政党执政文明和党政关系改革

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摘要：政党执政和党政关系构成国家政治文明中至关重要的政治要素。政党执政文明包含政党自身民主、政党间接执政、合法性执政、受制约性执政等基本的内在规定；实现政党执政文明，必须正确认识和处理好党政关系。社会主义国家的党政关系，主要体现为党在国家政权中建立了组织，开展活动，和国家政权实行组织上的融合，党成为国家政权机构。改革党政关系，在于坚持走邓小平提出的党政分开之路，使党组织与国家政权机关分开。党的执政，主要是通过政治、思想的领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，坚持依法治国和依法执政，实现对国家和社会的领导。

关键词：政党；执政文明；党政关系；改革

政治文明，集中体现为治理国家的文明，即执政文明。奴隶国家和封建国家，采取君主执政的方式。近代社会以来，随着政党的出现，开创了由政党执政的方式。政党执政，是政治文明的进步和发展，因为政党集中了社会的精英，集合了社会的政治力量，反映了一定的社会利益，能够进行很好的政治动员和整合，是沟通社会与国家的桥梁。政党执政，揭开了一种前所未有的新型政治关系党政关系。环顾世界，政党执政和党政关系的改革构成国家政治文明中首要的政治要素。

一、政党执政文明的基本内涵

在现今世界上的200多个国家中，除了少数一些细小的国家不存在政党组织之外，绝大多数国家都有政党组织，并实行政党执政。由此可见，在相当长的历史阶段中，政党执政构成了执政文明。尽管尚有少数国家例外，但政党执政毕竟是执政文明的常态。所谓政党执政文明，是指政府以民主、和平的方式，公正、有效地运用公共权力、推行公共政务，发挥公共职能的作用，推动国家经济、政治、文化的发展。具体地说，政党执政文明包含下述若干重要的内在规定。

1，政党自身民主

政党执政要能够体现文明，政党自身必须是民主的、开放的。历史上的法西斯政党，虽然也曾是通过赢得社会民主选举而上台执政，但由于它在党内实行专制独裁，不可能以自由、民主的方式，公正、有效地运用公共权力，因而带来的不可能是执政文明，而是执政黑暗，造成政治倒退。

作为民主性的政党，党内的所有成员都是平等的，享有平等的权利和义务，不存在普通党员依附干部，全体党员必须效忠党的领袖的情况。党内的各级职务是由民主选举产生的，不称职的应予以罢免。党内的任何职务都不是终身的，禁止任何形式的个人崇拜。党的政策、方针、纲领以及各项决定，都是经过自由、民主的讨论，按照民主程序作出表决，实行少数服从多数的原则。党内的事务是公开的，实行公开性的原则；党的干部要受到监督，允许对他们的言行进行批评。

民主性的政党以参与政治选举为己任，在民主国家的条件下，选举是民主性政党通往权力殿堂的惟一阶梯。虽然历史上共产党取得政权走的是暴力革命的道路，但是共产党是真正的民主性政党。共产党之所以要采取暴力的手段，是因为原有的政治体系缺乏民主，而共产党以暴力手段夺取政权，也只是为了实行民主、扩大民主。民主性的政党在获得执政地位后，可以允许其追求连续的执政，但不能把自己的执政地位固定化、神圣化，而只能不断地走政治选举的道路。凡民主性的政党谋取权力的活动，都不是一次性可终结的，而必须是长期、持续的发展过程。

2，政党间接执政

政党执政，是以组织的形式掌握国家权力，还是选派党的干部担任国家职务，构成两种不同的执政形式，前者被称为直接执政，是党政不分、以党代政的结果；后者被称为间接执政，实行党政分开。从执政规律分析，除在非常特殊的政治情况下需要直接执政外，在一般正常的情况下，则必须摒弃直接执政的方式，实行间接执政的方式。

为什么不能搞党政不分、直接执政呢？稍有政治学常识的都知道，代表一个国家的合法政府只有一个。按照公共财政理论，凡是花纳税人税款的机构和人员，都是公共机构和公职人员，提供的是公共物品和公共服务。这样的公共机构其中大部分是国家机构，还有的是一些公共事业单位，如学校、医院等。根据这样的理论，如果党直接执政，领取由国家财政支出的经费、薪水，党组织就是国家公共机构，党的干部队伍就成为国家公务员队伍。党成为国家公共机构后，作为政权系列的政府组织本身也并没有因此取消。这就造成一个国家、一个政府中，有两个政权机构、两套政权班子存在。在党直接执政的条件下，党把自己的意志直接变成国家的意志，对着政府发号施令，实际上是起着第一政府的作用，而政府成为党支配之下的第二政府。从国家管理的理论和实践分析，当然不需要存在“第一”和“第二”两个政府。两个功能同一、互相并存的机构，其中必有一个是累赘多余的。在政府不可能取消的情况下，只有党退出国家公共机构的序列。这就是必须实行党政必须分开的基本依据。

