政府行为非理性因素

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建立和发展社会主义市场经济，政府的引擎推动作用是任何其他社会组织和力量无法替代的，政府在对经济的参与过程中所表现的行为绝大多数是理性的（即满足社会公众利益的最大化）。这一点，我国经济的飞速增长和国民生活水平的提高已是极好的证明。但由于种种原因，政府行为中的非理性因素也比较突出，成为体制改革中一个深层次的、棘手的、又必须消除的问题。本文提出政府非理性行为这一问题，并不是消极的，而正是欲通过分析其表现、原因、研究消除它的对策，为政府行为得以规范、有秩序地实施和政府理性目标的实现提供引玉之砖。

一、政府非理性行为的表现

本文所说的“非理性”，特指政府行为的不规范、不科学、不公正、不合理，包括违背法律、违背规律、违背行政道德，总之违背人民真实利益的行为。当前，主要表现为以下4种：

1.政府赢利行为。非赢利性，是政府行为的基本特征之一。政府代表公共权力，因而政府行为必须以非赢利性为依据，而不能有独立的利益取向，否则就扭曲了政府形象。然而目前，一些地方政府却从事着许多工业、贸易、商业、甚至豪华宾馆等服务业，直接扶植自己的小金库。这固然增加了政府部门收入，但却严重干扰了市场的正常秩序，并为政府官员的腐败提供了土壤和条件。一些政府部门为了赢得一己之利，使得哪怕最权威最合法合理最无可挑剔的管理内容、形式、方法、手段都走调变形。如监督检查、合理收费、依法罚款、适度集资，本是政府部门履行职责、管理社会的途径，但现在某些部门却把它们变作求利的手段。还有一些地方政府部门，把其为社会服务的基本职能与经济利益结缘，弹出一支支服务变奏曲，在服务的前奏下收取高额费用。

2.行政权力性市场垄断行为。在现实生活中，常常可以看到这样的现象：环卫和交通部门能够强迫机动车和驾驶员购买其所提供的各种物品和劳务，各类政府机构的官办公司可以凭藉行政隶属关系拥有各自的营销领地，甚至党政理论宣传部门也可以通过某些精神产品的指令性发行而大赚其钱，等等。所有这些现象都具有一个共同特点：即商品买卖关系的形成带有明显的行政强制性。供给者（都有堂而皇之的身份）依靠行政权力不仅能够控制商品价格，而且可以左右需求行为，权力影响越大，超额利润就越高。这种行政权力性市场垄断行为是体制转轨过程中出现的一种特殊的政府行为，其本质是权钱交易，是对市场的非理性干预和分割。其经济效应是负面的：它把需求→价格→供给→资源配置这一正常的市场机制扭曲为权力→价格→供给→资源配置，由此造成经济的低效率；造成大量的商品无效供给和严重的实际收入分配不公；导致经济福利的更大损失和大量资源的非生产性流失；诱发政府工作人员腐败堕落甚至违法犯罪，产生社会政治成本。可见，行政权力性市场垄断行为是一种极其有害的政府非理性行为。

3.决策上的随意或冲动。政策是最大的政府行为，所以制定政策应该是一个客观的、科学的、有序的动态过程。因为政府要对全社会负责，对历史负责，它天然地应该从客观长远的角度考虑问题，而不能有短视行为。任何不顾客观实际、闭门造车、夹杂个人偏好和情绪的政策，都可能殃及社会和公众。然而在改革的进程中，却有不少地方政府机构的不少决策表现出冲动和随意甚至有的任意妄为。比如对经济的诸多决策，不是依据市场经济的规律和要求制定的，而是凭主观意志、凭狭隘经验、凭一时的热情和自负、凭人云亦云的一窗风来制定事关国计民生的大计。一些地方政府官员甚至只是把决策与其政绩挂勾，为了追求和显示政绩，要么不顾本地实际，别人干什么自己干什么，形成这个“热”那个“热”、形式主义等弊端；要么只讲高速度，只抓投入，只要在向上级申报政绩时有话可说即行；甚至以邻为壑，以短损长，逞一时之能，遗历史之害，以本届之功，留后届之患。尤为严重的是把一些役民之举冠以人民事业而动辄乱集资乱收费乱摊派，悖逆民意，不恤民生。

