监督员制度

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摘要：人民监督员制度是主权在民的体现，是人民检察机关解决自侦案件缺乏国家权力监督与专门监督的体现，尚处于试行阶段的制度存在较多的问题，主要体现在人民监督员监督的法律依据、性质、范围等方面，准确定位人民监督员制度需要科学的法理基础与明确的法律根据。

关键词：人民监督员；监督；主权在民；司法改革。

社会主义法治的真谛在于公平正义，实现公平正义的目的与社会主义制度实现主权在民的根本目的完全一致，人民监督员制度的探索与试行首先是主权在民的体现，也是中国检察机关实现公平正义所做出的有益尝试，在自上而下、先行试点、稳步推进、全面试行的模式下，人民监督员制度正在初步行成。然而建立和完善对法律监督机关的专门监督制度是一个长期的创新过程，我们必须理性的评价这一制度，审慎的反思实践过程中存在的不足，积极的推进司法改革的进程。从我国现行司法监督制度来看，长期以来，检察机关作为法律专门监督机关在办理自侦案件时缺乏权力监督与专门监督，正是出于监督监督者的考虑，检察机关展开了"人民监督员制度"的创新型探索，然而创新就必须直视现行制度存在的定位困难，总的来说主要表现为监督依据、监督主体、监督方

式、监督程序、监督范围、监督机制等方面存在较多的定位困难。

一、人民监督员制度的定位困难

（一）"政策性监督"与"法律性监督"--监督依据难以定位。

从我国现行人民监督员制度的直接依据来看，主要是根据最高人民检察院制定的文件即：《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定（试行）》（以下简称《规定》）、《关于适用<最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规（试行）>若干问题的意见》和《最高人民检察院关于进一步扩大人民监督员制度试点工作的方案》，为了肯定最高检的作法，2004年以来中央出台了一系列政策性文件，特别是2006年10月党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》强调指出加强司法民主建设，健全包括人民监督员制度在内的各项司法制度，而2007年全国政法工作会议也提出人民监督制度是国家司法体制改革的重要内容。

一系列中央文件指示为推动人民监督员制度提供了指南，虽然这些文件要求尽快实现人民监督员制度的规范化和法制化，但就其本身的性质而言仍然没有超出政策性文件的范畴，同时，最高检出台的一系列决定虽然具备了法律性文件的性质，但其政策性仍然很强，主要是从宏观角度对如何建立人民监督员制度提供政策性指导，可操作性有待下级检察机关在实践中加以检验。

我国现行法律体系中，存在为设立人民监督员制度的间接依据。《宪法》第27条规定了国家机关工作应当接受人民监督，《人民检察院组织法》第7条规定检察机关工作应当接受群众监督，《检察官法》第8条规定检察官应当接受人民群众监督，然而前述规定从宏观角度为设立人民监督员制度提供了原则支持，因此，从人民监督员制度文件的效力层次来看，最高检的决定及文件尚不具备法律的形式与效力，仍然是作为司法性文件存在的。与人民陪审员制度相较而言，人民监督员制度明显缺乏高层级的法律提供效力支持。

（二）"专业性监督"与"大众性监督"--监督的方式难以定位

关于人民监督员的选任条件究竟是以专业性为标准，还是以大众性为标准是一个较为复杂的问题。从人民监督员的职责来看，具备一定的甚至是较强的法律专业理论水平和实践操作能力是履行本职工作的基本条件，同时监督员代表人民监督检察机关的专门工作要求其必须能够体现人民的意志，能够代表大众行使监督权。

较长时期之内理论界与司法界倾向于把这两个标准对立化。然而，绝对强调专业性，要求人民监督员以纯粹法律思维来履行职责，易陷入逻辑上的偏执而脱离社会生活；过于强调大众化，存在降低法律确定性与权威性的危险。

根据《规定》第6条规定人民监督员主要通过机关、团体、企事业单位推荐，由检察长颁发证书，同时第5条规定监督员应当具备较高的政策法律水平，这实际上将很大多数的公民排除在可选择的范围之外，甚至于龙宗智教授在2005年发表于《人民检察》第8期的《关于人民监督员制度的几个问题探讨》一文中指出人民监督员基本上由"人大代表、政协委员、法学专家、社会贤达"组成。可以认为领导型与专家型的监督员所占比重很大，从而实际降低了大众性的要求。