在间接执政的国家中，执政党不能作为法定的国家公共机构，也没有领取国家薪金的专职党务干部。执政党的干部成为国家公职人员后，是以国家的名义进行工作和活动的。执政党和政权的关系，主要体现在执政党提出治国的方略、政策，推出党的领袖、干部成为政府的领导者，从而避免了存在两个相同性质的国家机构。由此可见，间接执政和直接执政的最大区别就在于对政党组织性质的定位问题，间接执政把国家、政府视为惟一的公共机构，克服了直接执政的根本弊端。

间接执政的科学性在于，执政党的职能与政府的职能，能够作出明显的区分，执政党的职能在于提出施政纲领，政府的职能在于将其转化为国家的意志和政策，并加以实施、执行。从经过了长期的实践结果来看，实行政党间接执政的方式已经取得较好的效果。而实现直接执政、党政不分的国家，存在很大的弊端，纷纷提出了改革的要求。

3，合法性执政

现代国家和社会，是民主和法治的国家和法治社会，因此，执政党执政必须注重合法性问题。“合法性”（legitimacy）是政治学的一个基本概念，让马克·夸克认为：“合法性是对被统治者与统治者关系的评价。它是政治权力和其遵从者证明自身合法性的过程。”[1]让马克·夸克准确地概括了合法性的三个要素：被统治者的首肯，价值观念和社会的认同，符合法律的规定和要求。[2]

首先，合法性的要求在于政党执政必须得到民众的认可和支持。在以上所述的三要素中，相比较而言，至为关键的是统治被认可的程度，这甚至远比法律和法令重要。正因为如此，《布莱克维尔政治学百科全书》对“合法性”的释义是：“它是一种特性，这种特性不是来自正式的法律和法令，而是来自由有关规范所判定的、‘下属’据以（或多或少）给予积极支持的社会认可（或认可的可能性）和‘适当性’。”[3]任何一个执政党都要在民众中不断增强和扩大执政的合法性。民众的认可和支持，这是执政党取得权力和进行统治的合法性来源。一个得不到民众认可和支持的统治政体，虽然依靠权力的强制性能够进行统治，并能满足一定的经济发展要求，但终究因合法性的丧失，难以支撑下去。

其次，合法性的要求在于政党执政必须符合进步的政治价值观念并得到社会认同。作为判断执政的政治价值性的基本内容，是关于民主、共和、宪政、自由等这一系列重要的理念。政党执政要顺应和推进民主、共和、宪政、自由的发展，并自觉地以这些政治理念作为衡量标准。实行公民选举、候选人进行竞选，构成民主政治的基石，抽掉选举和竞选这样的环节，就没有民主可言了。没有民主，也就没有共和、宪政。共和与宪政是以民主为基础，以民意为依据，以民心为向背，民主和法治相结合的政权稳定、更迭有序的民主政治、良性政治。比民主更深一层次的是人的自由，民主的基础植根于自由。自由，是政治领域的活动中能为彻底地贯彻民主原则铺平道路的力量。执政的合理性还在于树立追求民众幸福、社会稳定和国家强盛的理念。一个有所作为的、负责任的执政党，无论如何，都要在这样的理念支配下，把经济发展，提高就业率，改善人民的生活，保持国家的安全等项工作放在首位。

第三，合法性的要求在于政党执政必须得到法律的认可并厉行法治。任何一个统治集团都是在一定的司法体制下进行执政活动的，并努力维护法律的秩序和权威，才能保持统治的稳定性。如果把法律置于可有可无的地位，不讲法理，毫无准绳，必然导致合法性的流失。在人类历史上，新的社会制度代替旧的社会制度，新政权代替旧政权，新政权的合法性固然是建立在否定和摧毁旧的司法体制的基础上，但新的合法性也必然要建立起新的法律秩序和权威，寻求新法律的支撑，使新政权的合理性得到合法的解释和确证。法律秩序和权威一旦确立之后，任何人、任何团体包括执政党在内，都必须在国家的法律范围内活动。执政党没有越出法律之外活动的权力，也没有随意更改乃至破坏国家法律的权力。

4，受制约执政

执政必须受到制约和监督，否则必然滋生贪污腐败等丑恶现象。孟德斯鸠把不受监督、滥用权力的政府称为“暴虐政府”，指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[4]“英国历史学家阿克顿说：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。……绝对权力会败坏社会道德。”[5]，美国当代政治学家塞缪尔·亨廷顿把腐败界定为，公职人员为实现其私利而违反公共规范的行为，其基本形式是政治权力与财富的交换，即权钱交易。亨廷顿认为：“现代化进程引起的腐化在中央集权的官僚制国家，比在封建制国家更广泛。”[6]腐败造成严重的后果，“腐化很自然会使政府行政体系受到削弱，或使行政体系的软弱无能长期得不到改善。”[7]罗伯特·达尔认为，对政府的监督应是“双边控制”，即不仅来自权力监控的一边，还要来自民众监控的一边。为此，他批评和指责道：“国家的政府不能高度提供参与机会，普通公民不能对它有太多的影响。”[8]有必要进一步提高民众的监督程度。

从以上分析可知，执政党执政要受到制约和监督主要集中在两个方面，一个方面是以权力制约权力；另一个方面是来自社会民意的监督，包括政治党派、社团、新闻舆论、民意调查等等监督。

