立足不足谈铁路发展新模式和政策建议

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加快推进城镇化建设是我国未来一段时期的发展战略。交通作为重要的基础设施，如何适应我国城镇化建设需要，有许多问题需要研究和解决。铁路作为交通运输的骨干，在新的形势下，创新城镇化铁路发展模式，对坚持走有中国特色城镇化道路、促进铁路可持续发展和提高资源利用效率均具有重要的现实意义。

1中国特色城镇化建设的新要求

改革开放以来，我国城镇化进程加快。1978年至2010年，城镇化率由17.9%提高到47.5%，城镇人口由1.7亿人增加到6.7亿人，已进入城镇化快速发展时期，预计到2015年我国城镇化率将达到51.5%。从发展过程看，近年来我国大城市、特大城市增长较快，而中小城市增长较缓慢。从基本国情看，我国是农业大国，目前尚有7亿多农民。如果只注重大城市、“巨型城市”的发展，把农村人口转移到大城市，而中小城市萎缩，这样的城镇化是畸形的、不可持续的。中小城镇是一个国家城镇体系的基础，中国特色的城镇化道路就是要走大中小城市并举的道路。国家“十二五”规划纲要明确提出，要以大城市为依托，以中小城市为重点，促进大中小城市和小城镇协调发展。只有使中小城市的基础设施更完善，产业更聚集，才能更好地提高整个城镇体系的吸纳能力。

1.1中国特色城镇体系需要优化交通运输结构目前，我国市管县体制已成为大多数地区的行政区划体制，城市市域广阔，管理的城镇较多。尤其在东部地区，经济发达、人口众多，中心城区、副中心及主要城镇已成为经济活动和人口主要聚集区，市域内各组团经济联系紧密、人员通勤出行频繁。由于绝大多数城市市域范围内交通仍以公路为主，机动车数量增长迅猛，各组团之间交通拥堵状况日趋严峻，车速小于20km/h已成为常态，出行时间不能把握，严重影响了社会经济活动的正常进行。因此，进一步优化市域内交通运输结构，提高公共运输供给能力和效率，有效缓解地面道路资源供求矛盾，适应城镇化交通需求不断增长的需要是一项非常紧迫的任务。

1.2拓展城镇发展空间需要高效的公共交通体系现行的市管县体制往往注重围绕中心城区发展，从而使得中心城区负荷过重，承载能力下降，不能真正发挥中心城区组织和推动区域经济一体化发展的作用。造成这种现象很重要一个因素是缺乏大容量、快速的公共交通体系，市域内组团之间通达性较弱，导致中心城区对周边城镇辐射能力不强，城市空间结构难以拓展。因此，加快发展市域内高效的公共交通系统，积极引导城市向新区、郊区、中心城镇发展，可有效缩短中心城区与外围组团的时空距离，有利于拉大城市框架、改善和优化城市空间格局，有利于降低中心城区的人口密度及交通需求压力，有助于中心城区各项功能的向外辐射，从而促进中心城区与外围组团的均衡合理发展。

1.3城镇经济社会转型需要加强交通设施引导总理在视察汶川重建的“北川新城”规划设计时，曾对中国特色城镇化蓝图作过描述，就是“安全、繁荣、宜居、特色、文明、和谐”。实现这个目标，需要加强交通基础设施建设，通过TOD模式（“以公共交通为导向”的开发模式）引导城市发展。优良的交通设施对沿线周边商业、居住、公共服务等开发建设具有较高的吸引力，从而促进城市功能以网络化的形式在通勤圈的范围内实现整合和再分配，使生产和人们的活动能在更广泛的范围共享自然资源和社会资源。

1.4增强城镇承载能力需要重视绿色交通在城镇化过程中，城区内的土地和通道资源日趋紧缺，传统的道路交通发展模式受到很大局限，无法满足日益增长的交通需求。由于近年来城市内的机动车特别是私家车数量增长很快，导致城市空气污染严重，部分城市机动车污染物排放量已占城市大气污染物的40%以上。因此，建设绿色城镇，实现人与社会、人与自然的和谐可持续发展，就必须构建资源节约、环境保护型的城市交通方式。

2铁路现有发展模式的不足

近十年来，我国铁路得到快速发展，尤其是建设以高速铁路、城际铁路为重点的快速客运网，对于保证城镇人口大量流动，促进城镇聚集和城市合理布局，发挥中心城市对周边地区辐射带动作用，强化相邻城市“同城”效应起到了重要作用。但就中国特色城镇化建设而言，现有的铁路发展模式仍有不足。

2.1铁路网覆盖的城镇较少我国高速铁路主要沿繁忙干线修建，通过客货分线解决大流量旅客运输问题，它覆盖的更多是大城市、特大城市。城际铁路则主要覆盖城市带或城市群的中心城市。就全国范围来说，现有的铁路网尚有许多城镇未能覆盖；就一个城市来说，即使有铁路穿过，覆盖的也仅是极少数城镇。

