政府公利性和自利性

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提要：管理社会公共事务、提供公共产品作为政府本身所固有的基本职能之一，体现了政府具有公利性的一面，更构成现代民主政府的本质属性。但政府也有自身的利益即自利性，自利性是政府非本质的属性。这种属性客观存在，并且有扩张的可能。本文探讨了政府自利性的各种表现形式和主要特征，并提出界定政府合理自利的方法及控制政府不合理自利的若干对策建议。

关键词：政府的公利性；政府的自利性；政府自利性扩张；政府自利性控制

现代政府是社会公共事务的管理者、社会公共产品的提供者。管理社会公共事务、提供公共产品这是政府的基本职能之一，它体现了公利性这一现代民主政府的本质属性[1]。离开了这种公利性，政府从根本上失去了存在的必要性与合法性[2]。但是，政府除了这种公利性、利他性以外，也无可置疑地存在着自身的利益，即政府除了为社会服务的公利性之外，还具有自利性。政府的自利性是指政府除了具有管理公共事务的本质属性之外，具有为自身组织生存和发展创造有利条件的属性。

就我国而言，共产党领导下的人民政府根本宗旨是全心全意为人民服务，除了人民的利益之外，不应存在任何属于自己的特殊利益。从政府所代表的社会全体利益和长远利益来看，政府的确不存在自利性。但是换一种角度来分析，政府本身是一种社会组织.这一组织也是由不同的公务员个体组成的，这些个体在中国组成了一个庞大的“官僚”[3]群体，他们本身也是“人民”的一部分，而且是很重要的一部分。这一群体具有较高的社会地位，特别是拥有对行政权力的直接行使权[4]，他们构成了社会的精英阶层之一。应正视政府及其组织人员（公务员）的自利性，并将其控制在合理的限度和范围内。

一、政府自利性的表现形式

利益总是隶属于一定的主体，不同的主体具有不同的利益。“政府本身有其自身的利益，政府各部门也各有其利益，而且中央政府与地方政府也有很大的区别。政府行为和国家公务员的行为与其自身利益有密切关系。”[5]这就是说，政府作为社会组织同样追求自身的良性发展，政府作为一个整体，是其成员的共同利益代表。另外，作为地方政府为“造福一方”，追求地方利益的最大化，也会导致政府组织自利的发生。同样的道理政府职能部门乃至公务员个人为了追求部门利益的最大化，也会追求部门或个人的自利。

1．地方各级政府的自利

地方各级政府在中央政府的领导下，实施本地行政管理职能。中央政府更多地考虑全国的利益、全社会的整体利益。而作为地方公共事务管理的地方政府则更多地考虑地方利益。地方各级政府的自利有多种表现形式：

一是东西部地区政府利益之争。地方政府作为社会整体的一部分，其根本利益跟全局利益具有一致性。但是，不同地区都追求本地区的高速发展，这就引起社会整体资源配置的不均衡问题，从而引起不同地区的利益分化，导致地方政府追求本地区的自利，有时为了自利而损害全社会公利或是别的地区的利益。西部大开发，对于东部和西部来说都是机遇，会给双方带来巨大的利益。但是，我们必须看到东部地区政府鼓励本地的企业去西部开发，他们把资金、技术、市场渠道带到西部，一个重要目的是盈利。东部盈利的动机与西部求发展的目标之间必然有一定差距，可能会出现利益的冲突。东部地区开发西部的自然资源可能会以较低的资源开发费用而将原料运出，而后又会将附加值较高的成品卖给西部，从而进一步拉大东西差距。甚至，开发完资源后还会给资源产地留下一大堆难题，如生态破坏、环境污染、职工失业、财政收入锐减等。

二是上下级政府的利益之争。上下级政府都是行政管理组织，对于相同的公共事务都有管辖权。按理上下级之间管辖的权限是很明确的，但是为了经济利益或是减少工作量的自利需要，上下级政府之间也会为了自利而出现冲突。这方面的例子可谓屡见不鲜[6]