以权力制约权力，是监督执政的最为关键、最为有效的手段。以权力制约权力的必要条件是分权，分权是一个规律。达尔批判了“权力硬块”的谬论，在“权力硬块论”看来，权力是单一的、坚硬的、打不碎的硬块，它可以从一个人手中传到另一个人手中，却不能为其他人所分享。达尔指出，权力可以分解、分配，而且应该被合理地分解、分配。权力分解、分配的规律表明，撇开具体的内容而言，任何一种政治权力作为运行完整的一个过程，客观上必须分成决策、执行、监督三种形式或环节。为了行使这些职责，必须设立三种权力机构，它们在自己的职责范围内都是最高的权威，彼此之间互相制衡，这是任何一种民主政体所要遵守的规则。三种权力的分权和制约，体现了国家权力的整体性，不可侵犯性。

社会民意的发展和发达，是监督政党执政最为广泛、最为敏感的手段。实行民意监督的必要条件是，政务公开，民众有获取信息的自由；同时，民众还有结社的自由，言论的自由。在民意受到钳制的社会，自由成为虚幻，监督实际上已不可能进行。

上述表明，在政党执政文明的诸内涵中，政党自身民主是执政文明的核心，政党的间接执政是执政文明的必然，合法性执政是政党执政文明的基础，受制约执政是政党执政文明的前提。归根到底，政党执政，涉及到与政权的关系。要做到政党执政文明，必须正确认识和处理好党政关系。

二、社会主义国家党政关系分析

所谓党政关系，就是政党与国家政权之间的关系。近代以来，党政关系的形成和发展，在资本主义国家已经历了二、三百年的历史过程。在社会主义国家也有了80多年的历史。这里，着重考察社会主义国家的党政关系。

1，社会主义国家党政关系的模式

1917年，随着俄国十月革命的胜利，世界上出现了第一个社会主义国家和第一个执政的共产党，产生了新的社会主义国家党政关系。20世纪40年代后，社会主义由苏联一国变为世界多国，在东欧、亚洲、北美洲更为广大的范围达到15个国家，形成了与西方国家不同的社会主义国家党政关系。这种社会主义国家的党政关系，基本上以“苏联模式”为样榜。经历了七、八十年的历史发展，“苏联模式”的社会主义国家党政关系，暴露出很大的弊端，终于难以驾驭国家经济、政治、文化的发展，在1989--1991年包括苏联在内的10个社会主义国家遭致覆亡。而在中国等社会主义国家，则进行了持久、深入的政治改革。

恩格斯指出：“我们的党和工人阶级只有在民主共和国这种形式下，才能取得统治。”[9]他还说：“共和国是无产阶级将来进行统治的现成的政治形式。”[10]社会主义国家借鉴资本主义国家的现成的政治形式，明确宣称实行民主共和政体，国家的权力属于人民。分析社会主义国家的党政关系，首先必须弄清楚社会主义国家的政权结构和功能，然后了解党在政权中的地位和作用。

十月革命后俄国称为俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国。苏维埃（俄文совет的音译）即会议或代表会议之意，表明国家的权力属于全国人民，人民选出自己的代表，由他们主要采取会议的工作方式管理国家。1922年，俄国的民族地区建立了一系列的苏维埃共和国，列宁认为它们和俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国一样，处于独立、平等的地位，因此，在自愿联合又保留每个共和国平等权力的基础上，成立了苏维埃社会主义共和国联盟，简称苏联。1924年、1936年、1977年分别产生了三部《苏联宪法》，苏维埃国家机关的结构得以确立、完善。根据《苏联宪法》的规定，苏联的国家机关是：（1）苏联最高苏维埃最高权力机关；（2）苏联最高苏维埃主席团苏联最高苏维埃的常设机构，行使苏联最高苏维埃闭会期间最高权力机关的职能；（3）苏联最高苏维埃常设委员会苏联最高苏维埃的工作机关，设有16个常设委员会；（4）苏联人民委员会，1946年后改为苏联部长会议苏联政府机关，下设政府各部；（5）苏联最高法院，苏联最高审判机关，由苏联最高苏维埃选举产生，置于苏联最高苏维埃和最高苏维埃主席团之下；（6）苏联最高检察院，苏联最高检察机关，总检察长由最高苏维埃任命，同样置于苏联最高苏维埃和最高苏维埃主席团之下。[11]苏联的国家政权体系可以概括为，最高苏维埃主要行使立法权下的一府两院制。

