铁路财产权利激励性配置途径和启示
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1确立铁路运输企业市场经济主体地位背景
20世纪80年代以前，我国铁路实行的是计划经济体制，企业所有权与经营权高度集中于行业主管部门，政府行为取代了企业行为，计划决策取代了市场决策，经营者仅仅是计划实施者，缺乏提高铁路效率的激励性制度安排。而在我国铁路改革之初，人们采取通过调整企业利益分配关系激励经营者的办法来改善铁路企业的效率，如最初采用的利润分成、利改税及利润承包等办法。经过一段时期实践之后，人们开始着手调整国家（作为所有者）与铁路企业（指作为人的铁路局）的权利配置，希望通过赋予经营者自主经营权所产生的激励来提高企业运行效率。从某种意义上说，我国铁路改革历程就是一个不断完善激励约束机制和强化经营者激励的过程[1]。2011年以来，按照铁道部党组确立铁路运输企业市场主体地位的战略部署，铁道部各司局都提出了下放经营管理权的管理办法，例如，《印发〈关于加快转变铁路发展方式确立国家铁路运输企业市场主体地位的改革推进方案〉的通知》（铁政法[2011]67号）明确提出：“部机关各有关部门要按照分工，抓紧研究制定配套改革措施和管理办法，清理修改规章制度和相关文件，健全完善工作制度和运行机制，切实转变职能，规范管理；各铁路局、专业运输公司要结合实际，抓紧研究落实改革方案的措施，制定实施细则，切实转换经营机制，确保各项改革措施落实到位。”落实铁路运输企业市场主体权责，确保新体制新机制顺畅运行是2012年铁路工作的重点任务之一[2]。铁路发展的历史经验表明，随着企业经营权利从铁道部向铁路局的下移，许多重大权利的运用上会出现许多超出人们预期的偏差。在铁道部对相关权利进行了更为实质性的下移之后，铁路局拥有了相对更大的自主决策权，但铁路局存在的许多问题并没有得到完全解决，如铁路员工积极性仍有待提高，铁路局不热心路网性事务，铁路财产权利配置效率仍有进一步提升空间，等等。基于此，我们力图解决的经济学问题是，采取什么样的举措才能更好地下放铁路经营管理权，更好地改善铁路财产权利的激励性配置水平？
2提高财产权利激励性配置水平是我国铁路产业发展过程中的重要内容
国内外经济研究表明，建立有效的对企业经营者的激励约束机制十分重要。丹尼尔•W•布罗姆利就认为，任何一个经济体制的最核心功能就是对企业或个人行为形成激励性制度安排，鼓励增加市场性收入，节约生产成本，提高企业勤奋、发明和创新的内在动力。Sun和Jones的研究也表明，企业经营管理效率不仅取决于企业所有权结构，在更大程度上取决于企业激励约束机制的完善程度。回顾我国铁路企业改革历程，利润分成制（1979—1982年）、利改税（1983—1985年）、利润承包（1986—1990年），以及随后实施的建立铁路运输企业现代企业制度等历次改革都明确把建立激励约束机制作为改革的重要目标，改善激励约束机制，提高财产权利的激励性配置水平，是我国铁路产业改革重组的“基本路线图”。2000年初，在我国铁路产业试行的建立铁路客运公司方案，也是为了更好地明确铁路各业务模块的责权利边界，更好地调动增收节支、改善运输资源配置效率的积极性。安全、运营、建设是目前我国铁路科学发展过程中的三大主题，我国铁路产业面临的迫切问题是按照“保在建、上必需、重配套”确保建设进程，按照科学发展要求保障铁路运输生产安全，按照确立铁路运输企业市场主体地位要求实施多元化经营战略等。在这样的发展背景下，建立有效的激励约束机制十分必要，非常迫切。
3铁路财产权利及其特征
3.1铁路财产权利产权经济学认为，财产权利是指以财产利益为重要内容，直接体现财产利益的民事权利的集合。财产权利可以以货币进行价值计量，权利人依法可对特定财产利益享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。在财产权利受到分割时，权利人依法得到救济[3]。铁路财产权利是指以铁路财产利益为重要内容，直接体现铁路财产利益的民事权利的集合。铁路财产权利包括线网固定设施、移动载运设备、信息管理系统等及其相关权利，铁路财产权利人对特定铁路财产享有所有权、控制权、处置权、收益权等相关合法权益。只有明确界定铁路财产的责权利边界，才能更好地激励铁路运输企业努力工作。
