信访制度改革

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引言

2004年下半年，我主持的课题组发表了一份《信访的制度性缺失及其政治后果》的调查报告。这份调查报告指出，信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，虽然在计划经济时代起到过一定的作用，但由于这一制度存在诸多缺陷，已不适应目前的市场经济环境，在客观上成为了国家政治认同性流失的重要渠道，如果不彻底改革，将会产生十分严重的政治后果1。这些观点引发了一场有关信访制度何去何从的争论，并影响到了国务院对《信访条例》的修订工作2。客观地说，在这场争论中我是少数派，而且如果以国务院最后通过的《信访条例》为标准，我还是一位失败者。但是，这并不意味着我已经放弃了那些不被执政者采纳的改革设想，反而正是在这场争论中各方所表达出来的理念和取向，让我更加清醒地认识到了信访制度的政治迷惑性，更加坚定了要从国家宪政建设的高度来改革信访制度这一基本主张。

一洪峰压迫下的改革

信访制度之所以在近年倍受社会各界关注，最直接原因是信访总量连续十一年上升，并在2003年形成了信访洪峰。据统计，2003年全国党政信访部门共受理1,272.3万人（件）次公民来信来访，比上年上升4.1%，其中，中央和国家机关受理公民信访量上升46%，国家信访局受理公民信访量上升了14%；全国党政信访部门共接待公民集体上访31.5万批次、712万人次，分别比上年上升了41%和44.8%，其中五十人以上的集体访批次和人次分别比上年上升33.3%和39%，单批集体访人数最多的达八百余人，创单批次进京上访人数的最高纪录。2004年第一季度，国家信访局受理公民来信同比上升20.2%，接待群众上访批次、人次同比分别上升99.4%和94.9%。如此严峻的信访形势迫使学界和政界不得不思考，为甚么会产生这样规模的信访洪峰？发展下去会产生甚么样的政治后果？

在这样的背景下，国家软科学基金资助我组织了一个课题组，对中国的信访制度状况及改革方向进行专项调查研究。我们的调查包括对进京走访者（主要是农民）进行问卷和深度访谈，分析了来自全国各地的二万多封控告信，与部分信访官员进行座谈及住进「上访村」体验生活等形式进行。我们的调查表明，现行信访制度主要有如下制度性的缺陷，并产生了严重的政治后果。

第一，信访体制不顺，机构庞杂，缺乏整体系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集，在客观上造成了中央政治权威的流失。由于各级信访机构在没有任何监督下对信访案件层层转办，导致信访不断升级，中央有关部门受理信访量直线上升。但信访公民来京后，不停在各信访机构之间来回跑动，可问题并不能真正得到解决，最终导致他们对中央政治权威产生怀疑。如一份在北京上访村流传甚广的署名为「亿万冤民者」的传单就称：「想起国务院，好似阎王殿，外边是疯犬，里边是贪官。」3从早几年听到的「中央是恩人」，到直接质疑党中央和国务院，这一变化说明了信访这道政治防火墙出现了问题。

第二，信访功能错位，责重权轻，人治色彩浓厚，消解了国家司法机关的权威，从体制上动摇了现代国家治理的基础。在制度设计上，信访作为一种正常司法救济程序的补充，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。但在实践中，民众更为相信信访这一行政救济手段并把其视为最后的希望所在，这样不仅使各种诉求交错在一起，出现了「信访问题综合症」，而且民众往往把信访看成了优于其他行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利。特别是对那些进京上访农民来说，他们经常是作为当地农民的代表而出现在中央的信访机构的，他们反映的问题多而复杂，报警、求助和施压是农民进京上访的主要目的。信访者要求问题的复杂综合性，必然增加解决问题的难度，使信访机构承受了太大的社会责任。由于信访部门并不具有解决这些问题的实际权力，可信访者却在很大程度上把信访部门当成了解决问题的责任主体，这样就势必把信访部门当成为了信访群众的直接对立面。