三是地方政府为了实现政府目标而为本地企业争利。我国现行体制要求各级政府必须确定各地每年的经济发展指标，并要为这一经济发展目标而努力。由此出现了“政府目标责任制”现象，地方官员为了保证本地区的经济发展速度，常与地方企业挂钩，或曰蹲点扶持，或曰工作指导，有的干脆由党委常委或政府常委直接到国有大中企业挂帅（俗称“常委企业”）。一旦，这些企业与竞争对手争利，特别是与别的地区的企业争利时，这些领导常以政府的名义进行行政干预，以保证地方利益，同时实现地方政府的自利。

四是地方政府为了吸收外来投资而无原则地让利。吸引外资是改革开放之初的一项重要措施，外资的流入为地方经济带来了生机与活力。但是，很多地方政府在吸引外资时常无原则地让利，提供所谓“最优惠”的条件，甚至与现行法律法规冲突也在所不计。无原则地吸引外资破坏了我们整体的投资环境，实现本地利益的最大化，满足了地方政府的自利，但是破坏了“经济全国化”，也影响了本地国有企业的发展。无原则的让利，使本地国有企业与外资企业竞争不在同一个起跑线上。国有企业转轨改制本来就有困难，现在更是雪上加霜，这加大了改革的成本，也不符合WTO规则。

五是地方政府为实现本地的经济社会管理职能而与中央争利。“在中国现阶段，地方政府担负着地方社会管理，兴办地方社会事业，保障地方福利和社会经济发展等项职能，同时，还兼有本地区内相当庞大的国有资产所有者的职能。肩负这样的双重承担，往往使地方政府成为该地区共同利益主体，必然具有维护和扩展本地区利益的内在要求。”[7]地方政府作为地方共同利益的代表者，总希望从中央所给政策这个大锅里面，捞到比别的地方更多一点“特殊待遇”，以求获取比别的地区更快的发展速度，从而实现地方政府的“政绩”。地方政府的这种争利行为，有其合理的一面，因为这是地方政府追求本地经济社会发展的内在动力。但是地方政府一味地争利就很容易以损害全国公利为代价，从而走向其反面。

2．政府职能部门的自利

长期以来我国的政府管理体制采用的是条块分割，作为“条条”的政府职能部门与作为“块块”的地方政府之间常常出现磨擦。政府职能部门作为一个利益共同体，是其成员的共同利益的代表者，因而为了部门的利益而与国家或是地方争利益的现象并不少见。

（1）政府职能部门执法产业化。政府职能部门享有社会事务的管理权，职能部门执法的本质就是服务，就是为广大纳税人提供公共安全、公共秩序等服务性的“公共物品”，而绝对不是为私人或个别利益集团谋取私利。但是，目前在一些地方，某些部门存在着某种不同程度的权力蜕变和异化，他们用人民给予的权力向人民群众巧取豪夺，把执法的过程变成实现某种利益和经济收入的过程，执法所得的收入少量交给国家，而大量的却化归执法部门或者执法群体所有，甚至给予执法的个人予以“提成”，这就是“执法产业化”。执法产业化的实质是实现职能部门的部门利益，其形式是以权谋“公”。为了部门自利，牺牲了执法的严肃性、公正性。如私设审批事项，项项收费；乱找罚款事由，事事罚款；不施行政许可，以罚代管；勾人违法乱纪，执法得利，等等。

（2）政府职能部门与地方政府争利。首先，职能部门与地方政府在政治上争权。我国政府职能部门大多实现双重从属制，既要服从地方政府的领导，又要服从上级职能部门的业务指导。这种条块分割体制，在某种程度上为职能部门争利创造了条件，某些职能部门借口有些事务由上级职能部门直接指导，不与地方政府协调，独自发文，擅自执法，与地方政府争夺地方事务的管辖权，产生行政越位现象，使行政相对方在地方政府和地方职能部门之间，无从选择，不知该执行谁家的“法”。由于管理主体的混乱，造成市场经济秩序混乱，政府提供良好社会市场环境的职能无法实现；其次，职能部门与地方政府在经济上争利。改革开放以来，政府职能部门逐渐成为一个独立的利益群体。各个部门都在增加本部门职工的收入，增加部门福利收入的主渠道是创收。包括向下属各单位收取各种各样的费用。拥有下属部门数量是其创收量大小的一个重要方面，因此，职能部门与下一级政府争抢管辖下一级部门和单位的权力。同时，各种职能部门为了部门利益也到同级人政府去与别的部门争夺资源的管辖权，使地方政府的管理工作量增大，地方政府要不断地在各部门之间作协调工作。另外，由于一些实业部门与政府实行了财政总承包、利税包干以及工资总额与经济效益挂钩，在完成政府的承包任务后，盈余则归部门所有。为了这种部门盈余，职能部门与下属单位不遗余力地利用职权到市场中去逐利，当这种逐利行为与公利发生冲突时，不惜以牺牲公利为代价满足部门自利；再次，职能部门与地方政府在行为上推责。职能部门的行政经费一般是固定的，有些职能部门为了节约经费或把经费挪作他用，以最大限度地得到满足部门的自利，就尽可能将那些理应承担但无利可图的职责或任务，推给地方政府。

