PPP模式轨道交通论文

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一、晋中至太原城际铁路项目

2014年10月23日，山西省发展和改革委员会下达“晋中至太原城际试验段项目建议书的批复”，我省首起城际轨道交通建设项目正式启动。晋中轨道交通工程项目是连接山西科技创新城、山西高校新校区、晋中城区和太原市区的重要基础设施，能有效促进两市人流、物流、信息流等互动发展，是推进太原晋中同城化建设具有里程碑意义的标志性工程。该项目，晋中至太原城际铁路（人民南路—环城东路）西起太原地铁2号线一期工程终点站人民南路车站，出站后折向东，沿规划道路布设，至集装箱货运站折向东北，沿迎宾街向东，至环城东路西侧的环城东路站，全线线路长19.81公里，初期开设车站8座（人民南路站、山大新区站、南六堡站、银海心悦站、汇通路站、迎宾广场站、锦纶路站、环城东路站），预留车站5座，其中地下车站2座，全线设车辆段1处，主变电站2座，控制中心1处，与地铁2号线设联络线1条，预留停车场1处。项目采用轻轨制式修建，车辆选用B型车，按初期4辆编组，高峰时8对/小时；远期4辆编组,高峰时22对/小时组织运营。项目投资预估算总额67.58亿元，技术经济指标3.41亿元/正线公里。其中，人民南路站～南六堡站(含)线路长度约9.68公里,预估算总额28.51亿元，技术经济指标2.94亿元/正线公里；南六堡站(不含)～环城路东站线路长度约10.13公里，预估算总额39.07亿元，技术经济指标3.86亿元/正线公里。

二、晋中至太原城际铁路ppp项目的组织设计

根据晋中至太原城际铁路项目情况，结合PPP设计原则，我们试制其组织构架图一是主办方的设置：10月24日，在市长办公会上，确定了市公投公司代表市政府注资成立我市轨道交通投资公司，我们认为，2013年底，市公投公司经重组后，职能定位于市城建项目的投融资，建设职能已经剥离，确须新成立轨道交通投资公司，赋予其建设和国有资本管理职能。二是承办方的设置：暂以目前同我市有接触的中国北车集团模拟。三是投资的问题：投资分为两块，一块市国资或公投公司，通过注册资本金、土地整理、特许经营权和贷款贴息等方式，折合入股，按国内惯例，占到总投资额的10-20%；一块是中国北车集团，以资本和技术等方式，直接入股，按国内惯例，占到总投资额的80-90%。四是建设运营模式：晋中至太原城际铁路有限公司（虚拟名）由中国北车集团组织建设，具体承担车辆、信号等设备资产的投资、运营和维护；洞体、车站等土建工程由政府投资方负责。五是资产的保值和利益的分配：晋中至太原城际铁路有限公司正式运营后，在项目成长期（无利润期）,政府将其投资所形成的资产，以无偿的形式交给PPP项目公司，为其实现正常投资收益提供保障；在项目成熟期（利润实现期），为收回部分政府投资，同时避免中国北车集团产生超额利润，将通过固定租金方式的形式，使市国资公司参与收益的分配；在项目特许期结束后,中国北车集团无偿将晋中至太原城际铁路有限公司全部资产移交或续签经营合同。

三、财政部门扶持轨道交通的具体思路

PPP作为一个新的融资模式，在我省还未得到应用。按照中央精神和财政部相关文件要求，财政部门在整个PPP项目运行过程中，肩负着重要使命，要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和所需要的财政补贴等要素，平衡好项目财务效益和社会效益，确保实现激励相容。就现阶段而言，市财政部门要做如下几方面工作：

一是以中央精神为指针，以财政部相关文件为方向，尽快代政府起草“晋中市人民政府关于推广政府和社会资本合作（PPP）试点的实施意见”。该实施意见将立足于晋中实际，契合我市经济社会和综合财力现状，同时参考晋中至太原城际铁路项目推进中发现的新情况和新问题抓紧制定，初步构想，该实施意见初步设想包括试点项目范围、试点项目确立、试点项目实施和试点项目监管等具体内容，争取在11月底前拿出征求意见稿。

二是站在扩内需，求发展的高度，按照PPP项目的现实发展需求，在项目采购、预算管理、收费定价调整机制、绩效评价等方面谋求管理新模式。按照2014年出台的、涉及财政管理改革的新《中华人民共和国预算法》、《深化财税体制改革总体方案》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》和《关于深化预算管理制度改革的决定》等法规文件精神，市财政部门依法依规，现已展开对PPP模式下，地方财政中长期可持续发展的相关研究，力争实现对PPP模式的全程管理、服务和评价，进一步提升我市的资金使用效益和公共服务水平。