4.裁判踢球行为。按照市场经济的要求，政府不能成为经济活动的主体卷入经济活动，否则就如运动场上某人既是裁判员又是运动员一样，无法以公正人的角色来协调各种矛盾。但是迄今为止，政府还没有完全退出微观经济领域。有些地方还出现这样一种情况：地方政府亲自插手，把银行税务部门请来强行为企业提供贷款和减免税金，或发动企业搞“扶贫”，把好的企业和差的企业合并搞“拉郎配”，搞平均主义……所有这些情况，依然是裁判踢球行为，不仅有悖于《企业法》和《条例》，而且和发展社会主义市场经济背道而驰。

二、政府非理性行为的原因分析

上述政府非理性行为的产生，主要基于3方面的原因：

1.经济原因：政府产生独立的利益取向

本文用传统的微观经济学理论来分析政府部门及官员的行为动机和方式，因为经济行为和政治行为作为人类的社会行为，在本质上具有一定的相似之处。经济人假设，是经济学中一个极为重要的分析前提。这一假设是指：人是理性的自利主义者，当一个在社会活动中面临若干个不同的选择机会时，他总是本能地选择能够自己带来更大经济利益的那种机会。由于政府是由人组成的，政府的各类决策是由人制定，各种政策措施是由人去执行的，而人们在需要作出政治决策和经济决策时，对各种可能的选择机会的反映，在本质上是没有差别的，一般说来，总是趋利避害或趋大利而避小利。因此，即使在政治活动过程中，人们的行为也不可避免地带有经济人假设的特征，其行为实际是受个人的成本——收益计算原则支配的。这种关于人的政治行为的分析旨在说明：对于政府部门及其工作人员的行为，如果在制度上没有一种之行有效的约束机制，那么当大权在握的政府部门及其工作人员的身自利益与公众利益发生矛盾时，受损害的总是公众利益。政府部门及其工作人员为保护自身利益而损害社会公众利益的行为便是非理性行为。

所以，作为权力载体的政府部门如果产生或追逐独立的经济利益，也是非理性的。以权力为筹码求得经济利益的最大化，更是非理性的。在改革已进行了十几年的今天，中国的制度环境已发生了很大变化，各级政府机构向经济行为动机和方式也发生了显著变化：政府越来越明显地表现出本地区、本部门利益代言人的作用，而不仅仅是中央意图的执行者，不仅仅是为人民谋利益。政府机构及其工作人员产生独立的利益取向，使行政权力功利化。

就公民个人而言，追求最大经济利益，是理性的；但就政府部门而言，只有追求全社会利益的最大化，才是理性的。然而，随着体制转轨，在两种体制的矛盾和磨擦中，经济利益作为一种润滑剂相机渗入，与即使是政府工作人员也具有的经济人特性相吻合，从而使政府部门出现了独立的利益取向，出现了权力和利益相结合的倾向，产生了政府部门及工作人员利用权力谋求局部、部门或个人利益最大化的冲动，从而产生政府违背或损害公众利益的政府非理性行为。而客观上制度规则的不完备和法律体系及约束机制的不健全，则为这种非理性行为提供了生长的条件。

2.机制原因：监督制约不力或失效

古今中外的政治实践都反复证明了这样一条真理：对一种权力的制约，只有来自同一层次的独立的其他权力的存在活动才能奏效。这是因为：第一，任何权力都包含着强制因素，如果在全社会只有一种权力系统，那么这种权利系统就必须能够为所欲为。第二，任何权力都具有自我扩张的机制。权力作用的范围越广，发挥作用的时间越长，就越显示自身的价值，行使权力者就越感到自身的能量，整个社会对权力主体的依附性就日益增强，其它性质的行为主体无法控制权力无限扩张的趋势，权力主体自身也会成为权力的奴隶。只有存在另外的权力，这些权力的自我扩张机制就会分化为相互制约的力量。第三，掌握巨大的社会资源是权力存在的条件，权力的行使过程就是对这些资源的分配过程。因此，权力可以使绝大多数社会成员对各种物质资源的需要面对它表示服从。所以，各种非权力的社会组织，各个普通的社会成员对权力的监督是软弱无力的。

据此分析一下我国当前的情况。在我国，对行政的监督制约力量分为两部分：权力监督和非权力监督。这两种力量的监督极大地保证了政府行为的合法性和合理性，但也各有缺陷。

首先分析权力监督体系。这个体系分为两个层次：政府系统内部监督和外部权力监督，包括人大、人民法院、人民检察院的监督。就政府系统内部监督而言，它具有全面性、直接性、彻底性的优点，因而政府自我约束控制通常是行之有效的。但内部监督也存在固有的弱点：由于政府系统上下一体的关联性，会出现“家丑不可外扬”的弊端；由于政府处于管理者的地位，当局者迷，对工作中的缺点错误难以发现；政府机关考虑问题好从行政目标出发，易于轻视手段对公民权利的伤害；政府自我监督作用的发挥程度，有赖于上级机关的重视程度而非体制本身。因而，“自己的刀难削自己的把”，这层监督力量对于克服政府非理性行为来说还不够强大。