（三）"权利性监督"与"权力性监督"--监督的主体难以定位

人民监督员的自身是何种属性，是以权利性主体还是以权力性主体履行职权，在现行人人民监督员制度中并没有相关规定，更无专门法律规定。这势必影响监督效能的实现。如果以权利性主体身份履行职权，监督员可以在对"三种案件、五种情形"进行监督时放弃权利，甚至怠于权利，滥用权利，即使如此，并没有相关法律规定人民监督员不认真履行职责或滥用职责的问责方式与责任种类。从法治的角度来看，没有法律规定，就不存在法律上的责任，这并不利于监督目的的实现。如果以权力性主体身份履行职权，就又陷入了以权力监督权力怪圈，而这种监督机制一方面容易导致权力自身的损耗，同时更容易出现权力腐败。

（四）"形式化监督"与"实质性监督"--监督的程序难以定位

人民监督员职责的履行实质性较弱，形式化较为突出。

人民监督员制度对实施监督的规定因三类案件而呈现出程序上的不同，对于犯罪嫌疑人不服逮捕案件属于事后监督，而对于拟撤销案件和拟不起诉的属于事中监督，但无论是事前或事中监督，监督程序的启动并不由人民监督员决定，而是由检察机关启动。

同时《规定》第25条表明对于人民监督员的不同意见最后仍要由检察委员会最后审查，即使人民监督员对于检察委员会的决定持有异议可以启动上一级检委会的复核程序，最终的审查决定权仍然由检察机关实施，因此可以认为人民监督员仅具备程序启动的建议权，这种监督的程序性设计仍然不能充分防止检察机关滥用司法权现象的发生。但是如果赋予了人民监督员以决定司法程序的权力，必然又出现干涉司法独立的严重现象，如何正确定位人民监督员程序性权利是一个影响监督效力的重要问题。

对三类案件五种情形实施监督，必然要求监督员获取案件的基本信息，但信息是通过检察机关间接提供所取得，并不是通过犯罪嫌疑人、被害人来取得，因而是一种已经过处理的信息，直接或间接的带有了办案人员的主观特点，信息来源不为监督主体所掌握，同时如果信息不全面、不及时甚至是不正确，那么监督的主动性、客观性、正确性就会因此而大打折扣。同时人民监督员监督案件的程序并不公开，参加者包括检察机关的相关负责人、案件办理人员、监督员，而和案件利害关系最大的犯罪嫌疑人不能参加，社会公众也不能旁听。

（五）"公开化监督"与"封闭性监督"监督的机制难以定位

人民监督员制度的机制存在机构设置和物质保障等方面定位不准的现象。使得整个监督过程仍然附属于检察机关的工作程序，无法充分实现外部监督的效果。

目前人民监督员办公室都设立在检察机关内部，由检察机关的专兼职人员组成，这种设置便于减少工作环节，节省工作时间，但这种由被监督者设立管理监督主体的作法很难给公众留下公正、公开的印象。同时，由专兼职人员从事监督的管理与服务，必然占用了检察机关的办案力量，增加了工作负担；另外监督经费实际上是列入检察机关的业务经费之内，这也就绝对减少了办案经费的数目。这些定位不准的现象既影响了检察机关的实际工作效力，制约了监督的效果。二、人民监督员制度正确定位的初步构想

（一）完善制度立法

通过完善立法，提供法律依据是人民监督员制度正确定位的关键，也是建设社会主义法治国家根本要求。补充完善人民检察院组织法增加关于人民检察院办理直接受理立案侦查的案件应当接受人民监督员的监督这一内容，同时结合刑事诉讼法的修改在总则部分增加关于人民检察院直接受理案件实行人民监督员制度，并在科学确定监督范围之后写入刑事诉讼法。在时机成熟后，可以依照人民陪审员制度的作法，由全国人大常委会制定《关于实行人民监督员制度的决定》，将人民监督员的选任办法、监督职责、监督程序、管理机构等规定下来，适当的时候单独制定法律，或与人民陪审员制度一并以法律的形式确定下来。