3.2铁路财产权利的特征铁路财产权利除了具有一般财产权利的排他性、专用性、收益性、法定性等特性外，还具有两个特殊特征，即企业性和公益性、专用性和共用性。
3.2.1企业性和公益性铁路这种网络型基础产业覆盖的空间范围大，由于各地区所处地域面积、人口、环境、自然条件、经济发展水平等的差异性，必然导致处于铁路网络中的核心局和边缘局、干线铁路和支线铁路、客运专线和货运通道等的成本收益状况不尽相同。有些铁路本身不可以依靠自身收益弥补全部成本支出，其主要作用是促进经济社会发展、国土开发和提供社会基本出行服务，为社会成员提供公共物品，从而具有公益性。有些铁路线路客货流量大，盈利能力强，可由社会资本经营管理，从而具有企业性。铁路公益性和企业性并存，相互交织在一起，是铁路产业财产权利的一种内在属性。基于此，铁路产业的规划、投资、建设、运营、管理、社会性管制、经济性管制等都离不开政府职能和作用的发挥，离开了政府这一因素，铁路产业甚至无法生存，更别提得到充分发展。在这种情况下，一方面需要政府发挥必要作用，另一方面也需要发挥市场经济体制的基础性地位和作用。处置好政企关系，厘清政府职能和企业职能边界，是铁路财产权利关系复杂性的内在要求之一。
3.2.2专用性和共用性铁路网络中存在大量的共用财产权利，包括铁路线路、站场枢纽、通信信号、供电设施、调度指挥等，同时也存在专门为某一铁路运输企业服务的财产权利。铁路网络中的共用性财产权利往往决定了铁路运输企业的成本收益状况，甚至在某种程度上还决定了铁路运输企业的生存和发展。共用性和专用性财产权利，特别是共用性财产权利是铁路网络性最突出的表现形式，如表1所示。铁路财产权利具有专用性和共用性的特殊性，铁路产业必须处置好那些由多家铁路运输企业共用的财产权利，特别是大型铁路设备、调度指挥、财务清算等财产权利。一个基本原则是，通过政企分开、组织重构、建立激励约束制度等举措，把更多的共用性财产权利转化为由铁路运输企业控制的专用性财产权利。在良好的制度约束下，强化政府协调管控职能，完善共用性财产权利的配置规则。
4.1厘清政企关系：充分发挥市场经济体制的激励性作用和计划经济体制或命令经济体制相对，市场经济体制是指市场对资源配置起基础性调节作用的经济体制，是市场运作的具体制度安排或运行方式的总称。经济学理论认为，市场经济体制具有很强的激励性，能够充分调动经营者追求利润的动力，更好地配置稀缺的社会资源。从铁路财产权利的企业性和公益性来看，铁路财产权利需要激励性配置。第一，铁路财产权利的企业性要求发挥市场经济体制作用，由铁路运输企业按照价格规律进行资源配置，发挥铁路局市场主体地位，实现国有资产保值增值，提高国有资本和民营资本运用效率和回报率。第二，铁路财产权利的公益性要求发挥政府规划管理作用，由政府按照公共事业运作规律承担铁路规划、投资、建设、运营等相关社会性责任，建设良好的铁路基础设施，提供社会公共物品，对铁路产业进行宏观管理和行业监管。铁道部党组提出，“铁道部要充分发挥政府监管和行业管理职能，通过行政的和经济的手段，采取多种方式，对铁路局进行检查、监督、评价、考核。铁道部将制定新的运输和服务清算规则，建立公平、公正、公开的清算体系，使运输企业公平地取得相应的运输收入，相互提供服务得到合理补偿，以此来激励各铁路局积极开拓市场，努力增加收入”[4]。从铁路财产权利的企业性和公益性特征来看，明确铁道部和铁路局的政府职能和企业职能，把公益性的建设和行业监管职能留给铁道部，把企业性职能留给铁路局，符合铁路财产权利的内在要求。随着铁路体制机制改革进程的不断推进，国家在铁路公益性投资、国土开发型铁路建设等方面的职责需要进一步加强，同时把铁路企业性职能市场化，由市场经济体制来调节铁路局的资源配置行为。