第三，信访程序缺失，立案不规范，终结机制不完善，政治迫害和政治激进主义相伴而生，不断诱发较严重的冲突事件。现行信访制度在程序上存在重大缺失，立案和答复均具有十分的随意性。但由于信访量特别是进京上访的人不断增加，影响到社会稳定，中央为了强化各级领导的责任，建立了「各级信访工作领导责任制和责任追究制」，要求各级党委、政府「一把手」负总责，分管领导负主要责任，直管领导负直接责任，对因工作不到位、责任不落实、领导不负责，发生较大规模的连续到省委、省政府集体上访或到北京上访，对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的，追究分管领导的责任，并视情节轻重进行处理。这样就迫使地方党政想尽一切办法压制民众进京上访，最为常见的是采取各种手段打击迫害信访公民。调查表明，一些地方政府使用暴力等手段拦截上访人（上访人员称之为「劫访」）进入上级党政机关已是公开的事情，有些地方党政对上访人进行打击和政治迫害可谓触目惊心，令人发指，严重侵犯了公民的人身权利。4

根据这些调查结论，我们向中央提出了彻底改革信访制度的建议。此项建议得到了中央最高层的重视，他们分别多次批覆并要求国家信访局和国务院法制办专门听取我们有关信访制度改革的意见。

二改革的几种取向

然而，由于对现行信访制度存在的问题及根源有着不同的认识，对信访制度何去何从也有不同的主张。学界和政界主要有三种基本的改革取向。

第一种取向是，要重新构建信访体系框架，整合信访信息资源，探索「大信访」格局，并通过立法统一规范信访工作，从而建立高效的信访监督监察机制5，其核心观点是扩大信访机构的权力，使之具有调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力。国家信访局研究室负责人认为，信访机构权力有限是导致信访效率低下的主要原因，而要解决信访洪峰就得强化信访部门的权力。杜钢建也认为，现在之所以出现了信访洪峰，根本原因是信访机构没有权威性，现行信访部门和其他部门一样，只是政府之下的一个普通机构，很多人并未意识到，信访机构实际上并不是代表本部门而是在代表一级政府行使权力。因此，必须要强化信访在政府序列中的地位，信访部门的领导应该是政府的主要领导才行。康晓光认为，信访部门的功能无非是信息反馈和解决问题。在中国这样一个行政主导的国家，在司法难以真正独立的情况下，需要信访这样一套没有门槛的反馈系统来了解社会存在的问题，了解民众的需要，并通过赋予信访机构实实在在的权力，树立信访机构的权威来解决社会问题6。

第二种取向是，要从国家宪政建设的高度来认识信访制度改革问题。我认为，首先需要从从政治体制现代化的视野来重新确定信访功能目标，即在强化和程序化信访制度作为公民政治参与渠道的同时，要把公民权利救济方面功能从信访制度分离出去，以确定司法救济的权威性。其次要改革目前的信访体制，可以考虑撤销各部门的信访机构，把信访全部集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，以加强系统性和协调性。再次，也是最为重要的是，要切实保障信访人的合法权益，对少数地方党政迫害信访者的案件要坚决查处7。长期从事信访工作的周梅燕等人也认为，对信访制度的改革应与整个社会体制改革联系起来，通过扩大公民的有序的政治参与，理顺各种信访的处理渠道，树立司法的最终裁判权威，采取渐进方式实现以法治为内容的信访制度改革8。

第三种取向是，应该站在政治现代化的大局高度，来看待信访制度的存废问题。黄钟认为，当一些人把信访制度当成中国特色的人权救济方式时，却忽视了如果从国家制度的大处着眼，现行信访制度的许多规定，其实是直接跟宪法或法律相抵触，出现了行政权僭越立法权或者司法权的现象。这既体现在行政法规和地方性法规或者政策中，也体现在具体的实践里。这些都有悖于建设法治国家的大方向，信访制度应该废除9。张耀杰则进一步指出，在现行宪法和法律框架之外所设计的迭架屋且等级森严的信访机构，是诱导本国公民跪着请愿甚至于跪着造反的永无出头之日的制度陷阱，而置本国公民于极权之下的层层上访，本身就是对于中国公民自由平等的合法人权的公开亵渎和肆意践踏，因此《信访条例》可以休矣10。