2.2铁路拉动城镇建设的作用不突出现有铁路对城市开发建设的作用不容置疑，但就其发展模式而言，仅对城市局部地区起作用，无法依托其引导整个市域内城镇体系的建设。一些铁路远离市区，对城市开发建设的效果打了折扣。

2.3铁路服务的对象有局限现有铁路网是为全国范围内的资源整合、产业布局和人流、物流服务，服务的对象是中长距离流。近年着重发展的城际铁路服务对象是短途城际客流，但服务范围主要是城市带或城市群间各城市。

3铁路发展新模式研究

轨道交通具有节约土地、运能大、耗能少、污染小、环保等特点，是适合建设中国特色城镇化的高效、绿色公共交通方式。

3.1国内外市域轨道交通发展概况国外市域轨道交通主要在大都市发展，如法国巴黎、日本东京、美国纽约等。这些世界大城市随着城市空间结构形态的不断演化，逐步形成了多层次的轨道交通系统。市区内多采用地铁或轻轨缓解中心城区的交通压力，中心城区与新城等外围组团则用市郊铁路联接，解决中心城区与外围组团间客流量大、出行距离长、对速度要求高的问题。以日本东京为例，东京大都市主要通勤交通圈为以东京站为核心、半径50km的范围内，面积达10117km2，人口近3200万人。其中中心城区621km2为地铁，外围则由私营铁路线和国家铁路JR线组成。我国的市域轨道交通近年来得到了较快发展，许多大城市、特大城市都建设了地铁或轻轨，但市郊铁路发展不快，既有的市郊铁路还在萎缩。

3.2积极发展市域客运铁路目前，我国大城市、特大城市已经出现郊区化趋势，一部分人口及城市功能从城市中心区向郊区迁移，在主城与新城及外围组团之间产生大量客流。但更多的城市属于地级中等城市，正处于加速发展时期，是我国推进城镇化的主体。这些城市地域广、城镇多、经济社会发展快，城镇之间的经济互补与联系愈加紧密。因此，在加快推进城镇化过程中，在城市尤其是新兴的城市积极发展联系中心城区与周边城镇、组团的快速、大容量、公交化、采用大铁路制式的市域客运铁路，对坚持走中国特色城镇化道路非常重要，时机已逐渐成熟。

3.3市域客运铁路功能定位

3.3.1各种轨道交通系统的基本定位从我国的情况看，专门从事旅客运输的轨道交通系统可以划分为高速铁路、城际铁路、市域客运铁路、地铁（轻轨）四种。这四种轨道交通方式在社会化运输过程中，按照各自的技术经济特征和比较优势共同构成一个有机整体，是我国城镇化发展的重要基础。结合当前及未来发展趋势，这四种轨道交通系统在旅客运输中的基本定位如下（见表1）。1）高速铁路。主要服务长距离、大容量、快速的旅客运输，并在大城市和人口稠密地区城际间旅客运输中发挥重要作用。旅行速度很高，是国家快速客运网的骨干。2）城际铁路。主要服务短距离、大容量、快速的旅客运输，并为城市群或城市带各城市间旅客运输提供公交化公共交通服务。旅行速度高，是国家快速客运网的重要组成部分。3）市域客运铁路。主要服务较短距离、大容量、便捷的旅客运输，并为城市市域范围内中心城区与周边城镇、外围组团之间旅客运输提供公交化公共交通服务。旅行速度较高，是城市交通的重要组成部分。4）地铁（轻轨）。主要服务较短距离、大容量、便捷的旅客运输，并为城市中心城区（可适当延伸至外围核心组团）旅客运输提供公交化公共交通服务，是城市中心城区公共交通运输的骨干。

3.3.2市域客运铁路的基本功能功能是一个事物在所界定的环境中所起作用的具体体现。市域客运铁路的功能体现在两个方面。1）宏观功能。一是推动城镇经济社会发展。市域客运铁路对加快城市经济发展转型，伸展城市发展空间，协调市域各城镇发展、促进城市对外开放，提高城市竞争力等具有重要作用。二是完善城镇综合运输体系。市域客运铁路对优化城镇综合运输结构，扩大交通运输能力，满足多样化运输需求，促进综合运输一体化，提高运输效率等具有重要作用。三是扩大辐射半径。市域客运铁路较快的运营速度，可以缩短市域内各城镇之间的时空距离，形成“一小时交通圈”，对增强中心城区的辐射作用，加强各城镇之间的分工与协作具有重要作用。四是保护中心城区。市域客运铁路可以减少进入中心城区的小汽车数量，对于缓解中心城区交通压力，改善居住条件，保护历史文化等具有重要作用。五是引导城镇体系建设。市域客运铁路为市域土地开发创造了条件，可以引导城市规划和布局调整，对促进城镇体系的形成和完善具有重要作用。2）微观功能。在路网层次上，市域客运铁路属于国家铁路网的组成部分，是铁路干线的延伸；对应于法律意义上的“国铁”，具有地方客运铁路的属性。在路网功能上，市域客运铁路服务于地级及以上城市，主要承担市域内通勤、通学、商务、公务、旅游探亲等客流，以市内旅客交流为主，必要时也可承担铁路干线的客流。

