执政合法性来源

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摘要：本文提出了执政的实质合法和形式合法的概念，并从执政宗旨、执政能力和执政监督三个方面论述了共产党执政实质合法和形式合法相统一的问题。

关键词：执政实质合法形式合法

依法执政是执政党依法参与政治，依法实施对国家和社会的领导，是法治国家对政党活动的基本要求。政党活动方式的法治化是现代民主政治的基本特征，也是政治文明的重要内容。江平先生在《党的领导与依法治国》一文中说：“在其他国家，政党通过选举取得执政地位。成为执政党以后，如果对国家的权力行使的不好，社会和民众不予认可，在下一届选举中就可能成为在野党。任何一个执政党都没有执政的铁饭碗”。①中国共产党要依法执政，这不仅仅是执政方式的变化，更重要的是还有一个巩固执政合法地位而长期执政的目的。巩固执政党合法地位是一个客观存在的问题，有人就提出，共产党打的天下难道就一直是共产党的吗？现在的共产党员有几个打过天下？何力平先生认为依法执政既包括执政党执政活动依法进行的问题，也包括执政党执政地位、执政权力的取得的问题。这些疑问和看法都隐含着一个共产党执政合法性的问题。下面笔者从实质合法和形式合法的角度，就共产党依法执政、巩固执政合法地位谈几点思考。

一、执政的实质合法与形式合法

法理所谓“合法”是指法律不禁止就是合法，符合法律就是合法。实质合法是事实和权利义务的内容合法。形式合法是权力取得和行使的程序合法。实质合法和形式合法的关系是紧密联系的，离开实质合法，形式合法将没有意义，即皮之不存，毛将焉附。而形式合法是实质合法的制度保障，没有形式合法也将无法说明和表现实质合法。当然，实质相同的事物会有多种不同的表现形式。实质合法和形式合法之间有一致性，也有差异性。做到实质合法未必形式合法，同样，形式合法了也未必就实质合法。要做到实质合法和形式合法的统一需经历一个过程。

执政权力的来源有君权神授、封建君主的血缘世袭继承、暴力革命、君主立宪和民主选举等方式，这就是权力来源的神授论、暴力论和契约论。现代民主国家都认为，一切权力属于人民，是人民主权，国家的权力来自人民的委托和授权，人民委托交出自己的部分权力，是为了获得国家权力对人民的服务。因而，把这种理论称之为权力来源的契约论。

解决执政党合法地位问题不是一劳永逸的。共产党的执政地位是中国新民主主义革命成功的结果，其合法性来自人民的拥护，如同元帅所说，淮海战役的胜利是山东人民用小推车推出来的，人心所向，这是国民党八百万军队也挡不住的。这是实质合法的内容。但是，这还不够，中国共产党威信再高，并没有自封为“三个代表”，也没有自封为中央人民政府的主席，而是召开中国人民政治协商会议，代行全国人民代表大会职能，制定《共同纲领》，起临时宪法的作用，人民协商同意决定建国，承认共产党的执政地位，选举了中央人民政府的主席和副主席，从而取得了形式上的合法性。这是先有事实，然后通过法律的形式承认之，做到了实质合法和形式合法的统一。

人民反抗暴政的革命任务完成后，党在国家中的地位和性质变了，人民有了当家作主的权利，共产党已经由革命的党变为长期执政的党和领导国家进行建设的党。靠党组织直接行使权力，靠政策和群众运动管理国家和社会的执政方式就得由破坏秩序转为建设秩序，由革命方式转为依法执政方式。西方民主国家是通过选举来产生、确认、检验和监督执政党，是通过选举的形式取得执政的事实和实质合法。当然中国不能搞多党竞选和政党轮替，这种形式不适合中国的国情，事实证明，在历届和各级人民代表大会的代表选举中，共产党员代表总是占大多数。这说明共产党执政不是自封的，而是人民的选择和授权。中国共产党提出依法执政，是党的主张和国家法律的一致，是找到了实质合法和形式合法统一的途径。

