协同管理模式铁路安全论文
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1京津冀铁路安全管理现状
1．1京津冀铁路安全管理法制建设现状
目前京津冀三地共同遵守的铁路安全管理相关法规为国家法律、法规和部门规章。自2014年1月1日起，我国新的《铁路安全管理条例》开始施行，对铁路行业的建设质量安全、专用设备质量安全、铁路线路安全、铁路运营安全等四个方面进行了规定，同时配套的《铁路机车车辆设计制造维修进口许可办法》、《铁路运输基础设备生产企业审批办法》、《铁路机车车辆驾驶人员资格许可办法》和《违反〈铁路安全管理条例〉行政处罚实施办法》等四个配套部门规章同步施行，与《中国铁路法》、《安全生产法》共同组成了我国的铁路安全管理法制体系。这样的法律体系是覆盖全国的，当然也覆盖京津冀全域。2014年12月1日生效的《河北省铁路安全管理规定》，代表了河北省在铁路安全管理方面的省内要求，除对国务院《铁路安全管理条例》中的25条内容进行细化外，还根据铁路发展与河北省实际情况，在横向上强调了公安、国土资源、城乡建设等10个政府部门的联防管理职责，在纵向上建立了省、市、县、乡、村逐级护路联防管理机制，同时对相关技术标准、权责划分做出了规定。北京、天津在铁路安全管理方面，主要依据国家层面的法律、法规和部门规章，而代表天津市铁路安全管理专门法规只有2004年修订的《天津市铁路道口安全管理办法》，对铁道口安全的管理。北京市的铁路安全专门法规则只有1998年的《北京市维护铁路道通安全暂行办法》。从法制建设方面，河北的铁路安全管理法规相对完善，而北京、天津则相对弱化。
1．2京津冀铁路安全管理机构现状
铁路管理机构的职能之一便是铁路安全监管，机构的设置直接关系铁路安全管理的效能。在我国将铁路分为国家铁路和地方铁路，之后还有合资铁路和企业专用线。国家铁路在2013年大部制改革之前由政企合一的铁道部管理;大部制改革之后，产生了中国铁路总公司和国家铁路局两个机构分别负责铁路管理的企业职能和政府职能。地方铁路主要是本省或者几个省地方财政出资建立的铁路，在管理方式上在之前主要由政企合一的地方铁路管理局来负责，在后来的发展中不少地方铁路管理局转型将政府职能和企业职能剥离。合资铁路则主要由各个路局代管，企业专用线则由各个企业自行管理，地方政府监管。目前河北省的地方铁路的政府管理职能主要集中在河北省铁路管理局，同时河北省发改委下辖的铁路建设管理办公室和河北省安全生产管理局监管二处下辖的河北省铁路道口安全管理委员会办公室分别对河北省地方铁路的规划与安全行使一定的监管职能，因此总的来说河北省地方铁路的管理特征是政企分离、多头管理。天津市的地方铁路的规划、货物运输、施工建设主要由天津市铁路集团有限公司负责，该公司是由天津市地方铁路管理局转型而来。在政府管理方面，天津市交通运输和港口管理局的轨道交通管理处主要负责地铁、轻轨的管理，而对天津市地方铁路的管理却很少涉及，体现出一定的政府管理职能缺失。北京市基本没有地方铁路，而主要有企业专用线，在管理上既无类似于天津铁路集团的投资建设主体，也没有类似于河北省铁路管理局的政府管理部门，是一种双重缺失的特征。
2发达国家的铁路安全管理经验
2．1美国铁路安全管理经验
美国的铁路发展过程中十分重视通过法律来规范和引导铁路行业的健康发展，概括而言，美国的铁路安全管理是以“双层”法律规制为特征。美国的铁路安全法律体系，由美国国会颁布的国家层面法律和交通运输部及所属机构颁布的行业层面的规章和规则组成。美国的铁路安全管理立法主要管理:铁路安全、铁路风险、铁路设备安全、危险货物运输安全、铁路事故应急处理、铁路事故调查处理、人员安全、道口安全和其他。我国的铁路安全管理法规体系及京津冀三地的铁路安全管理规定，基本涵盖了美国铁路安全管理立法中的绝大部分内容，但是对于安全风险的管理却没有明显的涉及