这三种改革取向被新闻媒体归纳成为「强化扩权派」和「削弱取消派」，其中第一种取向属于前者，第二种和第三种属于后者。我则被视为「削弱取消派」的代表人物，有的媒体说我主张现在就取消所有的信访办公室11。实际上，我当时给国务院领导人提出的具体建议是要从行政、法律、政治三个层面考虑如何对信访制度进行稳妥而有步骤的改革。其核心内容主要有三个方面：

其一，短期的行政治标之策是给各级党政部门减压和给信访公民松绑，以减小信访的规模和冲击，维护社会稳定。主要措施是：中央减少对地方党政领导的压力，不按信访量给各地排名，取消信访责任追究制，不要求地方政府来京接访；中央信访部门不再给省市开信访移办单；不对信访公民的信访级别作特别的限制；由信访地公安机关依法处理因信访而发生的治安案件。这样做的主要理由是：减弱信访的权利救济功能，降低群众对信访的预期，会迅速使一些信访案件平息，减少群众进京走访。给地方政府减压，才能给中央减压；维护地方的政治权威，才能加强和巩固中央的政治权威。

其二，中期的法律治标之策是强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力，由司法机关承办目前积压在信访部门的案件。主要措施有：由上级法院和检察院下派一级设立告诉申诉案件受理机构；加强对司法机关的监督，克服司法腐败；司法机关对受理的告诉和申诉案件要在限期内给予答复；由司法部门依法查处信访人迫害案件；组织社会中介机构对群众告诉申诉进行法律援助；增加司法机构的资源投入，并在制度上确立法院和检察院的重要人员和经费均由上一级法院和检察院管理和保障。通过树立国家司法机构的权威，可以把社会矛盾的解决引导到正规的司法渠道，逐步减少信访以及伴随信访的非制度化公民政治行动。

其三，长期的政治治本之策是撤销各级政府职能部门的信访机构，把信访集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，并系统地建立民众的利益表达组织。主要措施是：组织各级人民代表对本选区的重要信访案件进行调查和督办；公布各级人民代表的联系方式；建立全国信访网，并把一些重大问题的信访资料上网公示让民众评议；允许社会各阶层建立利益表达组织，以法律允许的方式通过集会示威等方式表达利益。这样做的好处是：使各层级各选区的人大代表有了一项新的具体职责，他们有法律赋予的言论免责权和调查权，也有义务对信访反映的问题进行调查，并依据调查向成为信访对象的一府两院提出质询，直至向严重渎职、失职、甚至涉嫌违法犯罪的领导干部提出罢免动议。这样，不仅使信访工作获得一个权力主体，同时也使信访工作具备了应有的问责性，即向人民负责的特质。同时将目前散存在各职能部门的信访资源合并到人代会，将为人民代表大会的制度建设提供大量物质资源、人力资源和政治资源，并为人民代表逐步专职化和与此相应的人代会逐步实质化创造资源和职责两方面的条件。最关键的是中国政治改革的方向要容许各种社会利益表达组织的存在，只有让社会各阶层都有自己的利益表达组织，才能产生一个利益相对均衡、社会相对和谐的现代社会。

