城市社区体制改革分析论文
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论文关键词：角色身份；社区；体制改革；议行分设
论文摘要：市场经济的不断推进，对社区的职能提出了新的挑战。面对城市社区管理体制中长期执行“议行合一”策略所暴露出的角色冲突问题，以及由此引发的社区自治缺失等现象，迫切需要有一系列变革。“议行分设”和“网格化管理”从组织与个体的角色明晰、角色认同、角色承担的细致化与主动化等方面有所突破，为提升社区自治，向“小政府，大社会”目标迈进了一大步
当代中国社会正处于急剧变化的转型时期，市场经济的不断推进，引发了一系列行政管理体制与职能转变的迫切需求。社区作为城市最小的组织细胞，其组织机构的角色和职能也随着城市化、现代化进程而发生了巨大的变化。从20世纪5O年代中叶到80年代初，中国城市社区组织机构从形式到结构，经历了一系列的变动，但始终未摆脱社区政府管理城市社区的组织延伸之角色身份。20世纪90年代以来，随着单位对个体责任承担的削弱。过去包揽职工生老病死方方面面的职责落到了社区，伴随着个体的社会化由“单位人”向“社会人”的转变历程，社区的工作核心、职能的时代诉求却倍受社区管理体制中组织机构的角色身份设定的限制。
一、杜区管理体制中社居委冲突化的角色身份对社区功能的限制
社居委是城市管理的最小单位，从历史和现实情况看，居委会是具有中国特色的群众性自治组织，介乎于半行政、半民间之间。居委会的历史地位在于既是国家与社会在基层社区的中介，是国家政权在基层的延伸；又是基层群众的代言人和利益表达者；还肩负着组织居民开展民主自治和互助服务的职责。
1．双重角色的冲突性，使得社居委在具体工作中角色身份的合理性降低。社区居委作为社区管理的最直接的单位，一方面要代表社区居民的心声，甚至是代表居民向政府表达利益诉求。而另一方面，社居委又是政府政策的执行者，代表了国家的意志和利益。这种“既是运动员又是裁判员”的双重角色身份，导致了冲突。角色代表的利益群存在差异，现实赋予社居委既是居民的代言人，又是政府意志的执行者等双重角色的内在冲突，使得社居委的工作开展在角色合理性上受到质疑。
2．双重角色承担因任务的刚性差异而出现明显的重点偏颇，在上级政府繁重的“行”的工作中淡化了对“议”的工作组织。由于两种角色任务的刚性不同，导致了双重角色冲突中的行为虚实选择与社居委设立的初衷相悖，即社居委在实际工作中主要承担了政府的“嘴与腿”的角色，而淡化了社居委设立的基本职能，即居民的“头”的角色。
3．社居委在角色承担中的趋避行为，降低了居民的信赖感与归属感。社居委在实际工作中重“行”轻“议”，将“居民带头人”的角色边缘化，在社区居民的意识中缺乏号召力与归属感，从而导致居民主体意识淡漠，既不把自己看成是社区的主人，也不把社居委看成是社区的当家人，对社居委的依赖、信任程度很低。
4．社居委成员的角色认同程度较低。社居委的角色身份最终是通过个体的角色扮演得以实现的。当角色身份出现冲突的时候，个体会对所扮演的角色在认知上心存困惑，在情感上会出现趋避冲突的现象。进而影响到社居委成员对角色行为的执行程度。
在“小政府一大社会”的社会发展趋势下，社区居民需求日益多样化，传统计划经济体制下社居委“议行合一”的外制型模式已远远不能满足日益提升的社区群众自治性要求。社居委的角色重设成为社区改革的关键点。
中国城市社区体制改革经历了长期、多种模式的尝试，其中，有两项尝试是通过变革角色进行的，一项是针对社区组织机构职能分离的“议行分设”，另一项则是在“议行分设”改革基础上对角色职能细化的“网格化管理”。
“议行分设”是针对“议行合一”中暴露出的角色冲突之弊端所提出的，即明确居委会职责为参与决策社区事务、监督社区行政工作、反映社情民意；另由政府聘用专职社区工作者组成社区事务工作站，负责社区日常行政工作。社区网格化管理则是将社区划分成若干单元网格，纳入社区事务，确定专人负责，利用信息平台，优化工作流程，到颐运行机制。
(一)明晰了社区各群体的角色身份，有利于激发角色承担的积极性