三是把晋中至太原城际铁路建设为全省标杆性项目，争取进入财政部的政府和社会资本合作项目库，拓宽我市PPP项目建设的资金来源。财政部的文件中，提出设立PPP项目库的设想，并将为此安排对示范项目的专项转移支付资金；同时，新预算法规定：经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。因此，晋中至太原城际铁路建设必须高起点起步，力争建设成为全省PPP模式的标杆性项目，拓宽资金渠道。四是多轮驱动，唯实唯先，运用全社会的资产资本参与项目建设，设计好项目投资的顶层规划，为晋中至太原城际铁路建设提供资金层面的充足保障。晋中至太原城际铁路项目投资预估算总额67.58亿元，按照国内城市轨道交通PPP模式中，政府和社会资本参与项目建设的资金占比惯例，政府一般占到10-20%，以上限20%测算，我市需拿出13.5亿元。这部分资金怎么拿？从哪拿？分几年拿？成为摆在我们面前最为现实的问题。就资金来源的筹措，我们市财政有如下的具体思路：一对原定每年2亿的项目资金实现腾挪。按照市领导的部署，从2014年起，以后年度每年市财政将安排2个亿的新兴产业项目专项资金和传统产业项目专项资金，2014年的预算执行过程中，这两块基金的安排目前还未落实，已确定计划于2015年再行安排。这里想着重说明的是，这两块资金的安排是与新预算法相抵触的，因为这两块资金如安排，实属专项转移支付，并且是对具体实体工业企业的直接补助。按新预算法第十六条规定：市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。建议按照新预算法规定和中央PPP项目推进要求，这两块每年共计2亿的基金，以后年度均作为PPP项目的推进保障基金。晋中至太原城际铁路项目建设工期为4年，如取消我市原定新兴产业项目专项资金和传统产业项目专项资金，这4年可腾挪出8亿元的资金，可为我市该项目建设政府投入13.5亿元，夯实大的财政资金基础。我们的想法是2015年的两亿资金，其中，1亿元作为晋中至太原城际铁路项目新办企业的注册资本金，如该企业2014年底就挂牌，先采取挂账列支方式处理，2015年度编入市本级总预算；1亿元作为该项目运行实施中的各项前期费用。以后每年度，按工程实际，结合2亿元的PPP项目资金储备，实行动态补助。二着手争取省级专项转移支付。目前，福建省人民政府已经“推广政府和社会资本合作（PPP）试点的指导意见”，预计我省的相关意见年内也将颁布。如前所述，争取晋中至太原城际铁路项目进入财政部的政府和社会资本合作项目库，并获得中央专项转移支付，时间周期预期较长，格次预期较高。但争取进入省级项目库，并获取省财政的专项转移支付，短期内相对可行。建议待晋中至太原城际铁路项目正式启动后，就PPP模式在全省的带动示范作用问题向省政府和省财政厅提交申请专项转移支付的报告，内容应包括两大部分，一是一次性的前期资金，按大学城的经验，申请并获批3-5亿元，相对可行；二是财政补贴，用于补助项目运行无利润期的财政补贴，以每年5000万元至1亿元为宜。以一次性转移支付3亿元的下限和前四年每年财政补贴5000万元计算，预期争取5个亿。三是实时启动城际铁路冠名权和车体广告事宜。目前，列车传媒作为新兴媒体呈现出蓬勃发展态势。晋中至太原城际铁路项目须运用好这一潜在的资源。具体讲，待项目正式启动后，要及时对城际列车的冠名权实施拍卖，如未来车头标注“汾酒号”、“兰花号”等。同时，对列车视频、LED显示屏、椅背、桌面板等广告载体，实行统一打包，对省内各大广告公司招标拍卖。预期，每年可提供1亿元以上的广告收入。

四、总结

在晋中至太原城际铁路项目建设期的四年时间内，我市可总体筹措各项资金14个亿，基本可覆盖政府资金占上限20%的13.5亿元。就政府资金使用的安排，市财政有如下的具体思路：2015年腾挪出的2亿元原项目资金，1亿元作为注册资本金，待注册完毕，共同滚动成为晋中至太原城际铁路项目启动资金。待年底该项目经论证、挂牌与社会资本签订合作合同后，着手争取省政府的专项转移支付，共计5亿元，作为项目的征地拆迁和2015年度前期土建工程的建设资金。2016年起，市财政每年提供2个亿，并广告招商费用一起进入该项目的资金池，与目标公司（如中国北车集团）的车辆、信号等设备资产的投资一道组织对该项目的实施推进。随着新预算法的颁布，PPP作为创新型的融资方式，其发展势必将同政府投资相辅相成。该模式的应用与推广，势必会让社会投资涓涓细流汇成促发展、增福祉的澎湃浪潮，政府作为该模式的主导方和引领者，必定会有所作为，也必定会有所大为。

作者：赵姝单位：晋中市财政局