代表大会制度完善途径

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人民代表大会制度（以下简称人大制度）是我国人民民主专政政权的组织形式，是我国的根本政治制度，是国家的政体。国家一切权力属于人民，人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使国家权力，这是中国人民在中国共产党领导下长期奋斗的成果，是历史的选择。实践充分证明，人大制度是适合我国国情、具有中国特色的根本政治制度，有利于人民行使管理国家的权力，有利于国家机构高效运转，有利于保证党对国家事务的领导。因此，我们必须始终不渝地坚持人大制度。但同时也应看到，随着社会主义市场经济体制的初步建立和逐步完善，随着社会主义民主法制进程的不断加快，人们对人大制度也提出了新的更高的要求。因此，在坚持人大制度的根本内容的前提下，进一步完善这一制度，是我们发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的题中应有之义。本文拟就这一问题作初步探讨。

一、完善人大制度应该把握的几个原则

完善人大制度是政治体制改革的一部分，是社会主义政治制度的自我完善和发展，必须把握以下原则。

（一）必须坚持"三个代表"重要思想。"三个代表"重要思想是指导社会主义现代化建设各个领域不断发展、进步的强大理论武器，自然也是人大工作的行动指南，对完善人大制度具有重要的指导意义。我们已经实行或准备实行的各项人大制度（体制）是否正确，最终要看这些制度（体制）是否符合"三个代表"重要思想，符合的就应该坚持，不符合的就应该进一步完善甚至摒弃。

（二）必须处理好坚持党的领导与人大行使职权的关系。完善人大制度，一个重要的方面就是要把党的决策和人大的决定权科学地结合起来。凡是国家事务，凡是关系到全体人民根本利益的重大事项，凡是宪法和法律规定的应由人大及其常委会审议、决定的事项，不仅党委要做出决策，还要依法提请人大讨论决定。在实际工作中，克服以权代法、以言代法的现象，减少党政对一些重大事项决定联合发文的做法，支持人大及其常委会行使好重大事项决定权，使之真正到位。人大常委会党组也要积极与同级党委沟通，认真领会党委的意图，使党委的决策得到贯彻实施。人大及其常委会做出重大事项的决议、决定，要主动报告并及时听取党委的意见，经过党委原则同意；在决议、决定做出之后，对执行过程中出现的重要情况和问题要及时向党委汇报。

（三）必须走中国特色社会主义道路。要坚持从我国的国情出发，总结自己的实践经验，借鉴人类政治文明的有益成果，但绝不照搬西方的模式。应该坚持人民当家作主这一人大制度的本质要求；坚持在人民代表大会统一行使国家权力的前提下，各国家机关明确分工的原则，不照搬西方"三权分立"的政治制度；坚持实行全国人民代表大会一院制，不搞西方式的"两院制"。

（四）必须有序逐步推进。经济基础决定上层建筑。人大制度的完善与发展是我国政治体制改革的一部分，必须与经济的发展相协调、相适应。同时，人大制度的完善是一项系统工程，涉及方方面面，必须统筹兼顾，全盘考虑，渐进式地，有领导、有步骤地推进，不可能毕其功于一役。

二、完善人大制度的基本途径

完善人大制度包括实践完善和制度完善两个层面。这里讲的实践完善，是指在制度相对完善的情况下，通过实践行为，将制度之内容付诸实施，从而实现制度规定之价值。这里讲的制度完善，是指将已经存在但尚不完备的制度进一步具体化，增强其可操作性；或者废除已经存在但不适应改革发展需要的旧制度；或者进行制度创新，建立新的制度。实践完善主要是执行层面的问题，与经济发展、外部环境、个体素质等因素密切相关，本文对此暂不讨论，拟着重探讨一下制度完善方面的问题。

制度是分层次的。任何宏观层面上的制度都需要有大量微观层面上的具体制度作为辅助，作为延伸，才能付诸实施，发挥实效。我国的人大制度虽然在宏观层面上已经建立，但在微观层面上的具体制度或者尚未建立，或者尚不完善。这也是在今后一个相当长的时期内，我们完善人大制度的主要方向。

