改革途径论文：政治机制革新实现途径浅析
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本文作者：孙铭泽作者单位：辽宁大学马克思主义学院
从我国政治改革发展的历史和经验看，政治体制改革为经济社会发展提供了稳定的环境，“为经济体制改革创造了条件，扫清了障碍。”[8]但是，随着经济体制、社会体制改革的深化，社会问题和矛盾逐步增多。当前，“我国已进入改革的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，给我国发展进步带来巨大活力，也必然带来这样那样的矛盾和问题。”[9]当前中国社会利益的多元分化越来越明显，各种群体与阶层之间的利益摩擦越来越频繁，政治改革明显滞后，已严重妨碍了市场经济的健康发展和社会的公平正义。正是在这样的现实背景下，作为改革的主体和对象的中国共产党为巩固其在新的历史条件下的执政基础，强调“要科学判断和全面把握我们党所处的历史方位和肩负的历史使命，正确认识和妥善处理党在改革开放和发展社会主义市场经济条件下执政遇到的新情况新问题”[10]，积极稳妥推进政治体制改革。德国心理学家卢因的群体动力理论认为，“人的心理和行为决定于内在的需要和周围环境的相互作用，是内在需要和周围环境相互作用的结果。”[11]而巩固党的执政地位，把党的主张上升为国家的主张，把党的意志和人民的意志统一起来并形成一种合力。目前中国面临着改革的巨大障碍，这些障碍在一定程度上束缚了中国政治体制改革的手脚，减缓了中国政治体制改革的进程。
1思想上的障碍
回顾我国三十多年改革所走过的历程，每一次思想解放都引领着中国从迷茫和困惑走向新的征程。
1）思想大解放回放
1978年，《解放思想，实事求是，团结一致向前看》及《实践是检验真理的唯一标准》打破了“两个凡是”的神话，第一次思想大解放拉开序幕。我国社会政治气氛空前活跃，改革开放稳步推进。一场思想大解放，给社会政治、经济、文化带来全方位的大解放和大发展。1992年，在姓“社”姓“资”的争论上，我国国民经济发展速度一直在5%上下徘徊，出现较大的滑坡势头。思想上的混乱必然带来生产上的停滞和经济上的下滑。邓小平南巡谈话触动姓“社”姓“资”的神经，第二次思想大解放由此展开。邓小平说：“改革开放迈不开步子，说来说去就是怕资本主义的东西多了，走了资本主义道路，要害是姓‘资’还是姓‘社’的问题。判断的标准，应该主要看是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平。”[5]“三个有利于”冲破了禁锢人们多年的思想禁区，解决了困惑中国多年的改革难题，为进一步深化改革开放指点了迷津。邓小平南巡谈话后，我国市场经济开始建立，沿海、沿江、沿边开放的经济格局逐步形成，多层次、全方位对外开放也逐步建立，整个中国经济呈现高速增长、浪潮迭起的生动局面。改革开放推进到了十七大前夕，2004—2006年连续三年改革大争论反响强烈，新一轮思想大解放呼之欲出，为此，十七大报告提出：“高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，继续解放思想，坚持改革开放，推动科学发展，促进社会和谐，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗。”[12]第三次思想大解放虽未有定论，但是以人为本，重点解决科学发展与和谐社会建设问题被提到了议事日程。
2）思想上的僵化
改革开放三十多年来，我国的经济虽然有了长足的发展，但是发展中出现的突出问题和矛盾已经严重制约了发展的步伐和方向。一是“民主恐慌论”。进行政治体制改革将会破坏国家的稳定，引起动乱，不利于国家的长治久安，甚至会像苏联和东欧国家一样亡党亡国。持这种观点的人认为，进行政治体制改革就是实行西方式的政治民主化，“借鉴人类政治文明成果就是照搬资本主义政治模式”，片面地将民主等同于资本主义民主，实行普选，三权分立、三权制衡、实行多党制，导致政权更迭；特别是一些力主改革的亲英美的所谓政治精英们也为美国向全世界输出美式民主鼓噪呐喊，而如果改革的结果是把政权拱手让人，那么改革是虽成犹败。所以持这种观点的人认为稳定压倒一切，中国改革开放之所以取得这么大的成就，就是因为有一个稳定的环境。所以排斥改革、害怕改革、害怕民主、惟恐政权旁落、江山易帜必将成为共和国的千古罪人，以至于在改革面前瞻前顾后，不求有功，但求无过。二是“唯经济论”。自从党中央提出“以经济建设为中心”以后，我国的经济发展取得了翻天覆地的变化，GDP连续多年保持10%的增速，这种成绩得益于党的正确领导，得益于全体中国人民的共同努力，得益于党的政策，我国的各项工作服从经济，屈从于经济体制改革，迁就经济体制。但是这种为了发展而单方面追求政绩而忽视环境保护、资源集约，一味追求“发展是硬道理”，而不科学发展、可持续发展，粗放经营追求的是“广种薄收”，以至于GDP上去了，环境指标却下来了；综合国力增强了，国民的幸福指数却下降了。