由于我的这些建议与国家主管部门所倡导的改革主张相背，也与持强化扩权论学者的基本理念不同，加上新闻媒体的片面报导，导致了社会各方批评。

三论争的焦点

如果从学术角度来看，这场以批评和反批评形式展开的论争，主要是围绕如下几个问题展开的。

其一，如何认识和对待信访制度的政治思想基础。我认为，信访制度的政治思想基础是专制主义的皇权意识以及由此决定的「人治」思想。这一制度最初虽然是打着联系群众的旗号建立的，但其目的是建立一个所谓的「民意上达」渠道，而不是「民意表达」机制。它不仅不是现代民主理论的体现，甚至不符合以民为本的政治理念，而是在强化「官重民轻」的皇权思想，以误导民众把通过信访获得高官的批示来解决问题作为最后的「救命稻草」。因此，无论这个制度在计划经济时代起到过甚么样的作用，它都应该逐渐退出中国的政治舞台12。批评者则认为，中国民众有崇尚清官的历史传统，今天的信访改革是在这种历史传统下进行的，因此只有顺应这种历史传统，改革才得以顺利进行。郭松民就指出13：

和学者的思维方式不同，民间的智慧总是质朴而深刻的。老百姓抓住这根「救命稻草」的逻辑非常简单：谁有权任命官员，谁就有能力约束官员。在官员自上而下的任命制没有得到根本改变之前，这根「救命稻草」的地位是不可替代的，因为它是和那些能够保护自己权益的力量沟通的最主要渠道。

针对这种观点，有学者批驳说14：

在封建中国，地方行政长官往往也是司法长官，这种申诉冤屈、要求求决的上访形式具有合法性。但是新中国成立初期，这类事情却演变成了「拦首长、外宾的汽车」。这种青天意识和臣民意识历时几千年，以至于到今天在走向法治社会和司法独立的过程中，惯性依然不可忽视。「群众上访」遇到挫折，以至于遭到打击报复以后，信访被制度化以至于不断地被完善，是不是在间接地鼓励人们不去寻找正常的司法救济而选择上访？我们必须清楚，信访这种「玄机」重重的制度安排虽然可以使法律正义的目标部分得到实现，但这一过程恰恰是以牺牲法律的自主性和现代法律赖以取得合法性基础的程序性价值为代价的。

其二，是维持行政主导国家的政治传统还是坚定不移地向现代宪政制度的转型。我认为，信访制度不断强化将产生的最大问题，是从制度上消解现代宪政制度的分权基础。这不仅表现在官员个人权力对国家体制性职权的侵害，而且由于从国家信访局到地方信访机构都是由执政党的党委和政府共同领导的，这样会为党权侵入行政权、行政权借助党权侵入国家的立法权及司法权预设了一条「合法」的通道。如果强化信访的职权，其实际性意义则加强了以党权为背景的国家行政权力，这样就会有使党政合一的「信访机关」凌驾于国家一切机关之上的可能性，会从根本上消解国家的宪政基础15。批评者则认为，「信访是个体权利对公共权力的控制，是公民监督行政权力、司法权力的有效途径」，「在我们这样一个有浓厚行政传统、国家权力支配社会进程以及急于向法治转型的国家中，由于社会经济的快速发展、社会的转型，规则的缺失所引起的种种行政违法、社会不公现象频频出现，通过信访来制约行政违法行为，保障公民的合法权利就显得特别重要」16。对于这种希望通过加强信访来制约行政违法和司法不公的观点，有学者也进行了批驳。彭兴庭就指出17：

在目前的制度结构中，行政部门几乎拥有绝对的权力，却缺乏有效的制约。比如说在一些地方政府的强制拆迁中，行政长官一声令下，公安、检察、法院倾巢而出。这也说明了这样一个制度问题，司法系统没有被赋予独立的使命，它的多种权力上仍然受制于行政部门。在这样的情况下，不是老百姓不懂程序没有法律意识，而是深知利害关系才越权上访，寄希望于「青天大老爷」，期待「皇上圣明」。司法独立问题已经被提上了日程，努力改善司法机关的地位，这才是社会稳定与和谐的根本之道。信访无论如何，是与一个法治社会背道而驰的。信访中更多的是法律问题，而不是行政问题，这不是行政机关和工作单位所能解决的。