共产党现实合法性是继承历史合法性基础上的实质合法和形式合法的统一。但是，现实合法性不能仅靠历史合法性来证明，现实合法性要靠现实行为的合法性证明。现在共产党执政实质合法的内容就是实践“三个代表”重要思想，落实科学发展观，让人们拥护信任共产党。形式合法就是共产党按宪法和法律规定，在宪法和法律的范围内活动。即共产党依法执政，就做到了形式合法。同时，形式合法是人民衡量和观察共产党执政实质合法的一个重要方面，也是实现实质合法的必然要求。法律是以国家意志的形式体现最广大人民的根本利益，依法执政就是从法律上保证党的活动始终代表最广大人民的根本利益，由此表现和实现实质合法。

有人认为应该制定《政党法》才能体现形式合法和依法执政，但是，依法执政并不意味着执政党的一切活动都由法律来规范，执政是以国家政权机关为主体所从事的政务管理活动，执政党的所有活动并不都属于执政，党的内部关系就不靠法律来调整。世界上大多数国家也没有《政党法》。况且要赢得人民的信任不能只靠法律的规定。外国记者问凭什么领导中国，说，凭人民的信任。水能载舟亦能覆舟，如果人民不信任不拥护，共产党仅靠法律的规定要长期执政，就只能是主观愿望。共产党只有始终全心全意为人民服务，始终按照“三个代表”重要思想去做，赢得人民的信任，完善和发展人民代表大会制度，改革和完善党的领导方式和执政方式，改革和完善党的工作机构和工作机制，按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，才可巩固执政党的合法地位。因此，依法执政一定要在实质合法和形式合法两方面要求自己的党员，特别是解决好党的执政宗旨、执政能力和执政监督方面的实质合法和形式合法问题，这是衡量共产党要不要依法执政，能否赢得人民的信任，巩固执政党合法地位的关键。

二、执政宗旨要靠形式合法来保障和监督才能实现

执政为民是执政的宗旨。不管谁执政，只要保证人民当家作主，为多数人谋利益就行；只要政府为人民服务，按人民的意志办事，接受人民的监督就行；只要不以权谋私、滥用权力、侵害群众利益就行；只要能国强民富就行。共产党执政的本质就是立党为公，执政为民。这个本质必然要求共产党依法执政，否则就是对执政本质的背离。当有人看到《中国农民调查》后，开始怀疑有的基层政权是不是在为大多数农民谋福利，城里人是不是真心想解决三农问题，是不是口号农业，是不是共产党有自己的特殊利益。的确，是否偏离执政宗旨是巩固执政党合法地位的根本问题。共产党坚持全心全意为人民服务的宗旨，真心为民，巩固执政党合法地位就有了基础和实质意义。但是，我们现在的问题是共产党是否做到了“三个代表”？领导人是否背离了执政本质？人们的感觉怎么样？

保证实质合法的途径就是民主的法制化，实现执政的形式合法。即用扩大民主参与的方式，让人民反映出自己的满意度和意见，让人民选择和更换不称职的领导人，接受人民的检验。过去在“左”的思潮影响下，我们要么只讲阶级本质，搞群众运动，不谈民主的法制化，要么只讲党的领导，党政不分，代替人民当家作主，长期忽视形式合法的问题，对共产党执政和社会主义事业造成了巨大的损失。现在则要特别注意形式合法，重视民主的有效实现途径和制度化、法治化。用形式合法保障实质合法，真正实现党的宗旨。同时，对打着形式合法的幌子，而损害人民利益的腐败分子予以揭露和打击。

三、执政能力是巩固执政党合法地位的关键

没有能力解决中国的问题，没有水平代表先进生产力和先进文化的前进方向，不能代表最广大人民的根本利益，就得让位、下台，这是中国近代历史和中国共产党全部历史经验的总结。中国革命的成功，是人民选择了共产党，改革开放的巨大成就证明了党的执政能力，巩固了执政党的地位。但是，现在就业问题、两极分化、腐败问题、三农问题、台湾问题、地区发展不平衡问题、环境问题等等，对共产党的执政能力是一个挑战和考验。