2体制上的障碍
1）利益集团的阻挠
1）权力配置不公而引起的民生压力
改革开放30多年来，我国经济快速增长，人民生活明显改善，国际综合实力显著增强。持续30多年的经济体制改革的不断推进，使市场运作机制不可遏制地渗透于经济社会各个层面。在经济快速增长过程中，社会成员的利益关系发生了历史性变化，这种变化在推动经济社会进步的同时，也带来了一定程度的利益差异乃至分化，导致公民生存和发展的基本权利差距过大，公共产品供应严重不足，新兴利益群体与既得利益群体间的竞争关系日益明显，新兴利益群体之间的竞争也在加剧，不同利益主体间的矛盾和冲突逐渐增多。以2008年6月“瓮安事件”为代表的群体性事件频发、垄断导致的资源分配的严重不公、初次分配领域公平的缺失、高房价导致的居民幸福指数的下降等。利益关系方面的矛盾，不仅直接影响到一部分社会成员对改革的认同度和承受力，而且深刻影响到社会公平乃至政治公平，对政治运行和社会稳定产生巨大的震动波和冲击力。由于市场的权力化以及分配的扭曲，社会大众的生存空间受到挤压，要求政府增大和改善公共产品供给的政治诉求日益高涨。
2）公民日益上涨的民主诉求压力
市场经济迅速发展，政治体制改革的逐步深入，极大地激发了社会成员政治参与的积极性。但是目前我国公民政治参与还受到某些制度、体制和文化习俗的制约，某些政治参与行为有待确认和进一步提升。在基层民主实践中，公民竞相问政的竞选现象不断涌现，自荐竞选者的人数呈递增趋势，且出现了群体性和联动性的新特点，折射出现阶段我国公民利益表达的政治化和政治参与的扩大化趋势。而全国范围内乡镇领导班子的直选试点、地方党代会代表和党代会常任制的直选试点、公推公选县长及地方政府官员的试点、县区人大代表群体竞选现象的显现、浙江温岭“民主恳谈”[13]的首创等众多体制改革的探索“大多属于地方当局在中央宏观精神指导下的‘自选动作’，或是对中央发展基层民主号召的一种积极、主动回应，并事实上使一些积极推进政治体制改革的地方官员承担了一定的政治风险，这从一些地方推行乡镇长直选或变相直选常常引发‘违宪’的责难就可见一斑。”[14]通过竞争的民主方式解决利益矛盾日渐为新兴利益群体所追寻，相关利益协调制度及民意吸纳机制的不完善又加剧了这一趋向。如何切实保障人民的政治参与积极性，不断扩大政治参与的广度和深度，将是当代中国政治改革和政治发展长期面临的课题。正如亨廷顿所说：“社会越错综复杂，获致和维持政治共同性就更加依赖于政治体制的作用。”[15]为了消融这些挑战，中国政治必须在保持核心政治制度稳定的基础上，对外围的政治体制进行变革和创新，使其容纳不同社会力量参政的要求，以整合社会闲散的政治力量。
积极稳妥推进政治体制改革的现实路径
1进一步解放思想，发展社会主义民主政治
进行政治体制改革，必须推进新一轮的思想解放。而推进新一轮思想解放的重要基础和前提，就是坚定不移地发展社会主义民主政治，在政治体制改革上进一步迈出实质性的步伐。同时，消除阻碍思想解放的各种困扰和疑虑，营造解放思想的宽松环境与和谐发展的良好氛围。
1）必须坚持改革的社会主义性质不动摇
当代中国政治语境下的“政治体制改革”，就是指在中国共产党的领导下，以维护党和国家的长治久安为目标，以不改变国家的根本政治制度为前提，积极、稳妥地根据“自己的情况来决定改革的内容和步骤”[16]的政治体制的改革。必须坚持这个原则不动摇，西式民主政治不能解决中国现行体制上的问题，却能直接导致共产党的解体，甚至导致国家分裂。因为“对于西方人来说，评价一个国家政局的好坏、管理水平的高低，就是看这个国家是否有民主制度，而民主的标准就是看是否有普选权，以及该国是否存在多党制。”“然而，如果民主只是外来物———比如像伊拉克的情况，民主是由英美联军荷枪实弹地强加而来的———那么，这强加的民主所造成的代价比它带来的好处则要高昂得多，不论这代价是反抗、民族冲突还是其他任何形式。民主不应是抽象的概念，不能脱离历史和文化，也不是放之四海而皆准。因为，如果缺乏相应的环境，民主不但不会奏效，甚至还会带来灾难。”[17]民主、法治、自由、人权、平等、博爱不是资本主义的专利，而是人类共同创造的文明成果，具有普世的价值，是人类共同追求的奋斗目标。深化政治体制改革、发展社会主义民主政治必须消除这种思想上的障碍，借鉴人类政治文明的优秀成果，坚持和发展中国特色社会主义。“要坚定不移坚持党的十一届三中全会以来的路线方针政策，坚定信心、砥砺勇气，坚持不懈把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节，奋力把改革开放推向前进。我们要继续牢牢抓住经济建设这个中心不动摇，坚定不移走科学发展道路，继续牢牢坚持发展是硬道理的战略思想，不断夯实坚持和发展中国特色社会主义的物质基础。”[1]
