舆论先行。

在全国范围扩大基层民主，实行乡镇直选，对于一个缺乏民主传统和本土资源的大国来说，一定会有很大难度。这就使宣传教育的作用显得十分重要。所以在实行之前和实行当中，必须全力做好宣传教育工作，充分利用各种媒体和传播渠道及组织系统，为开展乡镇直选提供舆论帮助。尤其是要对广大基层的党员干部进行思想教育，要求他们端正认识，积极参与。在相关法律法规出台后，可结合全民普法教育，进行深入细致地宣传教育，使广大基层群众知法、懂法、守法、护法，依照法律规定参加乡镇直选。

（5）上下结合，良性互动。

在扩大基层民主，实行乡镇直选的过程中，应注意调动政府和民众两个方面的积极性。在政府方面，应建立刚性的工作责任制、干部考核制和奖惩机制，以此来自上而下地推动基层民主和乡镇直选工作的进程。在民众方面，则应鼓励公民从事民主实践的积极性、自主性、创造性，扩大公民政治参与的空间，保护公民的民主权利，汇合而成自下而上的原动力。这样上下结合，就能够有效地克服各种困难和阻力，造成一种良性互动的基层民主自治的新格局。

（6）注重程序，建立规范。

从一定意义上讲，民主政治就是程序政治。选举程序是否公正、人民熟悉不熟悉选举程序，是决定国家能否稳定地实现社会转型的基础条件，民主选举的意义就在于此。如果没有一套规范化的选举制度和民主程序，民主就会成为一句空话。注重程序，建立规范，在制度化的轨道上逐步推进，是多年来开展村民自治的一条基本经验，也应该成为实行乡镇直选的一项重要原则。为了保证乡镇直选的顺利施行，必须建立一整套符合民主与法治原则的选举程序，包括候选人的产生、民主竞选、投票与计票方式、选举监督、发生争议的申诉与仲裁等等，都应有明确的规章，以切实地保障公民的民主权利和选举的公正性。

2、励行法治，破除“黑金结合”，克服宗法势力影响

本报告第二部分在分析我国基层民主自治存在的问题时指出：一些地方存在的“黑金结合”与宗法势力的消极影响是对推进基层民主自治的重大障碍。因此，破除“黑金结合”，克服宗法势力的消极影响，事关基层民主自治的存续与发展。解决这一问题的根本办法是励行法治，实行公开、公正、公平的“三公”原则，依法坚决打击党政机关和官员以权谋私的行为，依法坚决打击地方上的各种黑恶势力。把民主的办法与法治的办法结合起来，并逐步形成制度化，是为长治久安之道。

3、把民主与民生结合起来

国家民政部基层政权建设司的官员在长期工作实践中发现：“民主与文化程度没有正比关系，民主的关键在于利益关系。在利益关系的驱动下，农民和基层会创造出无数丰富、行动的掌握权力、限制权力、参与权力的制度和办法。”[32]基层民主的生长和发展，固然需要提高干部与群众的思想认识，但更为重要的是要与广大人民群众的切身利益相结合，让群众从自身经验中体会到，实行民主自治对于维护和增进自身利益具有不可替代的作用。也就是说，要把民主与民生结合起来。推进基层民主自治建设，一定要和人民群众关心的税费问题（农民负担过重）、分配问题、土地问题、扶贫济困和公共事务如修路、用电、教育、科技等结合在一起，以民主促民生，以民生促民主。

目前，一场旨在解决农民负担问题的农村税费体制改革正在安徽全省农村进行试点。据中央领导人讲，农村税费体制改革是继50年代的土地制度改革、70年代末的土地大包干以后，中国农村的第三次大变革。这场变革将在今后一两年内在全国推开，它的最基本的思路是要取消乡村两级直接向农民收费的权利。农村税费改革后，农民人均负担减幅达30．8%。与此同时，还要对乡镇机构“超重”现状和城乡分治体制进行改革。[33]上述改革的推行与加强基层民主自治具有密切的关联，因为改革的着眼点和根本目的都是为了人民；没有广大人民群众的积极支持和参与，没有民主制度的逐步发展与完善，任何改革都不可能取得最终的成功。