1．社区服务者角色身份明晰，职责担当明确。以合肥市蜀山区社区管理体制改革为例，针对社区管理体制中存在的不合理和不规范情况，该区施行机构改革，重在规范机构设置和人员配置，遏制机构人员膨胀，建立长效管理机制；对社区机构实行“议行分设”，剥离社居委承担的行政职能，建立社区工作站；实行人事管理体制改革，建立和完善用人机制、考核机制与奖惩机制，从而进一步优化人员结构，提升人员素质，激发队伍的活力。这一做法，让曾经承担着众多政府各职能部门下沉来的大量行政事务的社居委逐渐还位于真正的居民自治组织。把已经进入社居委的各项行政工作进行剥离，如将社区组织、服务、卫生、环境、治安、文化和计生等七项内容从社居委的工作职能中完全剥离出来，使社居委的自我管理、自我服务、自我教育、自我完善功能得到进一步加强。
2．居民的“社区人”主体角色意识得以强化。“议行合一”所导致的社居委角色冲突以及“议”的角色虚化状态下，社区居民被管理的角色意识占据主导地位，导致社区居民的主体意识、社区归属意识淡化。实行“议行分设”改革之后，社居委“议”的角色得以明确，引领群众性自治组织的职能得以落实，角色承担的职责明确化，社居委在居民心目中的角色形象突出了以下几个特质：基层群众的代言人和利益表达者、居民民主自治与互助服务的召集者、政府与居民合作、信任的信息沟通者。社居委角色在统一化的基础上得以细化，使其能够获得居民的认同，让居民获得“有了自己的领头人”的感受，激发居民“社区人”的主体意识。如合肥市蜀山区五里墩街道的金华饭店改造项目的合资立项，就是通过“议行分设”后的社居委通过民主决策进行的。金华饭店始建于1985年，由于设施老化等原因关门歇业，资产闲置，居民对此意见较大。社居委在充分收集居民意见和调研的基础上，将民情民意做了细致的整理与分析，代表居民的合理意志，提交了改造报告，并获得立项与执行。
3．帮助个体获得角色承担的积极情感。当角色身份得到他人反应的支持，人们就会经历积极的情感过程。通过“议行分设”，社居委的成员和工作站成员的角色身份通过职责的规定得以明晰，他们对角色职责的认同与来自社区居民对这两个角色的期待是一致的，这种趋同的反应能够给社区组织成员带来积极的情感。同样，通过社居委的组织、引导，社区居民在参与社区事务、决策等活动中，自主自治的角色意识与积极承担居民责任的情感也获得极大的提高。
(二)角色管理规范化
角色身份对于个体来说．是“个体规划给他自身的，作为对某一特定社会位置之占据的特定身份和地位。”对于某一特定的群体来说，同样包含了社会或文化对这一角色的一系列观念和角色期待。只有在角色明确的情况下，角色之间才能够按照对角色的行动预期做出呼应并获得对角色的规范管理。
以合肥市蜀山区街道、社区聘用人员管理办法为例，坚持“结构优化、从严控制、按岗定酬、管养分离、择优聘用”的原则，在“议行分设”改革中，通过对社居委、社区工作站各岗位详细、明确的岗位说明，打破身份界限的竞争上岗、双向选择，实行一年试用期制和三年任期制以及综合考核与末位淘汰制，岗变薪变等措施，将社居委、社区工作站中以“岗”为标志的角色进行了进一步细化，并通过明确的职责描述与评价细则，对角色行为进行了界定，规范了各岗位角色的行为管理。
(三)角色承担的细致化、主动化
在改革中，“网格化管理”是将角色承担进一步推向细致化、主动化的一个重要举措。以合肥市蜀山区琥珀街道为例，将社区按纵向到底、横向到边的要求，划分成26个片区，62个网格，各社区工作站人员作为网格负责人。网格责任人是本网格内发现、掌握、反馈、处置相关信息的第一责任人。这种管理模式，变社区工作站成员的角色由“专项任务迎进来”为“带着多项任务走出去”，突出了社区工作站成员这一角色的主动服务意识，并将角色承担进一步细致化了。
三、城市社区管理体制改革中值得进一步探讨的问题
在城市社区管理体制改革中，通过“议行分设”与“网格化管理”等措施，还原了社居委角色的议事、监督等职能，明确了社区工作站的执行职能，并将社区工作站成员的角色承担规范化、细致化。这一切，有利于激发社区居民获得社区管理主体的角色意识，提升自主管理社区的积极性。然而，“议行分设”与“网格化管理”措施的实行也带来了另一个较为明显的问题，即角色能力水平与角色职能承担不匹配的新问题。
中国社区正处于逐步发展阶段，与此同时，大量的社会责任涌入社区，需要社区工作站去落实和执行，许多工作需要社会其他系统的资源相互配合才能够得以完成，而社区工作站成员与其他系统又无行政隶属关系，因而常常感到力不从心。因而，如何在“小政府一大社会”的基调上，准确地衡量社区力量，建立恰当的事务准入制度，以确保角色能力水平与角色职能承担相一致，是值得进一步探讨的问题。超级秘书网：