3．政府组织成员的自利

在现实生活中，每个社会成员都有自己的利益需求，这些利益需求有物质性的，如金钱、住房、社会福利；也有非物质性的，如精神嘉奖、荣誉称号；还有一些既有物质性，又有非物质性的利益需求，如安全，就是兼有二者特性的利益需求。诚然，全体社会成员存在着某些共同的需求，如国防；但各个社会成员或不同的社会集团又有各自不同的利益需求，如不同的社会阶级、阶层以及不同的民族、宗教和职业集团乃至个人，都有自己不同的利益要求及实现途径。这是因为迄今为止乃至可以预想的未来，社会都不可能充分满足一切人和团体的需要。而政府组织成员的自利主要通过组织的自利得到满足，公务员既是行政权力的行使者，又是普通公民，具有为自己谋取利益的优越条件。“人不仅为生存而斗争，而且为享受而斗争……准备为取得高级享受而放弃低级的享受。”[8]众多公民选择公务员职位——或是为了物质利益，或是为了精神利益，或是为了政治利益——常常寻求权力扩张的突破口，以满足自己的利益需要。一些成员利用行政权力谋私利，干违法乱纪的事，那不仅是自利的膨胀，更是对社会的犯罪。公务员自利的扩张行为已为公众所熟知，在这里不作赘述。

二、自利性：政府的非本质属性

对于政府的自利性应一分为二，不能一概否定，政府自利性也有其合理的一面，正确认识政府的自利性，就应分析政府自利性的基本特征。

1．政府的自利具有客观合理性

一般来讲，个人和组织的一切行为都源于对利益的追求，换言之，利益是个人和组织活动的根本动因。正如马克思所说：“人们为之奋斗的一切，都与他们的利益有关”。[9]那么什么是利益呢？有人说，“利益”是需要主体以一定的社会关系为中介，以社会实践为手段，使需要主体与需要对象之间的矛盾状态得到克服，即需要的满足[10]；也有人说，“所谓利益，就是指在一定的社会形式中由人的活动实现的满足主体需要的一定数量的客体对象”[11]；还有人认为，“最简单地说，利益表现为人类自我的满足”[12]等等。尽管人们对利益的认识和表述存在区别，但在满足需要这一点上则根本一致。因此，需要是形成利益的根本前提。对此，希克有过精辟的论述：“当人的某些需要得不到充分满足时，它就会使人产生一种想去满足它的要求，或者，由于某些需要对人的感情和爱好具有很大的吸引力，它也会使人产生一种不断重复的、在某些情况下不断加深的要求，而利益正是人们为满足这种客观引起的需要而出现的一种集中的、持续时间较长的意向。这种意向反映在人的行动上就是不断地、努力地、顽强地、有时甚至是热情地追求这种需要的满足，也就是贯彻和实现他们的利益。”[13]马克思也认为人的利益首先起源于人的需要：人们为了求得个体和种族绵延，必须从事物质生产劳动以满足各种需要。“在现实世界中，个人有许多需要”，[14]“人以其需要的无限性和广泛性区别于其他动物”。[15]也就是说，利益是以各种各样的需要和对需要的满足为其客观基础的。

从这个意义上说，政府组织及其成员对需要的满足和自我利益的追求也是合理的，无可厚非的，让政府全心全意地为人民服务甚至大公无私是不现实的，实际上没有利益支撑的公利行为是难以长久的、稳定的、持续的、理性的和有节制的。