党的十六大提出要加强五种能力建设，即依法执政的能力，统领全局协调各方的能力，驾驭市场经济的能力，判断形势的能力，应对复杂突发事件的能力建设，这有助于共产党解决上述问题。其中依法执政的能力建设和十六届四中全会提出的科学执政、民主执政侧重解决形式合法的问题，其他四种能力的建设侧重解决实质合法的问题。共产党执政的地位、权力和掌控的资源为为人民服务和解决中国的问题提供了有利条件，共产党一定要珍惜和运用好这些权力和资源。因此，在这种条件下，加强依法执政的能力建设就显得特别重要。执政能力的主体是党员和党组织，不重视依法执政，只重视领导人个人的权威，不发扬党内民主，党员干部的执政能力就发挥不出来，党员的积极性也调动不起来。这样，就会影响执政党的形象和党组织的战斗力，进而动摇执政党的合法地位。共产党抓依法执政的能力建设和党员先进性教育，就会使执政的实质合法和形式合法相统一。

四、实现执政监督，实现依法执政，成为有限政党

执政党的权力监督是巩固执政党合法地位的难点问题，特别是在没有政党竞争的情况下，很容易出现懈怠和腐败。形式合法要解决好这个问题，否则会影响执政的实质合法。法律是人民胜利成果的总结和确认，也是人民权利的保障。共产党要不要依法执政关键要看共产党愿不愿接受监督。依法执政必然要求法律至上，执政党不可为所欲为，也不应谋求凌驾于法律之上和法律之外的特权。

有调查表明，许多人在回答我国的最高权力机关是谁时，都说是党中央。别人拿宪法纠正说是全国人民代表大会，他批评别人党的观念不强，并说领导我们事业的核心是中国共产党，实际上就是党说了算。党权高于一切的看法只是反映了一部分人的观念，但也说明党和人大的具体关系，党和政府的具体关系，党和司法机关的具体关系，党和新闻媒体的具体关系，党和武装力量的具体关系，执政党和参政党的具体关系，党和企业的具体关系，党和法的关系都存在若干需要调整的环节，都要制度化、法律化、程序化。党的思想、组织、作风、能力和先进性建设也要制度化，不能因为领导人的变化而变化，不能因为领导人注意力的变化而变化。

依法执政要求正确处理党的领导与国家机关依法行使职权的关系。党要依法掌握和控制国家权力和领导岗位，依法开展工作。共产党执政不是在国家机关之外执政，而是向国家机关提出立法建议，经过法定程序，使党的主张成为国家意志。党组织推荐的重要干部人选依法通过选举成为国家政权机关的领导人员。在国家机关工作的党员干部依法办事，将党的路线方针政策贯彻下去，发挥党统领全局，协调各方的作用。这要求共产党发扬民主，注意民主的法制化。没有民主就没有社会主义，保证人民当家作主，人民就会信任和拥护共产党。共产党发扬民主，人人起来监督党和政府，共产党就能跳出执政的周期率。

找到了民主的办法，但是没有找到民主的实现形式。现在的问题就是要找到民主的具体实现形式。过去计划经济条件下的全能政党，那种党组织国家化，党直接对社会发号施令，撇开国家机构以党代政，以政策代替法律，以群众运动、政治运动代替国家机关的管理，不要自己的代表和政府直接行使“大民主”，或让没有参加政党的社会成员也遵守政党的内部文件和决议指示，是对民主的破坏；而突出领导人的权威，不要法治，不要集体领导，权力过分集中于党的第一书记，人民公仆的权力异化，滥用权力，设租、寻租，权钱交易，权力腐败，权力不受监督，成为腐败分子则既是实质非法，也是形式非法。市场经济条件下，法治国家内的政党是有限政党。党委不是国家权力机关，也不是国家的行政机关、司法机关，不能插手包办代替他们的具体工作和案件审理。因此，要改革和完善党的领导体制，改革和完善党的工作机构和工作机制，加强对执政的规范和监督，改变执政党全能政党，无所不包的状况。

现在作为国家最高权力机关的全国人大只能监督“一府两院”，党权还不受法律的监督，人民的监督和其他监督都还没有制度性的安排。党权的监督目前只有党内的监督，党管干部，党管党员是自己当自己的裁判，自己给自己看病，而且纪委的监督只是对违纪的现象和腐败进行监督，以党代政、以党代法、以党治国，怎么监督？纪委又受同级党委的领导，如何监督它的上级？党曾经自己纠正自己的错误，但花了很大的代价。有时这一代纠正不了，靠下一代领导纠正。而且这没有制度保证，搞不好可能要付出更大的代价。共产党依法执政，如何建立行之有效的监督制约机制，是巩固执政党合法地位的难点，是实现依法治国的必要条件。