2．2日本的铁路安全管理经验
日本铁路安全管理机构有两类:国家行政主管部门和企业内部的安全管理部门。按照企业守法、政府执法监察来实行铁路安全管理。在日本，国家行政主管部门主要有负责铁路运输企业的安全体制评价及监督的大臣官房、负责安全分析的综合政策局、负责事故原因分析和设备监督管理的铁道局、地方运输局和负责事故调查的运输安全委员会。日本的铁路运输企业的安全管理有两个部分:主管安全工作的主管和安全推进委员会。日本的铁路安全管理实现了政府监督与企业管理的对接，政府不仅可以对企业的安全制度的制定和实施以及安全主管的任免进行管理，同时还会对企业的现场派驻人员进行现场的安全监督。政府安全监督和企业安全管理相统一配合的制度值得借鉴。
2．3欧盟的铁路安全管理经验
欧盟的共同运输政策旨在消除各种限制，协调各国的运输。欧盟的《铁路安全指令》为欧盟各国的铁路统一及安全管理奠定了基础，形成了法律层次和组织层次的管理模式。铁路安全的法律层面主要以《铁路安全指令》为主，在欧盟成员国之间约定了共同的安全目标、安全方法、安全指标和安全体系。并且实行了安全认证制度———分别对铁路基础设施企业和铁路运输企业颁发安全认证证书。安全证书的认证包含了成员国自身对企业的认证和他国对本国企业的认证。在组织层面，欧盟形成了以欧洲铁路机构为核心的包含众多其他机构的组织:欧盟颁布《铁路安全指令》指导欧盟各国;欧洲铁路机构安全工作组指导安全指令的贯彻执行，并且颁布配套指南和指导性文件;各个成员国颁布本国安全管理法律法规，引入《铁路安全指令》的核心内容;安全监管当局和事故调查机构各自履行安全管理框架内职责;独立的安全评估机构提供提供独立、专业的安全评估和审核;行业协会则引领欧洲铁路行业健康安全发展。欧盟的统一法规和完善组织值得借鉴。
3．1构建职能集中且协调配合的京津冀铁路一体化组织机构
铁路安全一体化是为铁路一体化服务的，因此首先要理顺京津冀铁路一体化的组织机构。按照大部制改革中政企分离的要求，将北京、天津、河北三省市的地方铁路(包括合资铁路和企业专用线)的政府职能和企业职能明确、剥离，并按照中央政府关于政府职能转移、下放、整合、加强的要求对政府职能部分进行集中，明确管理主体、提高规制效率。基于1．2中分析的三省市的管理机构现状，提出以下建议:一是，建议河北省合并相应机构及职能。在职能的优化整合方面，《国务院机构改革和职能转变方案》提出了解决职责交叉、分散问题三条基本原则:同一件事由一个部门负责;整合业务相同或相近机构;整合建立统一规范的公共资源交易平台、信用信息平台，推动资源共享、提高效能。按照中央政府的要求及提升政府规制效率的需要，将河北省发展与改革委员会下辖的铁路建设管理办公室和河北省安全生产管理局监管二处下辖的河北省铁路道口安全管理委员会办公室合并于河北省铁路管理局统一管理，将河北省铁路管理局作为代表河北省铁路政府管理的主责部门。二是，建议京津设立对应机构及职能。天津市交通运输委员会和北京市交通运输委员会下设与河北省铁路管理局级别对等、职能相似的管理机构，可分别叫天津市铁路管理局和北京市铁路管理局。至于企业职能，天津市无需新增，北京市则按需求自由设定。可在有建设需求时，成立地方铁路投资公司。三是，建议构建协调京津冀地方铁路与国家铁路的政府管理机构。大部制改革之后，铁道部政企分离，政府职能部分主要由国家铁路局负责，北京、天津、河北三个区域的国家铁路由铁路总公司下设的北京铁路局负责企业运营管理，对应的政府职能由安全监察司下设的北京铁路督察处负责管理。那么企业层面则以北京铁路局为主，以各个地方铁路、企业为辅。