4.2调整组织边界：构建承担专用性和共用性财产权利的经济组织在我国既有路网格局条件下，铁路企业组织边界相对较小，使得铁路运输企业无法提供完整运输产品，铁路运输企业之间的交易环节过于复杂，增加了许多交易成本，同时由于铁路运输企业规模相对较小，削弱了网络经济的实现程度[5]。在这种背景条件下，铁路财产权利分配就必须有相应的组织边界或产权边界的界定来匹配。如果铁路运输企业组织边界覆盖空间范围太小，那么共用性的财产权利就会较多地集中到作为企业总部和产权代表的铁道部手中。相反，如果铁路运输企业组织边界覆盖空间范围太大，则不利于控制铁路运输企业的逆向选择和道德风险，甚至会超过现有调度指挥技术、信息管理技术、维护养修技术等所能适应的范围。从专用性和共用性的财产权利属性来看，一方面，我国铁路产业需进一步调整铁路运输企业组织边界，按照现代技术和管理水平的要求，构建组织边界相对合理的铁路运输企业，提高管内客货流量比例，减少跨局间的铁路运输量；另一方面，针对必须保留在铁道部或其手中的共用性财产权利，必须坚持统一管理，集中调配，构建管理调度指挥、财务清算、铁路电子商务系统、建设和运营标准等公用性财产权利的独立机构。
4.3完善激励约束制度：实现铁路运营管理过程的精益化新制度经济学认为[6]，科学技术为经济增长注入了活力，但如果没有制度创新和制度变迁作为基础，通过一系列制度安排（包括产权制度、法律制度、运营制度等），把技术创新成果巩固下来，那么，长期经济增长和社会发展以及经济效率的提高就不可能实现。总之，在国家或企业资源配置过程中，制度具有决定性的作用。精益管理理论认为，精益管理是一整套社会技术（Socio-technical）系统，它通过提高企业内部生产、客户需求、供应商供给的精准性，达到低成本、高效率、高质量地进行生产，最大限度地使顾客满意的目标。精益管理中的“精益”的主要含义是，在企业生产过程中，不投入多余的生产要素，只在适当的时间生产必要数量的市场急需产品或下道工序急需的零部件或半成品，所有经营活动都要具有经济性。凡是不能增加价值的生产活动都被定义为浪费。精益管理可以有效适应运输产品的生产过程，改善运输产品的时效性；可以有效协调运输企业复杂的分工协作关系；可以有效降低或消除各种不确定性水平；可以有效实现运输生产的网络经济性[5]。为了实现精益管理的目标，建立一整套精细化的激励约束制度尤其重要。进一步完善公平、公正和显性化的激励约束规则，是调动广大铁路员工工作积极性，更有效配置铁路财产权利的重要手段。铁道部文件指出，为进一步推进铁路体制机制改革，需改进和完善考核制度，加大对安全生产、增收节支、服务质量、廉政建设、路风建设、队伍稳定等考核力度，科学确定考核指标，建立严密的考核程序，把握重点，覆盖全面，保证企业生产经营活动既依法合规，又高效率、高效益。随着铁路管理体制机制改革的不断深化，需依托现代信息手段，完善激励约束制度，提高过程管理水平，实现铁路运营管理过程的精益化。
5结语
财产权利激励性配置是我国铁路产业的根本和关键，也是铁路改革重组过程必须予以关注的重大问题。除具有财产权利的一般属性之外，铁路财产权利还具有企业性和公益性、专用性和共用性等特殊属性，从而使铁路产业体制机制改革变得十分复杂。第一，铁路财产权利具有公益性属性，内在地要求发挥政府职能优势，在铁路规划、投资、建设、运营补贴、行业管理和监管等方面发挥作用；铁路财产权利具有企业性属性，内在地要求发挥市场经济体制优势，在铁路优化资源配置，调动铁路员工积极性等方面发挥作用。从这个意义上讲，必须明晰铁道部政府职能和铁路局企业职能，实现政企分开，构建责权利明确的铁路运输企业，发挥铁路局的市场主体地位和作用。第二，铁路财产权利具有专用性，内在地要求扩大铁路运输企业经营管理权，赋予铁路局更大的自主经营权利；铁路财产权利具有共用性，内在地要求调整铁路运输企业组织边界，尽量把共用性财产权利转变为铁路运输企业内部的专用性财产权利。针对铁路局确实无法独立接纳的调度指挥、财务清算、电子商务系统等共用性财产权利，必须构建事业单位性质或企业单位性质的经济组织，承担起共用性财产权利管理和服务职能。另外，随着铁路技术装备和信息化水平的不断提高，我国铁路产业具备了精益化管理条件。结合铁路精益化管理，通过激励约束制度建设，能够更好地实现铁路运营管理全过程的精准控制，调动铁路员工工作积极性，改善铁路服务质量，改善铁路经营管理效率。
总之，我国铁路产业优化经营管理体制机制是一项系统工程，需要通过政企关系、组织模式和规章制度的构建，着力解决影响铁路科学发展的体制和机制性障碍，下放铁道部手中过于集中的权力，明确铁路企业市场主体地位，优化经营管理体制机制，提高我国铁路产业的激励性水平，切实推进我国铁路产业科学发展。
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