我国宪法明确规定：“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。如何追究党组织的法律责任？“应当明确赋予政党及其各级各类组织以法人的地位，从而使政党及其组织能够依法参与民事、行政、刑事等法律活动。把政党排出在民事、行政、刑事等法律关系之外，依法治国就在一个极其重要的方面成为空谈。”②这提出了法律调整的对象中没有党组织，党组织是超越法律关系的主体，依法执政并没有进入司法诉讼程序的问题。现在有的单位党群关系紧张，人民怕政府，群众怕领导，多数怕少数，侵害群众利益，打击报复群众，人民群众没有选举、弹劾、罢免领导的权利，也没有进入司法程序的制度安排，使领导责任得不到追究，造成群体性上访事件增多的现象。党在宪法和法律的范围内活动，包括诉讼法，党的个别组织不可能永远正确，不犯错误，因此，就有可能成为原被告，就应进入司法程序解决问题。

贺卫方先生提出，依法执政要解决三方面的问题，即中央动员型治理方式与法律独立性的矛盾，政党政治的冲突要诉诸司法途径的问题，法治要求法院权力核心化而实际边缘化的问题。这实际上是党的领导，人民当家作主，依法治国三者如何统一和相互关系的问题。执政党是否依法执政，国家权力是否依法运作，人民如何行使管理国家的权力，这是社会主义国家长期没有解决的问题。这些问题处理不好就会出现混乱和不稳定，历史的教训深刻。

有人认为三者应该统一到党的领导上，事实上也是党委说了算，党的第一书记说了算。笔者认为三者的统一不是其中一个吃掉另外两个，而是党的领导，人民当家作主，依法治国三者保持一致性。过去三者不一致是有经验教训的。为了防止三者不一致的情形再次出现，三者应该统一到依法治国上，即做到党依法执政，人民当家作主法制化。党的领导和人民当家作主有不同的内涵和范围，不能相互替代，也不能相互否定。一讲党的领导就不要人民当家作主，一强调人民当家作主就否定党的领导，这是不对的。邓小平说：“党的工作的核心，是支持和领导人民当家作主。整个国家是这样，各级党的组织也是这样。”③党领导和支持人民当家作主不等于代替人民当家作主，两者的关系只有社会主义的法才能规范和联系起来，做到民主集中制，即“民主”是在自由平等的基础上充分发表意见，“集中”不是少数领导说了算，而是按照一定程序将大多数人的意见以法律的形式加以确认。

人民国家的一切权力属于人民，社会主义的法体现了人民当家作主的意志，人民民主专政的国体是执行人民民主专政职能的，有了这一条就有了实质合法的内容。民主制度化，法制化，并实施依法治国方略是人民管理国家的形式，有了这一条就有了形式合法的要求。两者结合就是国家权力依法运作，执政党依法执政，做到党的主张与国家的法律相统一，党在宪法和法律的范围内活动，在人民代表大会制度的国家权力体系中行使执政权。全面落实依法治国方略就是坚持党的领导和人民当家作主相统一。我们党把法治和治国、执政结合起来找到了跳出周期率的具体办法，也找到了三者统一的途径，这是社会主义法制理论的重大发展。

总之，从实质合法和形式合法的角度，可以深刻理解共产党依法执政的重要性和必要性，也可以清晰地认识到所存在的问题。从执政宗旨、执政能力、执政监督等方面做到实质合法和形式合法统一，用形式合法控制权力，用民主决策的机制、监督和纠错的机制，保证人民当家作主，巩固执政党的合法地位而长期执政的目的就能实现。

注释：

1、《江平讲演文选》中国法制出版社2003年版第28页

2、何力平《政党法律制度研究》黑龙江人民出版社2003年版第3页

3、《邓小平思想年谱》中共中央文献研究室编，第173页

4、石泰峰、张恒山《论中国共产党依法执政》《中国社会科学》2003年第1期