农民和公民法律平等

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内容提要：本文分析了中国农村"制度性歧视"存在的表现及其不合理性，阐释了在法治社会中，寻求从"农民"到"公民"法律平等的重要性以及实现从身份到契约运动的必要性。

关键词：乡土社会农民平等权

按照一些城市市民固有的"市民偏见"和某些知识分子的"精英意识"设计，乡土社会是个农民社会，农民就是农民，农民是自给自足的小生产者，他们自私、憨笨、无知、无序，因而很多人从心眼里是看不起农村和农民的。他们认为农民是中国现代化的障碍，农民拖了历史的后腿，农民只能居住在农村，只能从事农业活动，世代相继，以农为本，农村的民间习俗，土得掉牙的"民间法"已经足够运作和满足乡土农村的情况，或者说农村太落后，农民并不需要多少现代法律。什么公平、平等、公正这些所谓现代的西方的东西，农民们是不感兴趣的。这种论调听后极不舒服，恰恰相反，我认为现代农村对法律的需求很高，法律在中国乡土农村的实践和成功必须寻求真实的平等与公正，必须是"人的解放"。

20世纪80年代初期的家庭联产承包，己走过了20年。20年来，中国大部分农村发生了深刻的变化，今日的农村再也不是昔日费孝通先生笔下典型的"乡土中国"形象，单纯依靠习惯、习俗、民间法进行私了就可了事。社会的变化、市场经济的导向和民主政治在农村的推行使农民的角色发生了深刻的变化，如今，农村面临的一系列问题，如人口外流、承包管理、家族复兴、村政改革、减负改制等社会的深层次问题已经显现，农村所昭示和暴露的这些问题已经不是一个单纯的农村问题，"就农言农"已经很难改革下去。严肃来看，应把农村问题看成是更深刻的中国问题、法律问题。

从现代法治和普遍人权的眼光审视，中国农民存在着严重的身份不平等、不公正问题。翻看中国历史，整个中国农民史实质是一部被盘剥、被奴役、被压迫、被歧视而又不断抗争的血泪史，农民一直是作为被压迫主体，没有任何权利，是单纯作为接受权力支配的客体看待的。建国前，农民在政治上被压迫，经济上被剥削，毫无地位可言，公民权利的主导性地位无从谈起，三座大山压得他们沦为社会的最底层。解放后，农民虽然在政治上翻身做了主人，然而农民的身份问题、贫困问题、公平问题以及政治参与问题却遗留了下来，可以说，中国农民虽然在名义上获得了平等的政治地位，但实际上并无民主的参政议政之实，更无工农平等的宪政之实，农民并没有分享到太多新制度的公正待遇，相反地，工农之间、城乡之间的差距拉得更大了。比如，1958年公布的《中华人民共和国户籍管理登记条例》就以法律的形式限制农民进入城市，户口制度把农民束缚在土地上，取消和剥夺了农民的迁徙自由。伴随户籍制度而实施的工农业产品价格上的"剪刀差"制度，使中国农民长久蒙受"取予不均"的不公平待遇，被动地承受了"个人利益服从国家利益"。其结果是导致了今天工农差别、城乡差别形成了典型的的"二元结构"，二元社会结构形成后，中国公民实质被划分成标志鲜明的两类人：农村人口和非农人口，农业人口除了升学、参军、招工而转成非农人口外别无它途。在此种户籍制度下，农民和市民之间划出了一道"身份鸿沟"。农民们为了摆脱自己的被动地位，为了"跳农门"而绞尽脑汁、不惜一切代价，不仅如此，农与非农的背后还隐含着一系列机会与待遇的不平等，这些制度的不平等包括户籍、粮食供给、副食品与燃料供给、住宅分配、生产资料供给、教育、就业、医疗、养老保险、劳动保护、人才、兵役、婚姻和生育等[1]。

具体分析，农民与城市居民的平等权差异表现在如下方面。

（一）经济方面

从50年代的剪刀差到今天的改革开放实行市场经济体制，除少数农村外，城乡收入差距仍呈不断扩大趋势，收入产生差别固然有多方面的原因，但农民经济方面的平等权被侵害无疑是其中的原因之一。

首先，在市场经济商品流转过程中，农民的经济权利没有享受平等的待遇，许多农业新产品价格受到国家控制而被低价收购，自由交易的权利被剥夺（如烟草、棉花的统一收购）。目前，我国农业尚处于传统农业向现代农业、零散农户生产向集体化生产的转变过程中，各地的生产力水平极不平衡。把一些完全处于黄牛耕地式的农产品推向市场，这种缺乏基本保护的竞争本身就很不公平。据国家统计局统计，仅1995年国产尿素价格比上年上涨50%，农药上涨18%，农膜上涨31%，而农业产品价格上涨的比例却过低[2]。然而就是在这种生产力极低的状况下，农民还承担着高额税负和各种费用。在有些地方，一年辛苦换来的若干白条就是对农民经济平等权的一种嘲讽。