2．政府的自利具有从属性

尽管政府的自利具有客观合理性，但政府毕竟不同于一般社会组织，她建立在人民的公意达成和公意授权的基础上[16]，“人民把管理公务的权力委托给政府，并且通过定期集会，考察是否保留现有的政治形式，以及是否让现在任职的官吏继续当政，用以防止政府篡夺主权”[17]。那么，政府的一切行为，都必须符合和有利于公民的意志、利益和需求，有悖于此的政府必然丧失其存在的基本依据。因此，现代政府的公利性是第一位的，决定性的。社会主义国家的政府更应是人民利益的代表，这种政府“彻底清除了国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷，以真正的负责制来代替虚伪的负责制，因为这些勤务员经常是在公众监督之下进行工作的。”[18]

相比之下，政府的自利性，也就是非本质的了，是公利性的派生物。政府代表人民的利益，政府组织成员本身也是人民的一部分，政府的自利性是公利性的一个组成部分，具有从属性。一旦政府的自利与社会的公利相冲突时，政府的自利必须服从全社会的公利，不能将政府的自利置于公利之上。一旦政府的自利超越了政府的公利，就表明政府走向了自己的反面，政府权力出现了异化，此时政府的权威必然会受到威胁，政府的合法性将降低甚至丧失。

3．政府的自利具有限制性

正是由于政府的自利性是从属的、非本质的，它毕竟是局部利益的体现，虽然有其存在的理由，但是这种局部利益，必须限制在一定的范围之内，不能让其任意扩张，失去限制的自利必然引起私欲的膨胀。

拥有行政权力的政府是为人民办事的，要在承认政府具有自利性的基础上，我们应对这种自利进行有力的制约，对于政府的自利性必须有所限制，。

对于政府自利性的限制，应掌握两个基本的原则：其一，适度（有限）满足原则。对于政府自身合理的自利应得到“适度”满足。这里的适度上指政府及其人员获得的利益总体上应不低于甚至略高于社会平均水平。这是因为政府集聚了大量的人才，现代社会的竞争是人才的竞争，政府管理是高层次的社会管理，管理层利益的满足度，应能代表和反映我们这个社会的发展程度。在这一范围内的政府自身利益就是合理的，也是可行的，满足它，非但不会违背反而会促进全社会利益的；其二，补偿原则。一旦政府合理的自利受损，或者政府的自利低于整个社会的平均水平时，应对政府的自利进行一定的补偿。如果政府的自利长期处于社会的平均水平之下，政府组织的成员就可能往利益更高的行业跑，这样最终会影响政府实现公利性。当然，一旦政府的自利影响了别的利益群体的利益时，政府也应对别的利益群体进行补偿，政府不能凭借自身所拥有的权力只顾自身的利益，而不顾社会公利。

4．政府的自利具有扩张性

政府的自利虽然是从属性的，应受到合理的控制，但是政府是拥有行政权力的组织，一旦权力失去了制衡，权力就会走向正确行使的反面。由于权力的制衡是一个复杂的体系，一旦制约行政权力的体制不健全或是体制中有一点点缺陷，都可能使行政权力失去制约，此时，政府的自利就具有了膨胀的实现条件。从我国现阶段的实际情况来看，市场经济体制还很不完善，政府转变职能与机构改革仍未有实质性突破，政府自利的扩张实际上还有相当大的空间。加上政府的活动具有不以直接盈利为目的的公共性。政府提供的公共服务，其供给一般是以非价格为特征的，即政府不能通过明确价格的交换从供给对象那里直接收取费用，而主要是依靠财政支出维持其生产和经营，很难计较其成本，因此缺乏降低成本提高效益的直接利益驱动。同时民众更关注政府的公平公正，关注政府办了多少实事、好事，一般不特别关注政府行政到底花了多少成本。政府官员为了得到社会的好评，实现“为官一任，造福一方”也往往以办实事、好事为己任，至于办事成本时常并不放在政府决策的首要位置上。因而，往往出现政府办事成本很高，办事效率很低的局面。在扩大化了成本之中，政府的自利很容易得到满足，而乱摊派、乱收费、乱罚款更是政府自利扩张的必然结果。