结束语：中国的“民主之花完全可以在长期被认为是‘政治死水’的农村、在长期被认为政治冷漠和缺乏权利意识的农民中孕育、开放。村民自治的民主实践已经开始唤醒农民的政治意识，并诱导他们更加积极而有效地参与更高层次的民主选举。可以肯定，八亿多农民积极地参与各个层次的选举，必将成为一种无可抵抗的力量自下而上地重塑整个国家。”[34]这正是本研究报告的衷心期望。

[注释]

[1]参见王先明：《近代绅士》，天津人民出版社1997年版第21页。

[2]引自丁旭光：《近代中国地方自治研究》，广州出版社1993年版第12页。

[3]参见阮毅成：《地方自治与新县制》，台湾联经1994年版第10—13页。

[4]1958年11月10、12日，《郑州会议关于若干问题的决议》。

[5]撤销恢复乡镇设置是1983年以后的事情。

[6]参见钟朋荣：《十年经济改革——历程．现状．问题．出路》，河南人民出版社1990年版第68、69页。

[7]参见中国基层政权建设研究会中国农村村民自治制度研究课题组1993年以来历年的研究报告。

[8]王京文：《美国观摩团眼中的中国基层民主》，载1998年第14期《瞭望》周刊。

[9]详见唐建光：《1998年岁末四川遂宁市中区一个偏远乡镇进行了一项秘密试验——直选乡长》，载1999年1月15日《南方周末》。

[10]详见黄卫平主编：《中国基层民主发展的最新突破——深圳市大鹏镇镇长选举制度改革的政治解读》，社会科学文献出版社2000年3月版。

[11]侯振威：《中国试行干部引咎辞职》，2000年11月13日《北京晚报》第2版。

[12][13]参见刘喜堂：《关于乡级民主发展的调查与思考》，载2000年第2期《经济社会体制比较》。

[14]同[9]

[15]参见1999年第2期《乡镇论坛》，第3页。

[16]参见彭怀恩：《认识台湾——台湾政治变迁五十年》，台湾风云论坛出版社出版。

[17]徐勇：《民主化进程中的政府主动性——对四川达川村民自治示范活动的调查与思考》，载1997年第3期《战略与管理》。

[18]转引自白益华：《中国基层政权的改革与探索》，中国社会出版社1995年版第294页。

[19]见荣敬本等：《从压力型体制向民主合作型体制的转变——县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社1998年版；《县乡两级政治体制改革》，载2000年第4期《经济社会体制比较》。

[20]朱光磊、程同顺：《在更大的背景下认识村民自治》，载1998年5月号《中国书评》。

[21]李连江、熊景明：《从政府主导的村民自治——迈向民主选举》，载1998年12月号《二十一世纪》。

[22]温铁军：《“三农问题”：世纪末的反思》，载1999年第12期《读书》。

[23]黄广明、李思德：《乡党委书记含泪上书国务院领导动情批复》，载2000年8月24日《南方周末》。参见2000年10月12日《南方周末》。

[24]张厚安：《中国农村基层政权》，四川人民出版社1992年版第476—477页。

[25]见1999年3月26日《经济学消息报》。

[26]见1999年11月22日《山西日报》。

[27]张天：《公社制度终结后的农村政治与经济——浙北农村调查引发的思考》，载1997年第3期《战略与管理》。

[28]沉延生：《村政的兴衰与重建》，载1998年第6期《战略与管理》。

[29]胡永佳：《村民自治、农村民主与中国政治发展》，载2000年第2期《政治学研究》。

[30]见1996年4月11日《中国妇女报》。

[31]见1996年5月2日《中国纪检监察报》。

[32]王振耀：《中国的村民自治与民主化发展道路》，载2000年第2期《战略与管理》。

[33]见2000年11月28日《每周文摘》。

[34]王旭：《探求新的民主化模式：乡村中国的基层民主》，1997年第1期《当代中国研究》（美国）。