再来分析苏联共产党与苏维埃国家政权的关系。苏联共产党是一党执政的政党。根据《苏联共产党章程》，党创造了苏维埃，党“是社会政治组织的最高形式，是苏维埃社会的领导力量和指导力量。”[12]《苏联共产党章程》还规定，“在苏维埃、工会、合作社、和劳动者的其他群众性组织召开的代表大会、代表会议上，以及在这些组织由选举产生的机关中，凡是有党员三人以上的，应当成立党组。这些党组的任务是在非党群众中全面地加强党的影响和贯彻党的政策，……党组服从相当的党的机关：苏联共产党中央委员会、加盟共和国共产党中央、党的边疆区委会、州委会、专区委会、市委会、区委会。在一切问题上，党组必须严格地和始终不渝地遵循党的领导机关的决议。”[13]在苏联军队中也设立党组织，保证在武装部队中贯彻党的政策。这样，苏联共产党实际上分成了两个部分，一个部分是党的自身独立的系统，另一部分是深入到国家政权、军队、工会、共青团、工厂和合作社等生产单位、其他社会组织中去的党组织，即在各级国家政权、军队和各种组织中建立党组。这些政权中的党组，必须服从政权外的相应层级的党组织，贯彻执行党的决议。由此可知，苏联共产党与苏维埃国家政权的关系是，党领导政，政服从于党。以苏联共产党和苏维埃的关系为例，苏联的党政关系如下图：

苏联共产党中央委员会------→苏联最高苏维埃党组、苏联最高苏维埃加盟共和国与自治共和国----→加盟共和国与自治共和国最高苏维埃党组、共产党中央委员会---------→加盟共和国和自治共和国最高苏维埃

中国社会主义国家的政权结构以及党与政权的关系，和苏联大体相同。中国实行共产党领导的多党合作与政治协商制度，共产党是执政党，《中华人民共和国宪法》指出，“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，是中国共产党领导中国各族人民，在马克思列宁主义、思想的指引下，坚持真理，修正错误，战胜许多艰难险阻而取得的。”[14]《中国共产党章程》对共产党与国家政权的关系作了阐述，“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心”。“坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义思想这四项基本原则，是我们的立国之本。”[15]中国共产党坚持对人民解放军和其他人民武装力量的领导。在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中成立党组，发挥领导核心作用。党组的任务，主要是负责贯彻执行党的路线、方针、政策；讨论和决定本单位的重大问题；做好干部管理工作；团结非党干部和群众，完成党和国家交给的任务；指导机关和直属单位党组织的工作。党组必须服从批准它成立的党组织领导。

2，社会主义国家党政关系的特点

第一，社会主义国家明确规定了共产党是执政党的法律地位。与西方国家所有的党地位平等，实行多党竞争、轮流执政的情况不同，社会主义国家在宪法里明确规定了共产党为惟一执政党的地位。因为共产党有了身为执政党的法律规定，共产党与国家政权形成长期的、稳定的领导与被领导的关系，例如在中央，共产党的上层和国家政权的上层是融为一体的。列宁指出：“作为执政党，我们不能不把苏维埃的‘上层’和党的‘上层’融成一体，现在是这样，将来也是这样”[16]。

中央层级上的党政是融合在一起的，中央之下的各级党组织和各级政权也是融合在一起的。执政党和政权融合，作为一种体现执政规律的现象，是无可厚非的，西方国家也是如此。但是，社会主义国家由于在宪法里明确规定了共产党是执政党，起领导作用，它和西方国家就有明显的区别：一是社会主义国家的“党政融合”是永久固定的，共产党要长期执政；西方国家的“党政融合”是变动不定的，可以互相替代。二是社会主义国家的“党政融合”不仅是党的干部出任政府官员，实行党政职务上的融合，而且党在国家政权中建立了组织，开展活动，和国家政权实行组织上的融合，党成为国家政权机构；西方国家的“党政融合”，只是党魁、干部个人担任政府要职，执政党不能到处都去，不能在政府、司法和军队，也不能在企业、公司、农场、文化等部门机构中建立组织，开展活动。虽然议会成为政党活动的场所，但是，议会里的政党本身并没有国家化、行政化，它不能给议会下指令，更不能凌驾于议会之上，只能为自身的党务和党的政治活动服务。

第二，社会主义国家的执政党采取了直接执政的方式。与西方国家执政党实行间接执政的方式不同，共产党是站在直接执政的位置上。列宁明确地说：“党是无产阶级的直接执政的先锋队，是领导者。”[17]

本来，列宁认为，革命胜利后成立的苏维埃政权，要按照马克思恩格斯总结巴黎公社经验得出的原则，朝着“人民管理制”[18]的发展方向，实行直接民主。但是，1917年时俄国的情况与巴黎公社不同，十月革命是由久经考验、经验丰富、组织严密的、强大的共产党发动的。虽然党提出了“全部政权归苏维埃”的口号和要求，但随着革命胜利，当苏维埃建立后，一旦权力重心转向国家机关，党的职能就会大大简化，任务就会大大减少，甚至在有些人说来，党会变的无足轻重，受到冷落，没有存在的必要。这是长期从事党务工作的职业革命家所不愿看到和难以割舍的，对于他们来说，他们习惯的是以党的组织工作方式进行国家管理。更为重要的是，在俄国这样经济文化落后的国家，走上社会主义道路，这是跨越资本主义制度“卡夫丁峡谷”的跳跃式发展，只有作为无产阶级的先锋队组织才能认识到的，而一般群众和无产阶级的一般组织很难自觉地去选择它、坚持它。如果由全体人民直接管理国家，或由所有的无产阶级组织管理国家，思想觉悟和文化水平都不可能保持社会主义的发展方向。所以，列宁承认，只有党才能领导社会主义国家，“苏维埃虽然按党纲规定是通过劳动者来实行管理的机关，而实际上是通过无产阶级先进阶层来为劳动者实行管理而不是通过劳动群众来实行管理的机关。”[19]

