论农地产权变革
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1.农地产权改革有利于维护农民权益、促进农村和谐稳定农民的承包地，对于农民而言具备生产资料、家庭财产、生活保障三重功能[2]。但在社会主义市场经济体制的大背景下，倘若仍利用不平等、不合理和行政命令的方法侵占农民的土地，可能在近期是省事（无需平等协商）、省钱（低价补偿）、便捷（只需一纸命令）的，但从长远看则是后患无穷，即对农民增收和农村发展不利，对于国家和城市发展也不利。因为这与经济规律不相符，侵占农地就剥夺了农民的生产生活来源，若安置又不合理，就使得农民的利益得不到保障，农村的和谐稳定丧失了根基。通过农地产权改革，能够依法确认农民土地权利，能够有效解决农村集体土地的权属纠纷，在一定程度上化解农村社会矛盾，强化农民乃至全社会的土地物权意识，也有助于在城镇化、工业化和农业现代化推进过程中的农民权益维护。2.农地产权改革有利于保护和节约耕地、提高土地利用水平农地承包经营权是由发包人和承包人之间签订承包合同取得的，本质上是一种联产承包合同关系，承包人不能自主转让承包权，而必须经过发包人同意。换言之，发包人和承包人的权利关系事实上是不对等的，承包人处于明显弱势，农民的土地权益易受到侵犯[3](P88)。对于农民来说，虽然享有土地承包经营权，但并不拥有全部所有权，仅仅作为集体中的一份子拥有土地所有权，这使得农户维护土地权益的时候很难像维护其他完全拥有所有权的经济权益那样理直气壮，甚至还有部分农民认为农地所有权属于国家，承包土地是一种租借关系。基于这种考虑，农民在土地的利用上，就没有像保护私有物品那样去保护农用耕地的积极性，因而也容易导致耕地的浪费，降低耕地的利用率。通过农地产权改革，对农村集体土地确权、登记、颁证，这能进一步查清宗地①的权属、面积、用途、位置，摸清土地利用情况，夯实农村土地管理基础，确认农民集体、农民与土地长期稳定的产权关系。在这个前提下，才能够更好地促进农民保护耕地、节约集约用地。3.农地产权改革有利于统筹城乡土地市场、缩小城乡差距新农村建设的提出是对城乡统筹发展的进一步落实[4]，这要求建立协调统一的城乡经济社会管理体制，城乡资源由市场自由支配，从而构建城乡统一的土地资源市场，让城乡各类经济主体自由地联合起来，城乡土地要素畅通无阻地流动起来。倘若城乡资源不能实现合理流动和有效配置，城乡经济社会协调发展就难以实现，新农村建设也步履维艰。因此，建立适合我国国情的城乡统一土地市场日益紧迫。通过农地产权改革，依法确认与保障农民的土地物权，深化改革，最终形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，就能够为建设城乡统一的土地市场提供前提和保障，为促进农村经济社会发展提供动力和源泉。
现行农地产权制度制约新农村建设的深入推进
1.集体作为农地所有权主体被“虚置”我国现行的法律对于农地所有权的主体有不同的提法。《宪法》规定为“集体”，《土地管理法》规定为“农民集体”，《农村土地承包法》则进一步细化为“村农民集体”、“村内集体经济组织”和“村民小组”。既然通过法律的形式将农地所有权的主体确定，那么应该说权属是清晰的，但在现实中都存在所有权主体“虚置”的问题。第一，从法律规定看，农村土地三级“农民集体”所有，却未明确规定“农民集体”作为所有权主体的构成要素及运行原则，也未明确产权代表与执行主体的界限和地位，更未解决“农民集体”与单个农民的利益关系。“农民集体”是一个抽象的、没有具体组织形态和法律人格的、不能具体行使对土地有效监督和管理的集合群体，将其作为农村土地的所有权主体，农村集体土地所有权被虚置也就成为必然的结果。第二，从农村现实看，农村土体所有权的基本权能被土地使用权的权能所替换。这种权能代替在很大程度上改变了土地所有权的法律地位———土地所有权高度弱化、使用权对所有权的分割程度高②。特别是国家对“农民集体”行使土地所有权超法律强制，使本来在法律上已虚置的“农民集体”只能是有限的土地所有权主体。2.现行农地制度制约农业生产和农村剩余劳动力转移对于新农村建设而言，重要内容之一就是改善农业生产条件，促进农业现代化。然而，现行作为使用权性质的承包权却只有耕种权、部分的收益权以及较少的处置权，权能残缺阻碍了土地流转，降低了土地资源的配置效率，抑制了农业产业化和新农村建设。因为这一方面使得部分农民由于经营的土地数量有限，农业生产能力遭遇瓶颈；另一方面，农地成为一种社区成员权和福利，已具备脱离土地事实的农民大多也不肯无偿放弃土地，导致耕地短缺与资源浪费并存。我国现行的“集体所有、农民经营”的土地制度只是从农民的生存需要出发，采用均田制分配农地使用权。农民不愿放弃自己的土地使用权，但光靠种地又难以满足生产生活的需要，于是农民普遍选择了农闲外出务工的方式往返于城乡，这种不彻底的转移既不利于农业现代化和新农村建设，也阻碍了城镇化进程。3.农地征用制度缺陷导致农民权益受损和社会不稳定党的十七届三中全会提出要“严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”，然而对于公权介入私权的正当性———公共利益的界定问题，现行法律法规却无明确规定。