行政权力的扩张也为政府自利的扩张提供了可能性。行政权力的扩张，主要源于以下五个因素：“（1）政府作为公共物品的提供者和外在效应的消除者导致扩张；（2）政府作为收入和财富的再分配者导致扩张；（3）利益集团的存在导致扩张；（4）官僚机构的存在导致扩张；（5）财政幻觉导致扩张。”[19]当前，行政扩张的主要体现有两个方面。首先，市场机制在资源配置中具有基础性作用，但并非唯一的作用，市场机构调节并不排除政府调节。相反，由于市场本身的缺陷，以及市场发育不完善而出现的功能缺陷，需要政府发挥作用，即需要政府“弥补市场失灵”。[20]并且，在体制转型期间还需要政府部分地替代市场，“帮助”建立市场经济，推进市场化改革，在这种情况下，极易出现行政权力的扩张。其次，由于当前政治体制的不完善，党政不分以及行政权力向权力机关和司法机关越位的现象也时有发生。行政权力的扩张使政府拥有了超越自身权力的权力，不利于其它国家机关的监督和制约，在失去监督和制约的情况下，政府自利的扩张就由可能变为现实。

三、政府自利性扩张的控制

政府具有自利性，政府的自利有其存在的合理性和客观性。但是政府的自利具有扩张性，所以我们必然控制政府自利的扩张，

（一）界定合理的政府自利

要控制政府的自利首先必须界定政府合理自利的范围。

1．从中央政府与地方政府关系上界定政府自利的合理范围。地方政府合理的自利是地方政府发展地方经济的一个重要动力，中央政府与地方政府关系的合理界定，能使地方政府满足自利采用合理的途径。建国以来，地方政府与中央政府的关系一直处理得不够合理，中央政府对于地方政府时而“放权”时而“收权”，没有定规，全凭中央单方的意志。这种关系客观上造成地方政府与中央政府争利，当中央政府控制严格时，地方政府想方设法规避中央的管制，上有政策，下有对策；当中央政府控制松动时，地方政府争夺权力的最大化，进而实现地方利益的最大化，此时地方保护主义、地方本位主义又会抬头。处理中央政府与地方政府的关系的最重要手段，是用法律明确中央政府与地方政府的权限划分，对于地方政府的权限越明确具体，地方政府的自利也就能更准确地界定。

2．从政府与企业的关系上界定政府自利的合理范围。中国的政府与西方国家政府有一个很大的不同，那就是中国实行生产资料社会主义公有制，政府代表国家管理企业。因此，不管政企如何分开，企业的所有权仍归政府，这是一个不容忽视的事实，这一事实决定了政府不管怎样放权，最终不得不要伸手管理企业，地方政府最终要代表企业的利益，在这种现状下，政府争利是不可避免的。不解决政府与企业的关系，政府的自利问题也就不可能根本解决。笔者认为，政企关系应从体制上彻底动手术，实行体制变革才能从根子上解决问题。笔者认为，对待企业问题政府管理失效是客观的，可引入政府体制改革中“小政府、大社会”的方法，彻底将企业交给社会中介组织去管理，政府只管公共事务，企业的“私务”交给社会中介组织，政府加强对中介组织的监管。在政府的严格监管下，中介组织全权管理企业的事务，这样政府再也不必当什么“动动员”，也不必再去“划桨”了。没有了这部分自利，政府就可以更好地实现公利。

3．从政府“块块”与部门“条条”之间关系上界定政府自利的合理范围。“条条”与“块块”的问题，就要是地方政府与职能部门的关系问题。职能部门与地方政府的矛盾根源在于双重领导体制问题，在体制转轨的过程中，职能部门在不断变动，职能部门的职责变化太快，而又时常不能适应市场经济发展的需要，在这种情况下，理顺地方政府与职能部门的关系十分重要。理顺关系的中心环节就是更加明确地以法律规定两者的管辖范围、责任和权利。