2）拓宽民主渠道，保障人民民主权利
中国政治体制改革的目标是保证人民当家作主，真正实现国家意志与人民意志的统一。人民是国家政治生活的主体，人民当家作主不应只停留在政治层面，而应当体现在技术层面，使国家意志和人民意志在本质上达到内在统一，具有可操作性，以促进社会主义各项事业健康有序地发展。因此必须做到：（1）推进人大代表“公推直选”制度改革，完善人民代表大会制度。人大代表“公推直选”制度改革是指由选区居民自己推荐人大代表候选人并由选民自由选举产生人民代表制度，让普通老百姓能有自己的代言人，使党的意志、国家的意志与人民的意志找到最佳的契合点。（2）建议实行人大代表专职化制度，坚持党政干部与人大代表职务不得相互兼任原则。这样既便于人大对党和政府的有效监督，又能避免人大代表在开会期间歌功颂德之风盛行而讨论问题不足的弊端。（3）要在经济发展、社会进步和人民群众政治参与积极性不断提高的前提下，通过体制创新，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道。要发挥各行业协会、各阶层代表的重要作用，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，不断扩大和保障广大人民的民主权利，不断增强党和国家的活力。不断健全基层民主选举制度，在基层直选试点的基础上，进一步总结推广。
2进一步改善民生，深化政治体制改革
改革是一场伟大的革命，也是一项巨大的系统工程。我们必须在继续推进经济体制改革的同时，进一步深化政治体制改革。
1）推进司法体制改革，促进社会公平正义
政治体制改革的重要方面就是司法体制的改革。司法权是国家最后的终极性的权力，是维持政治稳定和社会安定的有效措施，是推行法治、实现社会正义的最后一道防线。社会矛盾及冲突是难以避免的，而公正的司法是通过法定的诉讼和审判方式来解决和缓解社会冲突与纷争的文明和公平的方式。司法要担当起社会正义的守卫者，保障司法公正，必须加强制度建设，筑起正义之墙。制度是社会公平正义的根本保证，十六届六中全会从“完善民主权利保障制度，巩固人民当家作主的政治地位”、“完善法律制度，夯实社会和谐的法治基础”、“完善司法体制机制，加强社会和谐的司法保障”等方面论述了制度对于保障社会公平正义的重要作用，强调“坚持司法为民、公正司法，推进司法体制和工作机制改革，建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，发挥司法维护公平正义的职能作用。”[15]为此，要切实落实依法治国的基本方略，全面推进法治建设，制定发展社会主义民主政治、保障公民权利、维护社会安定的法律；落实司法为民的要求，建设法治政府，坚持严格执法、公正执法；以保证司法公正为目标，逐步推进司法体制改革，规范司法行为，加强司法监督，维护司法权威，追究徇私枉法、失职渎职等行为的法律责任；健全公开审判、人民陪审员、人民监督员等制度，发挥律师、公证、和解、调解、仲裁的积极作用；加强政法队伍建设，确保政法队伍严格、公正、文明执法，做到始终忠于党、忠于祖国、忠于人民、忠于法律；做好法律服务和法律援助工作，为困难群众减免诉讼费；弘扬法治精神，增强全社会的法律意识，形成法律面前人人平等、人人自觉守法用法的社会氛围。只有进行司法体制改革，才能从制度上保证司法机关独立行使司法权；只有进行司法体制改革，才能克服地方保护主义和部门保护主义，提高办案效率；只有进行司法体制改革，才能确保司法公正，在全社会实现公平正义。政治体制改革的核心是民主，民主的核心是权力制衡问题。中国政治体制改革中所谓的权力制衡并非就是西方所谓的“三权分立”，而是在中国共产党领导下的分权制衡。所以首先必须理顺地方党委政府与司法的关系。在我国，中国共产党是全中国人民的领导核心，共产党在国家政治生活和政权组织中的领导地位已经通过宪法加以确认，司法机关必须坚持党的领导，但是党对司法的领导应属方向性的间接领导，党对司法工作的领导，应突出维护中央对司法工作统一领导的权威以及法律的权威。党对司法工作的领导，应把工作重点放在抓好对司法队伍尤其是其中党员领导干部的政治思想教育和党内监督上，通过设在司法机关中党组织的工作发挥党员的模范作用，不断提高全体司法人员的政治素养和思想觉悟，使他们自觉依法公正办案。必须做到“党政分开”、“党司分开”，特别是要改变政法委的职能和工作方法，而尝试设立宪法法院也许就是一条柳暗花明之路。另外，司法机关在人事管理、财政预算及基础设施等方面应有独立的管理权，不受行政机关左右和控制。只有做到人权与财权的独立，司法权才能真正独立，否则，司法很难摆脱地方党委政府的干涉。