当前，农民上访中涉及土地问题的比例约占40%①，主要涉及征地过程中对农民的补偿低②和农民不能直接分享土地开发收益两方面。土地征用权是一项重要的政府公权力，具有强制性的特征，必须保证公权公用。然而由于我国征地制度存在缺陷，导致许多地方政府为降低经济发展过程中的土地征用成本，从而滥用土地征用权，损害了农民的合法权益，也不利于土地资源的保护利用。我国法律规定，农村土地归农民集体所有，一旦农地以不平等、不等价和行政命令的方式被征用，土地性质就由集体所有转为国有，从长期看，农民不能分享土地非农化的级差收益，而且失去了祖辈赖以生存的土地和社会保障，倘若没有在二、三产业中的工作机会，那么失地农民的日子会更加艰难。这种状况如果持续发展下去，人数更多，范围更广，那么农村稳定和谐的发展环境就要遇到极大的挑战，新农村建设的目标就难以实现。
新农村建设中的农地产权制度改革路径
1.明确界定农村集体土地产权的主体，培育建立农村土地流转市场土地产权应该是包含土地所有权、使用权、收益权、处置权等权利在内的一束权利。正是由于农地产权的界限模糊不清导致土地纠纷不断发生，因此，必须通过法律法规的形式确定将哪些权利在多大程度上和多长期限内赋予土地承包者，并保留对这些安排进行调整和最终处置的权利，这也为解决土地的所有权主体和农民之间的纠纷提供确切的判断标准。通过推广试点地区的土地确权颁证经验，坚持依法依规、便民高效、因地制宜、急需优先和全面覆盖的原则，力争实现国家提出的“到2012年底把全国范围内的农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的集体经济组织，做到农村集体土地确权登记发证全覆盖”的目标。在农地产权得到清晰界定的基础上，逐步培育壮大农地流转市场就具有了可能性和坚实基础。在土地流转过程中，首先要转变政府职能，从过去由行政配置土地资源转变为通过市场确定地租、地价，实现土地资源的优化配置，为农业集约经营、工业化和城市化推进提供土地要素支撑。政府不再从事土地的经营活动，而是通过制订土地规划、土地用途管理和监督等手段，促进农地流转健康有序。其次，农地流转必须尊重农民意愿，不允许利用行政职权或假借少数服从多数等方式强迫农民流转土地承包经营权。政府可以支持、引导农民进行不改变土地使用性质的经营权流转。最后，必须逐步打破城乡土地制度的二元特征，消除城乡土地价格的剪刀差，建立起城乡统一的土地交易平台，真正实现集体土地和国有用地的“同地、同价、同权”。这包括两个层面的推进：在政策上，应尽快结束因所有制不同而被赋予不同权利的二元化结构，让农民能够以土地权利参与工业化和城市化；在法律上，应当以明确条款规定对集体土地所有权和国家土地所有权实行平等保护，农民集体建设用地享有同国有建设用地相同的抵押、出租、转让的权利。2.完善农民的土地发展权，保障农民权益和增收土地资源的用途不同会导致收益的巨大差异。当农村集体土地的性质转变为国有时，农民只能获得数额较低的一次性补偿，鉴于此，保障农民的土地发展权就被更多地提及。土地发展权是从所有权中分离出的一种财产权，即享有土地用途变更所带来的额外收益的权利。强化农民的土地发展权是土地的社会属性体现，符合法律的社会价值原则。由于土地被分为国家所有和集体所有两种形式，国家完全控制国有土地的发展权，并完全享有土地用途变更所带来的经济利益。然而，集体土地所有者对于所拥有土地的用途变更权利则要受到国家的严格控制，从这个意义上讲，集体未能掌握自己所拥有土地的发展权。在我国的工业化和城市化推进过程中，土地一旦从农用地变更为建设用地，价值就会急剧上升，但农民却不能分享巨大的土地增值收益。这种对集体土地所有权的“歧视”和“践踏”严重损害了农村集体和农民的切身利益，因此，必须改革农地产权制度，赋予农民集体以土地发展权，这是保障农民权益、打破城乡二元结构、推进社会主义新农村建设的重要保证。3.加快征地制度改革步伐，逐步缩小征地范围农用地转变为建设用地必须经由“征用———批租”这一过程才能实现，这种在传统计划经济体制下形成的征地制度与社会主义市场经济体制早已不适应。首先，要明确界定公共利益的内涵和外延，并将征地行为限制在这一范围内，减弱政府征地冲动。要将土地征用限定在公益性基础设施建设和公用事业上，控制土地的征用规模，避免由于政绩工程动机驱使而滥征土地导致的土地资源浪费①，征地补偿的标准也应当主要参考土地市场的交易价格，并对土地征收和拆迁做最严格的实体和程序上的限制，坚决防止公权对私权的侵犯和低价掠夺。其次，要赋予农民集体土地所有权的产权与国有土地同等的权利，允许集体土地入市。作为与国有土地所有权相并列的一种权利，农村集体土地所有权并不应当是劣等的权利，而应受到法律的平等保护。通过立法承认这两类土地的同权，就为非公益性的用地需求提供了制度保证———只要符合规划和用途管制，就应纳入年度土地利用规划，用地需求者可以通过城乡统筹的建设用地市场与农民直接达成协议，使农民能够分享土地非农化所带来的级差收益。通过这种制度安排，不仅从制度上保证了农民在城市化、工业化进程中的平等市场主体地位，保障了农民的土地财产权利，而且由农民集体经济组织和土地使用者直接进行市场交易，由市场配置土地资源，可以减少土地用途改变的中间环节，提高土地资源的配置效率，从而达到兼顾公平和效率的效果。
本文作者：姜涛作者单位：中共湖北省委党校