列宁指出：“我们的党是一个执政党，党的代表大会所通过的决定，对于整个共和国都是必须遵守的”[20]。党的中央全会选出“政治局”和“组织局”，负责解决政治问题或组织问题，而“共和国的任何一个国家机关没有党中央的指示，都不得决定任何一个重大的政治问题或组织问题。”[21]党直接管理国家大事，掌握人事分配大权，直接对国家政权做决定、下指示。为此，党自身成立了许多职能部。1919年，俄共党章作出规定：“为了进行党的各种特殊工作，可以设立专门的部（民族部、妇女工作部、青年工作部等等）。”[22]1934年还增加了农业部、工业部、运输部、计划财政等纯经济职能部；到了70年代末，职能部已达25个，一般与政府的行政机构对口接轨，职能重叠，以便进行直接领导。

党对国家政权做出的决定、下的指示要得到国家政权的贯彻执行，必须要有相应的组织机构来支撑、保证，所以，党领导国家，不能只站在国家政权之外，党在保持自身强大的组织体系的同时，还必须进入国家政权。这样，共产党作为执政党形成了两个序列的组织形式，第一个序列是党的自身组织形式，即置身于国家政权之外的党组织；第二个序列是置身于国家政权机关内的组织形式。只有国家政权体系外的党和国家政权体系内的党紧密结合，政权体系内的党组织服从政权外的党组织，并对政权机关实行双重的领导，党才能成为国家机器的核心，控制整个国家和社会。可以说，这种直接执政的方式，是党政不分、以党代政的模式，或者说是、邓小平曾经批评过的“以党治国”的模式。

第三，在社会主义国家的党政关系中，党的地位高于政的地位。从以上第二点可知，社会主义国家同时存在两套权力体系，即党的权力体系和国家权力体系。党的权力组织还深入国家政权机关，形成交叉现象。其权力运作的程序是，从党的权力体系到国家权力体系，具体地说，首先，党对国家权力作出决定；然后，由国家权力中的党组织加以传达贯彻；最后，由国家权力予以执行。它表现为如下的权力传递过程：

党的权力→国家权力中的党组织→国家权力

比较党政的地位，党权明显高过政权。这种情况与西方国家的党政关系明显不同。在西方国家，政党均以国家政权为中心，围绕国家权力运作，而不是以执政党自身为核心，政党不过是寻求执政的工具，政高于党。在社会主义国家里，对于政治家和官员来说，最重要的是追求在党内的职位和掌握在党内的权力。而作为国家最高权力的苏维埃，倒成为了一种象征、荣誉，不过是橡皮图章、表决机器，实际上没有多少权力。党和国家政权的关系，是一种主从和上下级之间的命令服从式关系，是党高度集权的体制。

三、改革党政关系的思考

在对社会主义国家党政关系作出分析后，我们想集中讨论下述4个主要的问题：

1，关于党政关系的实质问题

从几十年党政关系的历史中，不难看到，社会主义国家党政关系问题始终是围绕党政不分和党政分开的焦点展开的，但这两种执政方式之争，决不是一般的方法问题。党政不分和党政分开，反映的是直接执政和间接执政的区别，体现了党政关系的根本性质问题。党政不分，必然是直接执政；党政分开，必然是间接执政。党政不分、直接执政是以党权为中心，执政党采取对国家政权直接干预、包办、命令的方式，实现党的领导，这是专制式的执政；而党政分开、间接执政是以政权为中心，执政党采取对国家政权提出大政方针的建议、通过法律程序立法、由国家政权决策执行的方式，实现党的领导，这是民主式的执政。因此，在党政关系问题上，是选择党政不分，还是选择党政分开，归根到底体现的是专制与民主的性质区别。在这一点上，邓小平曾经作了透彻的分析。早在1941年他就指出，抗日的革命政权的“实质是民主”[23]。共产党要在政权中掌握优势，优势从何而得？“主要从依靠于我党主张的正确，能为广大群众所接受、所拥护、所信赖的政治声望中去取得。确切地说，党的优势不仅在于政权中的适当数量，主要在于群众的拥护。民主政治斗争可以使党的主张更加接近群众，可以使群众从自己的政治经验中更加信仰我党。所以，只有民主政治斗争，才能使我党取得真正的优势。”[24]他指出，如果采用“以党治国”的方式，就会破坏民主政权的性质。党政不分正是维护专制独断的工具，本身具有专制的特性。