外部权力监督体系是最重要的监督力量，是我国政府行为理性化、法制化的强大保证。但这个层次的监督并不十分健全，存在如下欠缺：①人大监督程序法不健全，起不到震慑作用；部分人大代表素质较低，缺乏监督意识；权力机关授予行政机关的行政处理权日益扩大，行政权失控。因而，人大的监督作用未能充分发挥出来。②人民法院的司法审查是有限的司法审查，表现出一定的局限性和被动性。如审判机关的法律监控遵循不告不理的原则，无权对政府进行主动审查，只有当公民，法人或其他组织告到法院时，监督过程才开始，这就有可能遗漏某些虽已违法但原告缺失的案件。另外，司法审查只能结合具体案件进行，无权对抽象政府行为进行一般审查。③检察机关只担负着行政人员严重违法犯罪的追究职责，而不承担对行政机关和行政人员的一般违纪行为的追究，更不承担对失当行为的处理责任。因而外部权力监督表现出相应的局限性，而且往往是事后监督。

其次分析非权力监督体系，主要指社会力量的监督。群众和群众组织及其他社会组织、社会舆论的监督即属于此。这部分监督在一定程度上显得无力或无奈。原因在于：或者民主主体缺乏监督意识，不在其位，不谋其政；或者人微言轻，监督无效，官官相护，对违纪违法者缺乏应有的处罚，甚至对检举者有打击报复现象。

3.体制原因：传统的政府万能的管理体制没有被彻底改革

随着改革的深入进行，人们已逐渐认识到政府不是万能的，政府也会犯错误。但计划经济的思维定式在各级政府部门都顽强地存在着。在各地，政府行为的无限性、垄断性、无约束性依然没有消除。由于中央政府的权力很大一部分下放到了地方政府，使得地方政府为了各自的利益，对外构筑贸易壁垒，对内加紧了对企业的控制。一个地方的所有企业无形中就是一个拖拉斯，地方政府理所当然地成为这一大托拉斯的总，对企业象管理政权的分支机构一样通过行政手段实施管理。乡镇地方政府还直接从事企业的经营活动，企业利益就是乡镇政府利益，政企更加溶合，裁判踢球行为难以消除。

三、对克服政府非理性行为的建议

优化政府行为，消除非理性因素，首要的是优化政府体制。政府只有具有健全的制度与组织并在完备的法律规范约束下，才能作出理性的、合乎社会要求的行为。具体说，主要从三方面操作：

1.强化对政府权力的监督，规范政府行为。第一，特别加强事先监督（因为我们在这方面作的远远不够），以宪法和法律形式在立法机关人大设立对政府机关的活动实施监督的专门机构，以审查行政机关的决策和其他行为是否符合宪法和法律、是否在其权限范围之内、是否合理与公正。第二，必须明晰政府行为的范围约束，将各级政府及下属部门的职能权限以法律形式确定下来，政府部门一律按法律条例规范自己的行为。制造这些法规，既要有“应怎么样”的规定，也要有“不应怎样”的限制，还要有“否则怎样”的制约措施。第三，外部权力机关的事后监督，必须本着严惩的原则，惩罚的强度和力度必须使那些违法犯罪的政府工作人员感到得不偿失。

2.提高政府工作人员的工资待遇。既然利益矛盾是造成政府行为不规范的基本原则，就有必要处理好利益关系。目前，行政工作人员的工资偏低，往往要靠机关创收来弥补工资收入的不足。这在一定程度上助动了权钱交易的发生。当一个国家公务员的工资普遍低及财富分配不公时，腐败就会成为这个国家的严重问题。换言之，如果一个公务员得不到足够的钱养家糊口或过上他比较满意的生活，他将出于经济上的考虑而热衷于谋取私利。因此，定期提高行政人员的工资，是优化行政人员个体行为的保障之一。从表面上看，给行政人员提高工资，会增加财政收入，但依靠他们廉洁从政和严格执法，国家由此增加的财政收入会远远超过这种开支。

3.改组现行的政府组织机构，撤消一切与企业直接挂钩的部门，切断政府各主管部门与企业的上下级关系，使所有竞争性企业都成为无上级部门的企业，使之真正以利润最大化为经营的第一目标，毫无顾忌地走向市场，而不必看上级部门的脸色行事。