（一）在选举制度方面。选举制度是人大制度的基础，因此完善选举制度也是完善人大制度的基础性环节。我国的《选举法》是1979年由五届全国人大二次会议通过的，并经1982、1986、1995年三次修正。在95年最后一次修正后，到现在已经八年多了，情况发生了很大变化。最突出的就是暂住人口选举问题。随着市场经济的不断发展，全国流动人口的数量逐年增加。每逢县（区）、乡人大代表选举时，许多外出务工人员无法返回原住地参加选举，其中一些人就在现工作地或居住地参加当地的选举。那么，这些外来人员参加选举需具备哪些具体条件？是否附加居住期限的限制？如果规定这种限制，是否与宪法、选举法有关选举权、被选举权不受居住期限的限制的规定相抵触？也就是说，宪法和选举法规定的"居住期限"的具体含义是什么？是仅指常住期限，还是包括暂住期限？另外，应否将选民资格与人大代表候选人资格区别对待？即对享有选举权和被选举权的资格条件做出不同规定（对享有选举权的资格条件适当放宽，而对享有被选举权的资格条件适度从严）。这些问题都需要做深入的研究。差额选举制度也是选举法和地方组织法规定的一项重要制度（全国人大组织法未规定差额选举制度）。但这项制度在实践过程中，其价值并未得到有效体现。如何让差额选举制度的价值回归，同样是完善选举制度的一项重要课题。再有，选举法和地方组织法规定，选举采用无记名投票方式，但实际操作中，有些地方将无记名投票进行"记名化"处理，如在选举办法中规定，如果对提名的候选人表示同意，可不划选票（这种情况一般发生在等额选举时）。这就意味着代表一旦拿起笔来，不是反对，就是弃权，或是另选他人，从而给代表造成相当大的压力，在一定程度上影响了代表内心意愿的正确表达。这种设计同样有损选举制度的严肃性。

（二）在组织制度方面。一是应该进一步发挥专门委员会的作用。专门委员会是人民代表大会的常设机构，更好地发挥专门委员会的作用是完善人大制度的题中应有之义。但不少地方在人大机构设置时，忽略了专门委员会的建设，需要引起重视。二是应该扩大委员长会议或主任会议的程序性权力。人大的工作程序同党委、政府的工作程序不尽相同，它有其自身的特点。人大遵循的是集体行使职权的原则，因此，不宜赋予委员长会议或主任会议以实体性权力，但鉴于委员长会议或主任会议负责处理全国人大常委会或地方人大常委会的重要日常工作，扩大其程序上的权力是必要和适当的。实践中，不少地方在制定政府规章备案审查的规定中就专门作出规定，一旦专门委员会（或负责审查的其他主体）在审查中认为政府规章存在同上位法相抵触或者规定不适当的情形时，由主任会议决定是否将审查意见送制定该规章的人民政府。如果主任会议决定不将审查意见送有关人民政府，则主任会议实际上行使了否决权。而这样规定也是有利于人大工作的开展的。三是应该加强人大常委会自身的建设。要从组织上优化常委会的结构，包括它的知识结构要适应行使国家权力的需要；它的年龄结构要老中青结合，以利于人大工作的连续性和稳定性。第十届全国人大常委会新进了一批四十岁左右的专职常委即是在组织建设方面的一次有益尝试，地方人大常委会也应该迅速推广这一做法。应该更加重视常委会工作机构的建设。常委会的大量基础性工作是由其工作机构完成的，工作机构的工作质量对常委会的工作质量有着相当大的影响。因此，充分调动常委会工作机构中工作人员的积极性，最大限度地发挥他们的聪明才智，本身也是在加强常委会自身的建设。要把它上升到这一高度来认识，尽快实行并扩大人大机关的干部与党委、政府机关的干部相互交流制度，并在干部培训、待遇等方面与党委、政府一视同仁。

（三）在职权体制方面。人大的立法、监督、人事任免和重大事项决定都需要遵循更完备、更具可操作性的法定程序。立法法已经颁布实施，但仍有许多方面需要在实践中继续探索、逐步完善和具体化。如立法法规定了有关部门对法律案听取意见的方式包括召开座谈会、论证会和听证会。但对听证的程序、听证结果的效力等都未做规定，这就需要制定专门的听证规则。还有，立法法对最高人民法院、最高人民检察院制定的司法解释的效力，以及同宪法和法律相抵触（现实中这种情况是存在的）时如何处理也未做规定，同样需要进一步研究。已提交全国人大常委会审议的监督法也应加快进程，尽快制定出台。同时对地方人大探索出的述职评议制度是否在该法中规定也应慎重考虑。另外，在人事任免、重大事项决定等方面，地方人大已经探索出了不少好的经验和做法，在适当时候，应当将其上升到法律的层面。