农业的发展对我国农业大国具有至关重要的作用。面对传统生产力极不平衡的农业现状，在市场竞争中应给予农民更多的保护政策。据统计，农民通过工农业产品"剪刀差"向国家提供的积累，从1952年到1986年有5823.74亿元，加上收缴的农业税1044.38亿元，两项合计6868.12亿元，约占农民所创造价值的18.5%。以后每年继续增加，到1994年农工产品的"剪刀差"为670亿元，加上农业和乡镇企业上交的税收，每年直接或间接为国家提供1000亿元的积累资金。[3]几十年来，农业为国家的发展注入了大量资本，成为国有资产的投入初始人，然而得到的回报却不成比例且年年下降。我国农业在不平等的投入、分配机制中得不到应有的发展机会，久而久之在沉重的负担下只能勉强维持，更谈不上从传统农业转变为现代农业。

其次，农民除了承受着不平等的竞争、高税负、高费用外，还要面对各种不平等的消费、不平等社会保障。比如农话比市话贵，农业用电比城市用电贵。长期以来，城市居民享受了"高就业、高福利、高补贴"；国家每年为城市居民提供几百至上千亿的各类社会保障，城市职工享受退休养老保险、最低生活保障等多项社会福利，农村却只有少量贫困人口享受一点微薄的社会救济。面对毫无保障的老年生活，许多农村人不得不养儿防老，这更加深了农民自身的负担，加深了农村的贫困。市场经济，建设社会主义的本质是达到共同富裕，防止贫富两极分化，而我们现在的一些做法却把占大多数人口的农民推向贫困，社会发展到今天，减负和寻求真实的经济平等已势在必行。

（二）政治方面

作为国家主人的农民，是否在国家政治生活中享有平等的地位，是否与其它政治实体一起共同执掌人民民主国家的政权，这是衡量政治上真实平等的重要因素。在现实生活中，农民很少介入政治，这种现象很大程度应归根于国家一些法律规定。如1953年的《选举法》对农村与城市每一代表所代表的人口数作了不同规定，即自治州、县为4：1；省、自治区为5：1；全国为8：1。直到1995年新《选举法》才统一把各级人民代表选举中的农村与城市每一代表所代表的人数改为4：1。从全国人大历年的代表构成看，第一届农民代表63人占5.14%；第二届67人占5.46%；第三届209人占6.87%；第四届662人占29.4%；第五届720人占20.9%；第六届348人占11.7%；第七届与工人代表合占23%；第八届280人占9.4%；第九届240人占8%。[4]这些事实说明：在全国人大代表各额中,农民以其占80%的人口基数仅得到了极不相称的席位,其权力的实现,利益的保护自然也就有了一些问题，政治生活中缺少农民的声音，以至于各种坑农、害农的事件不断发生，农民负担问题难以解决就可想而知了。诚然，农民由于自身因素、文化素质等原因还不能较好和较充分地行使民主权利，但作为国家民主专政的基石---农民，无论如何应得到相应的重视，应享受平等的政治地位，这是社会主义本质的要求。

与其它社会成员相比，农民虽然数量大，但却没有一个群众组织，我们常听到工会、妇联、共青团，而农会却早成昨日黄花，被人们遗忘，而没有一定群众性组织的保护，农民就更难抗衡各种不法权力的侵害。如马克思所说,一个不能代表自己,不能以自己的名义来保护自己阶级利益的千百万个体小农,一定要别人来代表他们，而且他们的代表一定同时是他们的主宰,是站在上面的权威,是不受限制的政府权力。由于缺乏组织,农民无从了解组织的方法和基本原则,无法利用组织来解决村落或村际的公共事务，这就导致了中国的民众只能指望父母官"为民作主",或指望菩萨替他们作主，其平等权的呼吁与落实就有了困难。