2）深化权力运行体制改革，建设服务型政府
三十多年前开启的改革大潮，由于体制、机制的原因，造成在市场经济过程中，政治权力对经济运行进行了一系列非正常渗透，导致了权力商品化，造成了对公共利益的严重侵蚀，从而使社会公平正义缺失。所以深化政治体制改革的重要任务之一就是抑制和消除权力腐败。第一，加强监督，深化权力运行体制改革。十七大报告明确要求：“更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域。”“坚持深化改革和创新体制，加强廉政文化建设，形成拒腐防变教育长效机制、反腐倡廉制度体系、权力运行监控机制。”“必须让权力在阳光下运行”，“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”[15]为此，一是要通过体制改革理顺党在国家政治体系中的关系，人大在中国的政治权力结构中处于最高的地位。中国共产党必须在人大体制内进行活动，党是中国政治生活的领导者，但是应该通过体制建设规范它对人大的政治领导，尤其是应该加强人大内部中国共产党党组活动的规则程序建设，使中国共产党通过人大内部的党组实现对人大的政治领导，将政党意志转化为国家意志，而不能超越人大发号施令。充分发挥人大的监督功能，要通过党组以人大内部的民主监督机制实现对政府机关和司法机构的政治监督。二是要通过体制改革建立健全规范权力运行的行政体制。现代社会生活中，行政权力对于公众生活的影响日益深入。建立宗旨明确、职能规范、程序健全和机构完整的行政权力运行体制与外部来自于人大、政协和公众的监督体制，是新时期中国政治体制改革的重要内容之一，尤其是近来发展起来的网络监督。这样既有利于行政权力的规范运作，保障公民权利不受非法非规则的侵犯，又有利于消除权力配置体制上的灰色空间，从体制上根除政治腐败。第二，改善民生，建设服务型政府。民主政治的本质只能是平等协商、利益协调。真正的民主政治，应该是由民众通过一定的形式，或直接民主，或间接民主，表达各自的利益主张，经过平等协商，作出相应的决策，最后再具体交由有关政府部门执行。在这里，政府部门既不是民众的上级，也不是民众的下级，而是民意决策的具体办事机构。随着改革开放的深入，人民群众对社会公平和民生问题的要求进一步凸显，社会建设和社会发展的任务日益加重，转变政府职能、建设服务型公共政府的任务更加迫切地提到政治体制改革重要位置上来。我国作为处于经济转型过程中的大国，政府为社会直接提供的最重要的产品不是直接投资，而是制度性的公共服务。所以党的十七届五中全会强调：“着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。”深化行政管理体制改革的根本任务和重要目标是进一步改革高度集权的行政管理体制，着力建设服务型政府。一是要加快政府职能转变，提高其行政执行能力和行政效率。真正把政府的主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。二是要健全政府决策机制和监督机制。应进一步完善重大决策的社会参与制度、专家咨询论证制度，健全政府听证制度、纠错制度。同时要强化行政监督机制，更加注重整体性设计，惩防并举，使政府内外监督相互支撑、相互衔接、形成合力。三是要推行科学的政府绩效评估及问责制。十七届五中全会强调：“树立正确政绩观，努力做出经得起实践、人民、历史检验的实绩。”[2]政府绩效评估体系设计的科学化、人性化可以激发政府的活力，而“科学发展观”和“正确的政绩观”的提出，标志着我国政府绩效管理理念的巨大变革，新的政府绩效评估体系应更多地强调主体上的多元化，程序上的法制化，指标上的科学化和人性化，要把握经济社会发展和环境建设指标之间、显性绩效与潜在绩效之间以及当前与未来之间的平衡，不同部门、不同地区的指标设计要有所区别，逐步推行。同时要从实际出发，体现政府职能转变的要求，即指标体系要体现政府该做的事，政府越位、错位的职能不能纳入指标体系。服务型政府是责任政府，行政违法必须承担责任。对失职渎职、不作为和乱作为的，特别是对食品安全、生产安全事件要加大问责力度，严肃追究责任。必须明确问责的具体内容、形式和程序，实行过错责任追究制度，制定落实法定质询、罢免的具体程序，创设引咎辞职、责令辞职等易于实施的责任追究制度。