由于党政关系实质的尖锐性和敏感性，所以在党政分开提出以来的几十年里，始终未能得到真正的进展和解决。在共产党执政史上，列宁第一个提出要实行党政分开。斯大林表示同意。但20世纪30年代后，斯大林再也不愿提起列宁关于党政分开思想，更不可能去推动这个思想的发展了。斯大林起劲地搞的恰恰是党政不分、以党代政那一套，说明了他欣赏和坚持的是集权专制。斯大林之后的党的几任领导人虽然起而批判斯大林，但也没有一个愿意放弃专断独行的党体制。从20世纪50年代起，也根本不谈党政分开问题，相反，还恢复了战争年代搞的党的一元化领导。在极左路线的影响下，坚持党的领导被确认为由党直接管理和包揽一切，“党委负责”、“书记挂帅”等领导原则在全国各地普遍推行，各级党组织逐步包揽了国家立法、行政、司法事务。1958年，党中央成立了财经、政法、外事、科学和文教五个领导小组，直属中央政治局和书记处，对国家机关各部门实行分口领导。在中央下发的成立这些小组的文件中曾写道：“这些小组是党中央的，直属中央政治局和书记处，向他们直接报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处。只有一个政治设计院，没有两个政治设计院。大政方针和具体部署都是一元化，党政不分。”[25]在这里，改变了过去的观点，公开提出要实行“党政不分”。自此以后，党组织对国家机关事务实行全面领导和干预。在立法工作中，党中央直接向全社会具有普遍约束力的决定和指示；在行政工作上，党组织完全处于行政第一线，事无巨细都须经党委决定；在司法工作中，党委直接审批案件；党的组织在国家政治生活中已经国家化、权力化、行政化，党在国家中居于支配一切的地位，各级国家政权机关实际上成为党的执行机构或附属机构。总之，一切权力高度集中于党，党的权力又高度集中于个人，权力的运作失去了起码的监督和制约，最终导致了个人专断和权力的滥用，给党和国家带来了深重的灾难。1987年党的十三大提出党政分开的改革方案，但从那时到现在，虽说政治体制也进行了一些改革，但是，党政不分、以党代政的现象依然如故，严重地影响了经济体制改革的深化和社会的全面进步。

党政分开为什么会如此艰难，一再出现停滞局面呢？问题的根本就在于党政关系涉及到民主还是专制的实质。党政分开的原则一旦实施，必将触及专制主义，摧毁某些人专权的权力基础。在斯大林时期是这样，在他们之后，由于要明里暗里地保存这样的基础，不敢谈党政分开也就成了一种合乎逻辑的必然了。如果我们能把党政关系的实质上升到这样的高度去认识，看到共产党领导的国家政权是实行民主政治的政权，就必然会要求实行党政分开。这个问题是一个首要的政治问题。这个问题如果不解决，党政关系无论如何是迈不开步、解决不了的。

2，关于党政职能的性质问题

在解决了对党政关系实质的认识后，还要弄清楚党政职能不同性质的问题，才能切实转变观念，科学地对待党政分开。

列宁早就指出，党与政的职能不同，国家，“这是实行强制的领域。……采用‘行政手段’和以行政人员的身分来处理问题”，而党只对党员“开除党籍而不实行强制”[26]。为什么党政职能会有这样的不同，归根到底是党政性质不同。党不是政权组织，正如列宁所指出的，它不能使用行政、司法等强制手段，它所拥有的权力是对自己的党员采取组织、宣传、教育的方式，对于不合格的党员可以采取处分乃至开除出党的手段，但不能进行行政处罚或直接送上法庭。党对国家的领导属于政党的政治权威，属于政治权威的领导，而不是国家权力的领导。政治权威是一种使人们自愿服从的力量，以政治号召力、说服力和政治影响力为特征，以人民的自愿服从和自觉拥戴为实现标志。只有国家才是政权，可以使用行政、司法手段实施强制。国家政权行使的国家权力是一种强制服从的力量，以对全体社会成员的普遍管辖和强制服从为实现标志。党不是国家机关，不享有国家权力。党对国家政权的领导而政治权威可以影响国家政权，但不能强制支配国家政权的运行。正因为如此，党的十三大报告指出“党的领导是政治领导”，党的十四大、十五大、十六大报告提出“党的领导主要是政治、思想和组织领导”。这些表述都说明了，党对国家政权的领导不是权力领导。党的领导是依靠党的政治优势和国家政权机关中党组织和党员的影响力而间接实现的。

由于党不是政权组织，所以党的地位不能高于国家，更不能取代国家。列宁明确指出苏维埃政权“高于各政党”[27]。虽然党和国家政权之间是一种领导和被领导的关系，但这种领导关系不是上下级之间的隶属关系，不是命令与服从、支配与被支配的直接关系，而是通过党员介入、思想沟通、路线指导、政策说服、获得转化的间接关系。党有没有权力呢？党当然有权力，它本身存在着权力现象，不能说党没有任何一点权力。但是，这种权力不同于国家政权的权力。这是因为：

首先，两种权力的来源不一样。国家政权是由全体人民直接或间接选举产生的，国家权力源于全体人民的授予；而我们的党是由中国工人阶级、中国人民和中华各民族的先进分子自愿结合组成的政治组织，党的权力源于全体党员的授予。尽管党来自人民，而且拥有6694万党员，在总人口中平均每20人有一名党员，但它还是全体人民的一部分。党的地位显然不应凌驾于国家政权之上。固然，在革命斗争的历史上，是党带领人民夺取了国家政权，但随着时间的推移，共产党的规律是党还政于民，还政于社会，还政于国家。