（三）社会平等方面

二元社会结构使得农民在社会生活的权能往往处于不平等地位，被视为二等公民。在有着悠久重农传统的国家，如今农民被称为"乡下人，打工崽"，其本身就充满着歧视。在今天的城市里,凡城里人最不愿意干的活，最廉价的活、那些最跌身价的活，最危险的活、最脏的活、最累的活都是农民的专活。修鞋的、当保姆的、在建筑工地顶着日头暴晒的，满街叫卖的、卖菜的、刷厕所的、拣垃圾的，掏大粪的，玩命的活基本上属于农民。农民已成为一种身份像征，而不是一种职业。宪法明确规定公民享有劳动的权利，但农民却因其"身份"被限制就业。在一些地方，一旦经济发展速度放慢，农民就成为就业市场排斥的对象。如1994年11月劳动部颁布的《农村劳动力跨省流动就业暂行规定》就设置了农民跨省就业的种种条件限制就业，在一些地区还用政策法规的形式来剥夺农民平等的就业和劳动权利，如上海市对其用工政策确定为"先城镇，后农村，先本市，后外地"，青岛则规定对外来劳动力的招用数量控制在市属企业职工总数的14%以内，并规定外来劳动力一人需交纳50元费用。有些农民和其它工人一样干了多年，但却不被承认是工人，正式工欺压临时工，城市临时工欺压农民工的现象普遍存在。他们既没有各项劳动补贴，也没有法定的劳动时间，繁重的体力劳动或恶劣的劳动环境严重影响了他们的健康，使他们过早地失去了青春和生命。国家不负责农民的"劳保"和医疗费，生产队解体后又没有能力办理农民的医疗和赡养老人的福利事业，普通农民患病无钱就医被推出医院或倾家荡产或坐以待毙的现象是较为平常的，有人统计，农民患者有70%因无力支付医药费而得不到治疗，68%因同样的原因应住院而不能。由于制度性歧视，在中国，穷人治病反而要多付钱。在死亡面前的不平等集中说明了一种结构性的荒谬与不人道。

虽然我国目前面临国有大中型企业改革，国家机关工作人员下岗分流等严峻的就业形式，但是平等就业权是国家对公民生存权平等保护在劳动权上的反映，这些针对农民就业平等问题的不平等规定，无疑是将农民划定为"二等公民"，是一种"合法"的侵害行为或"制度性歧视"，"我们作为人而有权拥有的平等是环境平等，而不是个人平等。它们是条件平等--地位，待遇和机会的平等。"[5]摩狄曼的这句话告诉我们歧视农民工，人为地强化了城里人和乡下人的身份色彩，实质就是对平等权的破坏。

除了就业政策向城镇倾斜外，在教育问题上，广大农民也很难有一个平等的说法，一样是共和国的花朵，农村孩子却只能在湿潮、破旧的草房中接受教育，长期以来国家每年几百亿的教育经费几乎全部用于城市，而广大农村则依靠农民自己的力量办教育。从1995年起，国家财政还取消了对农村每个中学生31.5元、小学生22.5元的教育拨款，改为从农民"三提五统"中支出。农村的教师队伍情况也令人担忧，那些受过良好教育，具有较高教学能力的教师被安排在城市，农村则师资奇缺，不但数量难以达到要求，而且教学质量更成问题，在这种办学条件下，农民子女仍要付出沉痛的代价去跨越更高的升学门槛，教学条件差以及农民自身的一些制约因素，使得农民子女不能入学或中途辍学。还需指出的是，由于土地资源的有限性和可变资本的短缺，农村失业现象尤其严重，并伴随着农村人口的膨胀而日益明显，只是由于农业劳动的特点使这一现象暂时隐藏起来，中国农村的隐蔽性失业已经濒临崩溃的边缘，"民工潮"中在酝酿着一场新的社会危机。

市场经济要求确认具有不同经济利益的独立主体的存在，要求承认企业和个人独立的主体利益，并尊重他们的主体选择，通过法律使其得到平等的保护，基层民主的施行，尤其是农村村民自治的完善以及农村土地承包的稳定，必将激发民众的主体意识和平等观念，在现代法治的推进中，农民们将日益认识到自身独立价值和平等单位的必要性和重要性。今天，当我们欣喜地迎接中国"入世"，并踌躇满志地准备履行我们对国际社会作出的种种庄严承诺时，我们是否想过，我们对进城的农民将作出过何种承诺？当我们向全世界保证所有来到中国的人都能够享受"国民待遇"的时候，我们是否想过，在我们的城市中，那些来自农村的国民还没有真正享受到作为本国公民应有的平等待遇？各国现代化的历史经验证明，实现社会公平，首先得从保护弱势群体做起。未成年人、老年人、残疾人是弱势群体，消费者是弱势群体，我国已经为保护他们的权益制定了专门的法律。在我国，进城农民也是弱势群体，可是现在还没有保护他们的专门法律。而且，需要指出的是，有关部门迄今为止还没有提出保护进城农民合法权益的立法计划，我们期盼着这一现状能得到改变。田成有，男，1965年生，云南财贸学院副院长，法学教授，主要研究方向：法理学、法社会学。

[1]农业部政策法规司的郭书田将这种不平等的城乡隔离制度,归纳为十四种制度,即户籍制度、粮食供给制度、副食品与燃料供给制度、住宅制度、生产资料供给制度、教育制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度、生育制度等十四种制度。参见郭书田、刘纯彬《失衡的中国----城市化的过去、现在与未来》河北人民出版社，1990年版第29---75页。[2]杨宜勇等：《公平与效率》，今日中国出版社1997年版，第95页[3]参见郭书田：《再论当今的中国农民问题》载《农业经济问题》，1995第10期[4]参见《人民日报》，1999年9月15日[5][美]摩狄曼。阿德勒：《六大观念》团结出版社，1989年版，第170页