其三，能否把权利救济功能从信访制度分离出来。我认为，目前的信访制度有两个基本的功能，即政治参与和权利救济。中国《宪法》第四十一条已明确规定：「中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。」这是公民运用信访进行政治参与的法定依据，它表明公民的信访权是一项宪法权利。因此，作为政治参与和表达意愿方式的信访，是不仅不能被取消而且应该强化的。问题是，现实的信访制度强化的是信访权利救济功能，尽管它在现实中也能解决公民的一些具体权利诉求问题，但如果从国家宪政体系来考量，信访的这种权利救济功能却是十分有害的，因为它的实现没有严格的程序而主要靠领导批示，是「人治」的结果，对司法权威的消解和国家政治权威的丧失具有较大的消极作用18。批评者则认为，「对公民而言，信访意味着一项简便、经济、有效而全面的救济方式，具有保障和维护公民权利和自由的功能」，它「可以成为行政复议和行政诉讼的前置程序，也可以受理行政复议和行政诉讼不受理的案件，法律的合理性问题和国家权力行为的合理性问题亦可以成为信访的关注之焦点；同时，司法程序所不能实现的正义仍然可以在信访的制度中继续探讨。可见，正是在法律所不及或法律不能发挥理想效果的地方，信访起到一种补充的权利救济功能」19。应星甚至认为，经过制度的创新，信访这种「陈旧的」救济方式可以重新焕发出青春，在法治建设的过程中发挥一个重要的、甚至是不可替代的作用20。对此，姜明安则反驳说：「最终取消信访的救济功能是必须的，只有人治的路完全堵死了，法治才会真正出现。」21

四新的问题

应该说，国家最高决策者关注到这场有关信访制度何去何从的争论，但这些争论已超越了他们为化解信访洪峰这一实用主义底线。因此，在「搁置争议、规范为主」的原则下，国务院在2005年1月5日通过了新的《信访条例》。在这个条例正式公布之前，国务院法制办主要负责人奉命与我有一次单独的正式谈话。他主要谈到了新条例有畅通信访渠道、建立网络信访系统、规范信访人的行为、强化信访工作的责任几大亮点。可我认为，这次《信访条例》修改虽在保障信访人权利等方面有所进步，但只是应急之作，没有体现信访制度改革的方向，不仅不能有效地化解目前存在的信访洪峰，而且有可能产生一系列新的问题。

第一，新《信访条例》的主旨还是在于「束民」而不「约官」，虽然把保障信访人的权利作为重要的原则确定了下来，但同时又为各级政府打击迫害信访人预设了各种理由和借口。由于现实中打击迫害信访人的情况非常普遍并产生了十分严重的政治后果，所以新条例把「任何组织和个人不得打击报复信访人」提到了总则。但问题是，新条例同时规定了许多所谓「规范」信访行为的条款，比如，第十八条规定「多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过五人」，可条例中并没有对如何推选代表等问题进行相应的规定。而在现实中，要推选代表就要开会，地方政府就会定一个「非法聚会」或「煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访」的罪名；要选代表就得要支付一定的上访费用，就可以定一个「以信访为名借机敛财」的罪名。再比如，第二十条规定，信访人不得「在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集」，不得「在信访接待场所滞留」。否则，按条例第四十七条规定，要受到有关国家机关工作人员的劝阻、批评或者教育。「经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。」可见，这些条款都可成为打击迫害信访人的理由和借口，已严重侵害了公民的宪法权利。正因为如此，北京上访村的信访公民已联名向全国人大提出了对这些条款进行违宪审查的请求22。