其次，两种权力的大小不一样。国家权力的行使，体现全国人民包括党员在内的意志，党的权力的行使，体现的是全体党员的意志。当然，党是人民利益的忠实代表，始终代表人民的利益是党全部工作的出发点和归宿。但是，党的这种代表人民利益活动，必须在国家法律的范围内进行。党对国家的领导，也要服从人民的意志，受人民意志的约束，因此首先要尊重国家权力。

最后，两种权力的目的不一样。党行使权力、发挥作用的目的，是支持和保障人民拥有当家作主的权力，除此之外，党没有自身的权力目的。而国家权力，就是要由人民来行使的，这个目的也就构成了党的目的。

审视我国的现实，我们的党现在已经成为国家政权，构成国家政权的一部分，而且是其中的核心部分。如果维持这样的现状，并从理论上继续认可党也是政权组织，那么，党政分开就不可能成为必要。因为确认党和国家都是政权，是同样一个东西的话，就没有理由非把它分开不可。凡是同一性质的东西，也是无法分开的。所以理论界在党政关系问题上，有一种观点主张党政分工论，在党政都是政权组织的理论基础上，只能分别划分党管范围和政管范围；另一种观点主张党政合一论，他们认为，党政无法分开，既然分不开，不如干脆合到一起。还有第三种观点认为，最高层次党政合一，以下层次党政分开。[28]这些论点，在20世纪80年代中期就已流传，迄今为止应该说还有很大的市场，不妨略作分析。

按照党政分工论的主张，假设在权力系统的划分上，党分到了立法权、监督权，那么，人民代表大会直接成为党之属物，党就是人民代表大会，或者说人民代表大会就是党，这样的结果岂不仍旧是党政不分吗？另一方面，假设政府行政权是独立的、完全不受党的影响、控制（哪怕是实行间接的控制），岂不成了党政分开。可见，党政分工在党分到权的地方成了党政不分，而在分不到权的地方还是成为党政分开。同样的，如果是在一个系统或一个单位内部进行权力分工，假设党拥有某些职权，政拥有另外某些职权，党还是处于有权或无权的状态，还是在一些部门成了党政不分，另一些部门成为党政分开。总之，党政分工论使党陷在权力的泥坑里，进行权力的分割，但无论是进行什么样的权力分割，都是分割不清楚的，也都是不妥当的。

还有一种分工法，党只管大事，不管小事。问题是大小事的界限很难分清。有学者曾经正确地指出，什么是大事，什么是小事，这只有放到具体的历史条件下才可以衡量，难以有个事先的划分。例如，20世纪80年代波兰几次社会动荡是物价问题，导致团结工会大罢工的最初导火索是猪肉提价。猪肉提价是大事还是小事，孤立地看肯定是小事，但那时在波兰是最大的政治问题。[29]

党政合一的情况更为糟糕。党政合一，是党合到政中去，还是政合到党中来呢？如果是党合到政中去，党进入人大、政府等国家政权机关，党分成好几块，和这些国家政权机关一体化，那么独立的中国共产党组织就没有了。如果是政合到党中来，共产党内设人大、政府，党即人大、政府，按照党的规章制度进行人大、政府的运作，这样的体制，是不可设想的。只有“”中才搞这样的体制。

至于最高层次党政合一、以下层次党政分开的观点，简直是不伦不类。其在最高层次即中央层次党政合一，无异于前面分析的党合到政中去或政合到党中来出现的结果。而在中央层次党政合一的情况下，中央以下层次的党政又如何能分的开呢？

显然，我们只有在确立了党不是政权的观念后，党政分开才有先决的条件，解决党政关系问题才能走上正确的轨道。

3，关于党政分开的关键问题

这里所说的党政分开的关键问题，是指党政分开应从哪里着手，解决哪一个最为重要的问题，并且由于这个问题的解决，能够解开其他的症结。

既然我们经过理论的分析，论证了党不是国家政权，那么党政分开最关键的问题就在于，党的组织应该从国家政权中剥离出来。我们在前面的分析已经说明，我国并存着两套权力体系，即党的权力体系和国家权力体系，同时，党的组织进入国家权力体系。党政不分主要表现为，国家政权体系外的党组织和国家政权体系内的党组织紧密结合，政权体系内的党组织服从政权外的党组织，由此实行双重的领导，使党成为国家权力的核心，其权力运作的程序是，从党的权力体系到国家权力体系，具体地说，首先，党对国家权力作出决定；然后，由国家权力中的党组织加以传达贯彻；最后，由国家权力予以执行。由此可见，所谓党政不分，主要就是党政组织上的不分，党政组织混在一起，造成职能的交叉重叠。因此，实行党政分开最要紧的就是，实行党政组织的分开，党的组织从国家政权机关撤销。现有国家政权机关中不再存在党的组织活动。