（二）确定主体性质

笔者认为，从主权在民或人民当家作主的角度出发，人民监督员是代表人民行使对检察院的监督权，在这里监督权是指一种权力，而实现的则是人民主权的权利。因此将人民监督员单纯界定为权利性主体或权力性主体都不利于实现设立这一制度的目的，人民监督员因"权利"而具备了"权力"，是一种"权利--权力"的复合体，将公众参与司法的权利通过专门的监督结合起来。

（三）改进选任方法

关于人民监督员选任的两个标准基本目的是一致的，即确保检察机关的工作具备公信力。因此，笔者认为公信性监督才是人民监督员监督的基本属性，而专业性与大众性只是这个标准的两个方面，因为不具备专业的理论知识，就会降低监督技术操作的质量与水平，难以实现监督的正当性、严肃性与权威性，同时监督公信力的评判主体不是检察机关，而是社会公众，如果没有普遍的代表性，这种监督容易形式化。在建设法治国家的时代背景下，笔者认为进一步增强人民监督员的平民化，突出其大众性是较为现实的问题。

对于人民监督员的选任办法，应改由对人民检察院行使监督权的各级人大常委会选任，面最高检曾经就明确提出，人民监督员的选任工作最终将完全独立于检察体系之外，这一点在试行的过程中应当大力推行，而山东省临沂市人民检察院和临沂市河东区检察院就已经实现了人民监督员由权力机关选任的作法，这样作既有利于增强人民监督员产生程序的严肃性，又有利于增强人民监督员的公信力。

（四）优化监督程序

首先检察机关应当建立相关人民监督员阅卷制度。由监督员定期对除保密和有碍侦查的案件，可以对检察机关直接受理的案件先行查阅，对于检察机关一经受理就认为可能做出撤销处理或不起诉的案件做好监督预备工作。

其次建立人民监督员监督案件公开或旁听制度。实行案件监督时，权力机关的相关负责人应当列席会议，但无表决权。同时除犯罪嫌疑人可以申请参加外，对于有被害人的也可以通知其申请参加，另外允许社会公众旁听，以真正实现监督程序的公开化、民主化。但同时应当坚持表决的无记名和不公开的制度。

再次建立争议案件的权力机关审查制度。对于人民监督员与检察机关有争议的案件，人民监督员可以提请权力机关备查，由权力机关最终做出决定。如果权力机关认为检察机关作法有误，可以启动权力监督程序纠正检察机关的错误。

（六）理顺监督机制

在实现人民监督员由权力机关选任前提下，应当在各级人大常委会设立专门的人民监督员管理机构，负责对人民监督员的管理、培训教育和考察，以及日常工作的处理；同时在相应各级检察机关设立专兼职的人民监督员联系员，负责联络、协调工作。同时建立人民监督员保障机制，将监督费用纳入国家财政预算，减轻检察机关经费负担。

在人民监督员制度试行的过程中，还有不少专家学者和司法工作人员提出在监督范围中三类案件存在法律适用和实际操作的困难，主要是认为我国刑事诉讼法关于逮捕的法定条件过于模糊，缺乏司法审查环节，人民监督员难以把握，而对于拟不起诉或撤销案件的情况则可能相对或绝对延长对犯罪嫌疑人的羁押期限，从而可能侵犯犯罪嫌疑人的合法权利，但在实践中真正因人民监督员履行监督职责而在拟不起诉或撤销案件的审查中侵犯犯罪嫌疑人权利的情形很少。但对于不服逮捕案件的监督确实存在一定的操作难度，但由于逮捕是我国最为严厉的强制措施，同时随着司法水平的日益提高，而且我国对于司法错误的国家赔偿制度不断完善，检察机关对待逮捕的态度非常慎重，需要进行监督的案件所占比重不大。当然提高人民监督员的法律水平对于正确履行监督职责，减少失误一直就是制度设计的内容之一。

现代司法改革是顺应司法民主化潮流的必行之举，人民监督员制度的试行是制度创新之下的产物，在理想化和现实性之间如何选择道路非常重要，在迈出尝试的第一步之后，人民监督员制度的完善与真正建立应当拓宽视野，置身于中国整个司法现代化、民主化的宏观进程之中，通过完善技术体系和操作机制，实现对司法权力的合理配置、科学监督，探索出真正适合民众参与司法的中国化道路。

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