第二，信访制度中的压力体制仍然没有改变，反而因赋予了政府信访机构的调查、直接移交和督办权而有所加强，这种自上而下的压力体制有可能诱发更多问题，造成更大的信访洪峰。中国现行信访制度的基本特点是权力压力型，主要表现为两个方面：其一是首长的压力，即某某领导批示，这主要针对个案而言的。其二是上级排名的压力，即各级政府都有关于各地上访的数量和规模的排名并与政绩挂钩。各级信访部门虽然可以依靠这两种压力来促使具体工作部门解决一些问题，但是在中央的高压下，地方政府为了息访，对于信访民众不是收买或欺骗，就是打击迫害，从而诱发更多的信访案件。新条例不仅没有改变这种状况，反而将其法规制度化。比如，条例第七条规定：「各级人民政府应当建立健全信访工作责任制，对信访工作中的失职、渎职行为，严格依照有关法律、行政法规和条例的规定，追究有关责任人员的责任，并在一定范围内予以通报；各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系。」这种压力型信访体制能否化解目前已十分严重的信访形势呢？据我最近对有关部委七十多位来自基层省市的信访干部的调查表明，他们中有近六成的人认为，如果还搞信访排名甚至与政绩挂鈎的话，地方党政会采取更为严厉手段打击信访人，这样也会有更多的人进京上访。

结语

回顾围绕因《信访条例》修订而发生的这场争论，有许多东西是值得反思的。这正如赵凌所言：「关于信访改革的争论并不会因《信访条例》通过而停止，这不仅是由于《信访条例》对于化解目前中国的社会矛盾有难度，而且在于中国的信访制度改革折射出我们如何对待中国传统的官本位意识、青天意识、政府万能意识这些东西，更在于信访改革的争论实质是有关中国政治体制改革方向的选择问题。」23在我们进行这种选择的时候，特别是当执政者的政策目标、知识界的价值取向、行动者的现实目的出现严重分歧时，甚么才是我们这个社会应遵守和追寻的基本原则呢？在我看来，这只能是国家的宪政建设。

注释

1于建嵘：〈信访的制度性缺失及其政治后果〉，《凤凰周刊》，2004年第32期，页50-53。

2赵凌：〈国内首份信访报告获高层重视〉，《南方周末》，2004年11月4日。

3亿万冤民：〈向中央领导求救〉（打印稿），2004年3月1日。

4于建嵘：〈中国信访制度批判〉，《中国改革》，2005年第2期，页26-28。

5赵东辉：〈信访的体制瓶颈亟待突破让民意顺畅上达〉，《瞭望新闻周刊》，2003年第40期，页23-25。

6赵凌：〈信访改革引发争议〉，《南方周末》，2004年11月18日。

7同注1。

8周梅燕：〈我国信访制度陷入四重困境面临法治挑战〉，/c/2004-06-30/12143565398.shtml。

9黄钟：〈信访制度应该废除〉，/data/detail.php?id=4802。

10张耀杰：〈《信访条例》可以休矣〉，/data/detail.php?id=4823。

11刘辉：〈于建嵘：信访办应该撤销〉，《南方人物财刊》，2004年11月17日。

12于建嵘：〈中国信访制度批判──在北京大学的演讲〉，/data/detail.php?id=4842。

13郭松民：〈信访改革应制度演进〉，《环球》，2004年第24期，页29。

14彭兴庭：〈「信访制度」下的臣民意识〉，/05zjc/system/2005/04/12/006090672.shtml。

15同注12。

16高武平：〈信访制度存废辨〉，中国农村研究网，2005年2月19日。

17同注14。

18同注12。

19田文利：〈信访制度改革的理论分析和模式选择〉，/news/2005/3/。

20应星：〈作为特殊行政救济的信访救济〉，《法学研究》，2004年第3期，页58-71。

21赵凌：〈信访条例修改欲走「第三条道路」〉，《南方周末》，2005年1月13日。

22朱国成等三千人：〈反腐维权冤民对信访条例抗议〉（打印稿），2005年2月11日。

23赵凌：〈新信访条例会否带来新一轮信访洪峰〉，《南方周末》，2005年1月20日。