关于党政组织分开的思路，实际上在党的十三大报告中已经有了明确的构想。党的十三大报告指出：“为了适应党的领导方式和活动方式的转变，必须调整党的组织形式和工作机构。……政府各部门的党组各自向批准它成立的党委负责，不利于政府工作的统一和效能，要逐步撤销。”[30]这就是说，党的第二个序列组织形式即由各级党组织成立的在国家政权机关中的党组（党委），要退出国家政权机关。

国家政权机关中还有由一定数量的党员组成的支部、总支部和党的机关工作委员会这样的党组织，它们是负责党在机关中的党务工作的机构，配备有专职的党务干部。党的这些组织机构也要撤销。党组织对党员的管理，今后不采取单位建制的方式，而采取单位所在地方的属地管理原则，正如党的十三大报告指出的，“要逐步改由所在地方党委领导。”[31]

4，关于党如何执政的方式问题

在党组织从国家政权机关退出后，党怎样执政、领导国家呢？党的领导是通过政治、思想的领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，坚持依法执政，实现对国家和社会的领导的。

首先，党的执政是提出治国的政治路线和方针政策。这些包含，从政治路线、方针政策上领导国家政权及其建设，指引和掌握国家政治生活的发展方向，确保全体人民管理国家和社会事务的权利及有效地实际参加管理，等等。党提出宏观的路线、方针、政策，以指导国家的政治生活和全社会的行动，而不是陷于具体琐细的行政事务和经济管理的事务中。

其次，党的执政是提出立法建议、并指导立法。依法领导或依法治国，即党的领导法制化，是政治领导的一种基本形式。党要在宪法和法律的范围内活动，党对国家事务实行政治领导的主要方式是使党的主张经过法定程序变成国家意志，即通过法律和法令来实现党的领导。这意味着党把自己的领导活动纳入国家法治的轨道。

第三，党的执政是选拔和推荐重要干部到国家政权机关中任职。在国家政权机关不设党组织后，党的执政最主要的就是通过党的干部在政权中工作来实现的，要以国家政权作为执政中心。党必须把自己的领袖人物和主要干部推荐到国家权力机关中去，值得指出的是，党“推荐重要干部”，不是推荐所有的干部；是“推荐”而不是由党组织直接委任或决定，必须走法律的程序。党就是通过执政的这些党的领袖和干部来贯彻党治国的施政方针、主张。党的一大批领导者进入国家权力机关也更加符合国际上通行的政党政治原则，党领导国家不再是靠发号施令，而是通过在国家政权机关的党员所占据的优势比例和政治影响，用民主的方法，依靠集中大多数人的意志，把党的路线、方针、政策通过国家的形式传达给全社会，使整个决策过程更加民主化，更能反映民情，代表民意，集中民智，更具有法律的效力。

最后，党的执政是监督国家政权中的党的领袖、干部和党员发挥先锋模范作用来保证党的决议得到执行。

注释：

让马克·夸克著：《合法性与政治》，中央编译出版社2002年版，第1页。

2，让马克·夸克著：《合法性与政治》，中央编译出版社2002年版，第2页。3，《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社1992年版，第410页。4，[法]孟德斯鸠：《论法的精神》上册，商务印书馆1961年版，第154页。

5，[英]阿克顿：《自由与权力》，商务印书馆2001年版，第342页。

6，[美]塞缪尔·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，华夏出版社1988年版，第65页。

7，[美]塞缪尔·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，华夏出版社1988年版，第69页。

8，[美]罗伯特·达尔：《多元民主的困境》，求实出版社1989年版，第12页。9，《马克思恩格斯全集》第22卷，人民出版社1965年版，第274页。

10，《马克思恩格斯全集》第39卷，人民出版社1975年版，第209页。

11，参见[苏]A·A·别祖格洛夫主编：《苏维埃建设学》第11、12、14章，中国人民大学出版社1983年版。

12，《苏联共产党章程》，求实出版社1982年版，第201页。

13，《苏联共产党章程》，求实出版社1982年版，第223224页。

14，《中华人民共和国宪法修正案》，载《人民日报》1999年3月17日第1版。15，《中国共产党第十六次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2002年版，第57、61页。

16，《列宁全集》第41卷，人民出版社1986年版，第11页。

17，《列宁选集》第4卷，人民出版社1972年版，第457页。

18，《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1972年版，第381页。

19，《列宁全集》第36卷，人民出版社1985年版，第155页。

20，《列宁全集》第41卷，人民出版社1986年版，第55页。

21，《列宁全集》第39卷，人民出版社1986年版，第27页。

22，《苏联共产党章程》，求实出版社1982年版，第19页。

23，《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第8页。

24，《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第9页。

25，转引自《百年潮》，中共中央党史研究室主办，1997年第6期。

26，《列宁选集》第4卷，人民出版社1972年版，第457页。

27，《列宁全集》第33卷，人民出版社1985年版，第305页。

28，参见《十一届三中全会以来政治体制改革的理论与实践》，春秋出版社1987年版，第295296页。

29，参见聂高民等编：《党政分开理论探讨》，春秋出版社1988年版，第57页。30，《十三大以来重要文献选编》上，人民出版社1991年版，第37页。

31《十三大以来重要文献选编》上，人民出版社1991年版，第38页。