3.4市域客运铁路布局原则

3.4.1布局思路市域客运铁路布局的总体思路是：立足本地实际情况，着眼于城市的长远发展，贯彻落实国家区域发展总体战略、主体功能区战略、城镇化战略，建立与城市经济社会发展协调、运输组织合理、设施网络完善、快速便捷和可持续发展的运输体系，提高城市交通的基本公共服务能力，以优质高效的运输服务保障城市总体规划目标的实现。市域客运铁路的发展要做到：支持城市经济社会发展，提高城市的综合竞争能力；与城市发展相协调，支持城市空间布局和用地功能组织；提供优质高效的公交服务，引导形成合理的出行方式结构；与其他交通方式紧密衔接，协同发挥交通资源使用效率。

3.4.2布局原则市域客运铁路要统筹考虑各种交通方式的合理分工，因地制宜、合理布局、分步实施。1）重视与城市规划的配套。作为城市重要的基础设施，市域客运铁路的规划建设要与城市发展战略和发展目标相一致，与城市总体规划密切配合，与城市产业布局相适应，服从服务于城市经济社会发展需要。2）科学合理选择线网构架。线路走向以中心城区为核心，最大限度地连接各大经济组团、城镇，引导城市空间布局。尽量做到用最短的线网最大程度地覆盖市域各据点，提升城乡建设集聚度。注意远近结合，统筹考虑运输需求和财政承受能力，合理确定建设规模和实施进度。3）加强与其他交通运输方式的衔接。坚持以人为本，做好与干线铁路、公路以及城市地铁、公交系统等其他运输方式的衔接和协调发展，提高各种交通方式的转换效率，实现交通运输资源优化配置。4）注意资源节约集约和生态环境保护。贯彻可持续发展战略，尽可能充分利用既有交通走廊，节约、集约利用土地，提高资源利用效率。注意保护生态环境，促进绿色发展。

4发展市域客运铁路的效果分析

4.1有利于推进铁路发展方式的转变经过大规模建设，铁路干线得到了较快发展，高速铁路、城际铁路已初具规模。再经过若干年的建设，将建成快速铁路网，铁路中长途客运能力将大幅度提高。从未来路网建设的角度出发，必须寻找新的增长点。市域客运铁路的建设，可以拓展铁路的发展领域，与高速铁路、城际铁路形成长短搭配、高低搭配、层次分明的路网格局。可以推进铁路客运体制改革，提高铁路旅客发送量，扩大铁路市场份额。市域客运铁路扩大了铁路网的覆盖范围，将使更多的城镇和人口享受到铁路服务以及快速轨道交通系统带来的便利，极大地改善民生。

4.2有利于调动地方修建铁路的积极性由于长大铁路干线横跨地域大、涉及面广，铁路建设往往被看成是国家铁路部门的事。而市域客运铁路主要服务于城市，与城市经济社会发展息息相关，与人民群众生产生活紧密联系，地方政府将更加重视其建设。只要政策到位，将极大地调动地方政府修建市域客运铁路的主动性和积极性。

4.3有利于推进铁路投融资体制改革建设资金一直是困扰铁路发展的难题。虽然近年来不断探索合资建路、股改上市、债券融资，尤其是大力发展与地方政府合作，从根本上改变了过去单纯依靠中央投资建路的局面，但总体来看，铁路建设资金来源少、投融资渠道单一的问题没有得到根本解决。未来铁路发展必须要在投融资体制改革上迈出更大步伐，进一步拓宽融资渠道、创新融资机制。市域客运铁路可以由地方政府主导建设，引进社会资金。尤其在东部发达地区，在政府固定投资的基础上，通过引进企业资本、自然人资本等，共同组建市域客运铁路有限公司，进行项目的建设和管理。公司可以对铁路沿线土地进行开发，依托铁路进行市场化运作，实现公司对股东必要的回报。