（四）在会议制度方面。制定行之有效的会议制度，对提高人大及其常委会的审议质量起着重要作用。一是应完善人大会议的审议、表决制度。为克服分组审议的局限性，可以就一些关系国计民生或人民群众普遍关心的热点、难点问题组织大会发言、辩论，或借鉴全国人大常委会的做法，就一些重要议题采取联组会议的方式，扩大讨论的范围。为克服整体表决法律法规（草案）的不足，可以借鉴西方议会制度的一些做法，进行逐条表决或者采取修正案方式，也可以在草案中提供备选方案供委员们选择。二是为进一步扩大代表或委员了解信息的渠道，可以在大会上听取行政管理相对人或有关方面代表的意见，或听取有关部门就立法背景、相关制度等进行说明。也可以在审议前举办与审议议题有关的讲座，为审议议题做好理论准备。三是扩大会议公开报道制度。新闻媒体除报道人大及其常委会会议开幕、闭幕场面外，还要对有关审议、讨论情况实行现场直播，并探索在媒体上公布选举、表决中的得票情况。

三、完善人大制度必须保持权力的平衡

我国宪法规定，"一府两院"由人大产生，对人大负责，受人大监督；人大及其常委会由选民直接或间接选举产生的代表组成，受选民和原选举单位的监督。这就要求我们在保证各级人大及其常委会充分行使职责所需要的各项权力的同时，又要对这些权力的行使进行有效的制约和监督。但对人大及其常委会如何进行监督呢？宪法和法律基本未做规定。这应该是今后完善人大制度的一个重点。

对人大及其常委会的监督，主要应该解决两个方面的问题。一是对"不当作为"的监督。如对于人大及其常委会"乱用权"、"错用权"而导致的不适当的决议，应由上级人大常委会依法加以改变或撤销。在这方面有关法律已做出规定，关键是贯彻落实。为了预防"不当作为"的发生，还应当建立回避制度。在具体制度设计上，可以借鉴三大诉讼法的有关规定，凡人大代表或常委会组成人员与所决定的事务或问题的处理有利害关系，就应当自行申请回避；有关机关和个人也有权申请该代表或常委会组成人员回避。是否回避由大会主席团或常委会主任会议决定。二是对人大及其常委会"不作为"的监督。人大及其常委会大量存在的情形是"有权不敢用"、"有权不去用"的不作为现象。对于这种情形，现行宪法和法律未做规定。例如，应运用"质询"、"罢免"、"特定问题调查"的权力，对一些问题进行处理的，不少人大及其常委会却坐视不管，造成"一府两院"的错误行为难以纠正，人民利益遭受损失。对此类情况如何处理，应作研究。但可以明确的是，人大实行的是集体行使职权的原则，职权在集体，不在代表或常委会组成人员个体。那么即使发生"不作为"的情形，要追究代表或常委会组成人员个人的责任，理由似乎并不充分，但集体的责任实际上又无法追究。也就是说，从法律责任的角度来试图解决人大及其常委会"不作为"的问题存在困难。那么这一问题到底应如何解决呢？恐怕还得从选举和罢免制度上入手，在选举时，应通过制度设计，确保选出的人大代表和常委会组成人员具有高度的责任心和积极履行职权的能力。人大代表和常委会组成人员怠于履行职责，其所在选区的选民也可以依法将其罢免。当然，现阶段，最紧迫的仍然是需要大力支持和鼓励人大及其常委会积极行使宪法和法律赋予的职权，但对其进行必要的监督和制约也是不可或缺的。

总之，完善人大制度任重而道远。但我们有党中央的坚强领导，有人大制度建立以来特别是20多年来积累的宝贵经验，有全党和全国各族人民的共同努力，人大制度建设一定会取得丰硕的成果。