3．2建立评价与监督并重的京津冀铁路安全一体化法规体系
不论是美国、日本还是欧盟的铁路改革与安全管理，都是以立法作为基础，通过立法来保障安全管理的强制性实施。在我国的现行体制中，各个省份和直辖市的人民代表大会拥有制定地方性法规的权力。京津冀三个省市以生效的《铁路安全管理条例》为基本范本，结合三个省市的地方铁路的特点，制定涉及三个省市的地方铁路条例。在实施上，欧盟的铁路安全指令可以在各个国家顺利实施，那么中国的三个省市形成统一的地方铁路条例也并非不可操作。有了统一的安全管理条例，就可以为京津冀安全一体化奠定法律基础。国家铁路主要由国家铁路局来派驻监管。而地方铁路则依靠各省市铁路管理局来监管。通过借鉴美国强化风险管理、日本全面深度监管、欧盟同一法律基础等特征，在三省市立法上，建议对地方铁路的管理强化以下几个方面的规定:一是，铁路运输企业必须制定《安全生产制度》并设置专门安全管理机构，安全管理机构的主管应由企业副总经理级人员担任，铁路运输企业的《安全生产制度》须报各省市铁路管理局审查并备案，安全主管人选须报铁路管理局备案，但铁路管理局对企业安全主管的人选没有干涉的权利。二是，铁路运输企业必须向注册地铁路管理局提交《企业铁路运输年度安全风险报告》，铁路管理局每年必须结合企业安全风险报告及现场检查情况，对铁路企业的风险进行测评，并提出整改意见。三是，铁路管理局必须定期和不定期对管辖地企业现场进行监察，对现场的设施、人员、车辆等情况进行监察。四是，事故处理以事故发生地的铁路管理局为主，以运输企业注册地的铁路管理局为辅。
3．3京津冀铁路安全协同管理模式
总结京津冀铁路安全管理一体化，以评价与监管并重的一体化法规为基础，以职能集中、协调配合的组织机构为实现形式，通过通过风险评价、制度建设监督、现场督察和事故的调查处理，从京津冀铁路一体化安全管理的事前、事中和事后三个维度进行监管，形成了闭环的京津冀安全管理一体化政府管理新模式，
4京津冀铁路安全协同管理模式评价模糊综合评价法
根据模糊数学的隶属度理论把定性评价转化为定量评价，即用模糊数学对受到多种因素制约的事物或对象做出一个总体的评价。它具有结果清晰、系统性强的特点，能较好地解决模糊的、难以量化的问题，适合各种非确定性问题的解决。确定评价指标铁路安全政府管理新模式需要实现以下几个目标:一是，社会公平。政府的安全管理模式，本质上是一种政府对企业的规制。安全管理模式能否对所有企业一视同仁，能否对不同地区的企业一视同仁，是一个很重要的目标。二是，规制效率。安全管理固然重要，但是过于繁杂的程序与规章约束反而限制了铁路行业的发展，因此能否保证规制效率是新模式的又一个重要指标。三是，安全提升。安全管理模式必须能够切实的使铁路的安全得到切实的提升，因此安全提升是最根本的目标。四是，还需要考虑实施难度的问题，能够顺利实施是方案可行的最基本目标。
5结论
论文在分析京津冀铁路安全管理现状的基础上，借鉴美国、日本、欧盟的铁路安全管理经验，构建职能集中且协调配合的京津冀铁路一体化组织机构，建立评价与监督并重的京津冀铁路安全一体化法规体系，强化了风险管理，突出了跨省市合作，用模糊层次分析法评价结论为好，可为决策部门提供有益决策支持和依据。
作者：段晓晨王兆雨孙有才张京波单位：石家庄铁道大学河北省铁路管理局，