4.4具有显著的国民经济效益1）时间节约效益。由于市域内形成了一小时交通圈，减少了道路拥堵，大大提高了全社会机动性，减少了旅客出行时间和成本。2）资源节约效益。据统计，铁路综合占地仅为公路的40%[1]201。相对公路而言，市域客运铁路建设将节约大量城镇土地资源，使城镇发展和产业布局在土地使用上有更多回旋余地。同时铁路比公路节能，市域客运铁路建设将降低城镇交通能源消耗。3）减少运输外部成本效益。运输外部成本由事故成本、噪声成本、空气污染和气候变化等构成。据研究资料，其中铁路与公路事故成本分别为0.093分/人•km和5.187分/人•km，空气污染成本分别为0.0272分/人•km和0.102分/人•km。在这些外部成本中，铁路仅占1.9%，公路运输占91.5%，航空运输占6.1%[1]207。市域客运铁路建设将有效减少城镇交通对环境的影响，降低全社会交通外部成本。4）带动城镇经济社会发展效益。市域客运铁路建设和运营将带动城镇相关产业发展，增加社会就业，推动乡镇更加开放、文明，从而产生巨大的社会效益。

5政策建议

市域客运铁路是铁路发展新的模式，尚有许多问题需要探索和解决。推进市域客运铁路发展需要给予政策引导，创造良好的发展环境。

5.1重视规划编制和指导当前我国许多城镇正处于向更大、更高级的城市发育和形成过程中，必须吸取过去城市发展圈城式、摊大饼式的惨痛教训。因此，在新兴城市发展初期阶段，必须重视规划，用科学合理的规划来指导城市发展。交通对城市发展有着重要的引导作用，优秀的城市交通发展规划对未来城市发展至关重要。科学的城市交通规划首先要提高科学性和前瞻性。不同的交通模式由于其本身性能不同，在引导城市发展过程中有不同的作用。规划的编制必须立足于基本的国情市情，准确把握经济社会发展的情况和趋势，体现城市发展的长远战略。要深入研究各种运输方式的现代技术经济特征，综合考虑各自的比较优势及相互间的互补性，结合城市总体规划的需要，寻找最佳的线网布局和各种运输方式协调发展的方案。要强化规划的指导性和约束力，规划确定后必须严格按规划组织和实施。

5.2创新运营管理模式市域客运铁路虽然在技术属性上与大铁路相近，但在经济属性上与城市轨道交通接近，主要为城市服务并具有很强的公益性。目前城市轨道交通经营管理主要有两种模式：一种是一体化管理，即集建设、运营、沿线商业开发于一体的公司制模式；另一种是建设、运营、沿线商业化开发分别由专业化公司承担。前者经营管理的成本较大，对公司管理水平要求高，后者机制则较灵活。市域客运铁路经营管理可以根据各个城市的具体情况采取不同的模式。对于经济发展水平高、投融资环境好、市域线网规模大、市场经营开发前景好的城市，可以组建一体化公司统筹市域客运铁路的建设和运营管理。为了节约成本，在前期线路较少时也可先委托国家铁路帮助运营。对于市域线网规模较小的城市，则最好委托国家铁路帮助运营。无论采取哪种经营管理模式，运输组织和服务理念一定要适应城市交通的特点，实行小编组、公交化运输。由于市域客运铁路在技术上与国家铁路干线兼容，可以与铁路干线互联互通，但建议不作为干线过境使用。

5.3加大政策扶持力度市域客运铁路由于公益特性很难依靠自身的运输赢利，必须运用综合配套政策才能有利其发展。首先必须由政府主导建设投资，有条件的尽可能提高政府出资比例；其次运用各种金融工具比如设立专项基金、发行债券、定向募集等，筹集一定资金；第三可以通过给予铁路沿线土地开发权吸引企业参与投资，有条件的还可以采用BOT、PPP等投融资模式。城市内如有可利用的既有铁路线，国家铁路部门也可以通过入股或置换给予必要的支持。在票价上实行较低的政府指导价，尽可能贴近老百姓的生活，政府用其他收益对运输企业予以补贴。

5.4加强建设前期工作为加快推进市域客运铁路的发展，建议国家有关部委适当下放建设的审批权限，仅审批发展规划，具体建设安排包括项目建议书及可行性研究报告等由当地省级部门审批。规划审批通过后，当地政府应该精心组织好项目建设前期工作，做好土地利用控制，并根据城市发展的总体安排、客运需求以及资金筹集情况，统筹安排好项目建设时序，最大限度地发挥项目的效率和效益。

6结束语

加快推进城镇化、走中国特色城镇化道路，对现有的城市交通发展模式提出了挑战，也给创新城市交通发展模式带来了机遇。通过建设市域客运铁路引导新兴城市发展适合我国的国情市情，也有实施的可行性。可喜的是，一些城市已经大胆尝试，比如浙江省温州市根据山水城市的自身特点，按照“网络化、生态型”的城市发展规划，编制了市域客运铁路网规划并积极组织实施[2]。相信未来还会有更多的城市加入这一行列。