（二）控制不合理的政府自利

1．扩大公民对公共行政的参与。政府自利的扩张最直接的受害者就是人民群众，人民群众也有控制政府自利的愿望，因此控制不合理的政府自利离不开作为行政相对方的人民群众。但是，目前人民群众缺乏控制政府的有效手段，大多数情况下无法保护自己的利益，或是保护自己利益的成本很高，在强大的行政权力面前，分散的人民显得软弱无力，使得人民群众对政府自利只能消极对抗，这在很大程度上削弱了政府的权威性，也影响了政府公利的实施。要改变这一状况，就必须拓展公民对政府过程的参与深度和广度，特别是不仅在实体法上而且也在程序法上保证公民参与公共行政的权利，使公民在政府的公共管理活动中，能够比较充分地表达和自己的合法权益意愿。

2．量化自由裁量权减少政府不合理自利。社会公共事务与及其管理的复杂性和权变性决定了自由裁量权是行政机关所拥有的一项必不可少的行政权力，但是，长期以来政府自由裁量的领域和幅度过大，这增加了行政机关的随意性，为行政机关“政治创租”、“政治抽租”[21]大开方便之门。在这种情况下，大权在握的政府官员极有可能“受非法提供的金钱或其他报酬引诱，做出有利于提供报酬的人从而损害公众和公众利益的行为”[22]。而通过量化自由裁量权，将政府行政的可自由处理的额度降到最低，行政相对方就能较好地控制行政主体的行为，也就在相当程度上抑制政府不合理自利的恶性膨胀。

3．确保政府的透明度，暴露政府不合理自利。政府不合理的自利之所以能存在，很重要的一个原因就是政府过程不公开，政府行为暗箱操作，很少让相对方参与。由于政府缺乏透明度，公民就缺乏必要的相关信息，在信息不对称的情况下，公民和社会就很难对政府不合理的自利行为进行有效的监督。因此要从根本上控制政府的自利，就必须实行政务公开。需要强调的是，政务的公开不能是政府口头的承诺，而应成为民众的法定权利，即人民对政府公共行政活动拥有知情权，包括公开机关工作计划、工作总结、人员管理和经费开支等情况。政府行政机关应通过向社会公开明示自己的职责范围、行政内容、行政标准、行政程序、行政时限和违示惩戒办法的方式，增强公共行政过程的透明度。

4．实行审计的社会化追究政府不合理自利。现行的审计制度对于监督政府及其职能部门的财务起到了很好的作用，但是这种内部监督制度有着无法解决的缺陷。审计机关也是行政机关，审计机关从属于地方政府，地方各级审计机关由地方各级政府管辖，地方各级审计机关与地方各级政府有着很大的利益共同性，各级审计机关即使审计出了问题，没有地方政府点头，也很难依职权对被审计者作出处罚，地方政府对符合地方利益的被审计者的问题，可能会采取纵容的态度。有时，地方政府迫于政府各方面的压力，不得不牺牲民众的利益，保护政府方面的利益。这就使审计机关出现了“政府失灵”问题。对于审计“政府失灵”，解决的方法就是对于现行审计制度进行改革，要允许社会审计组织参与政府财务的审计，让政府部门有一个外部审计的制约机制，外部审计机制应得到人大授予相应权力，并向人大负责。有了外部的审计机制，政府的不合理的自利就能让社会组织公之于众，这样处理政府的不合理的自利就有凭有据了。

5．规范公共事业听证制度，消除政府不合理自利。政府所处的“某些迫切需要的公共产品的垄断供给者的地位”[23]决定着政府拥有对许多公共事业的垄断经营权。这种没有竞争的垄断极易使政府丧失对效率、效益追求的内部动力和外部压力，成为政府扩展自利的温床。因此打破政府对公共事业的绝对垄断价格，实行公共事业的价格听证制，现已成了国人的共识。目前中国公共事业的听证制度正在快速发展，并起到了很好的作用，相对方参与的积极性也很高。但还存在一些不足，主要表现是公众在政务不公开的情况下，不能准确地知道公共事业有多少是合理的成本，又有多少是不合理的成本，因此在听证会上相对方总处于劣势。可见，听证制度不仅要让相对方参与听证这一个环节，更重要的是要从制度上保证相对方参与公共事业单位活动的全过程，只有公共事业的全部活动过程进入了公众的眼帘，公众掌握了充足、真实的数据，才能发挥听证所应有的监督功能，也才能有效控制政府有关部门和公共事业单位将自利凌驾于公利之上。