铁道征地拆迁预算管控

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本文作者：刘玉杰作者单位：京广铁路客运专线河南有限责任公司

(噪声和振动等环保要求的红线外拆迁范围。工程建设中一般将距轨道外线中心30m以内的房屋都纳入拆迁范围，征地仍限于红线，京沪、沪杭等高速铁路建设项目就是按照该范围拆迁的。在执行过程中存在2个方面的问题:一是红线外土地补偿问题，编制概算时没有计列红线外土地补偿费，但既然拆迁就要对住户进行安置，地方政府在征拆中所发生的安置用地费仍会要求铁路方承担;二是红线外土地产权不在铁路方，铁路方无法制约地上再建构筑物。铁路安全距离要求的拆迁范围。《铁路运输安全保护条例》(国务院令第430号)规定了铁路线路安全保护区，从铁路线路路基坡脚、路堑坡顶及桥梁外侧起，城市市区不少于8m、城市郊区不少于10m、农村不少于12m。铁路保护区内不得新建建筑物、构筑物。有的高速铁路建设项目将此安全保护区距离作为拆迁范围。《铁路运输安全保护条例》还规定不能在铁路线路一定区域内抽地下水、采砂、堆放易燃易爆品等，为此，线路两侧一些厂矿或者加油站等需拆迁或者保护的，所发生的费用是否属于征拆费用，由地方政府承担也常引起异议。还要确认跨越征拆界限的厂矿企业是否需要整体搬迁。多数情况下厂矿企业只要局部拆迁就可以了，但产权人要求整体拆迁补偿，而补偿到位后却不全部拆除，造成征拆资金流失。鉴于以上情况，高速铁路建设项目征拆编制的概算费用及范围与实际实施的征拆范围及费用很难吻合，造成征拆投资控制没有切实的概算基准。

征拆费包括的类别

为保证高速铁路建设的顺利开展，铁道部与相关省市就高速铁路建设项目的合作签订了“部省纪要”，该“部省纪要”是指导征拆工作的纲领性文件，规定了征拆工作的组织形式、有关标准、费用分担、双方的权力与责任等。如石武高速铁路建设项目河南段“部省纪要”规定:铁道部负责工程建设，河南省以征拆费用出资，依据国家有关规定，经双方认定后作为河南省出资的资本金计入建设高速铁路的股份。但哪类费用计入征拆费仍需详细探讨，否则很容易就出资范围产生异议。根据铁道部颁发的《铁路基本建设工程设计概(预)算编制办法》(铁建设［2006］113号)，铁路建设项目总投资按照不同工程和费用类别划分4部分，共16章34节，其中第一章为拆迁及征地费用。按投资构成划分，第一章包括建筑工程费和其他费2种，建筑工程费涵盖改移道路、砍伐挖根、管线防护和既有建筑物拆除后的垃圾清运，即拆迁工程;其他费为土地征用及拆迁补偿费，指铁路建设征用土地应支付的土地征用补偿费(土地补偿费、安置补助费、附着物及青苗补偿费、菜地开发建设基金、耕地开垦费、耕地占用税)、拆迁补偿费、手续费、用地勘界费等。拆迁补偿费指被征用土地上的房屋及附属构筑物、城市公共设施等迁建补偿费等，具体包括建筑物、道路、通信线路和电力线路等4个分项，电力和通信线路2个分项通称为“三电”迁改。“三电”迁改指铁路建设项目路(内)外电力线路迁改，路(内)外通信、信号、有线广播等迁改及有关设施电磁防护，无线设备的电磁防护改造以及上述迁改所引起的相关改造。“三电”迁改费用是否纳入征拆费并由地方出资容易引起争议，需在“部省纪要”中予以明确。如京沪高速铁路建设项目“部省纪要”就明确“三电”迁改费用由地方政府承担，而郑西、武广、石武等高速铁路建设项目在“部省纪要”中则明确“三电”迁改的工料机费用不在地方政府出资范围。当前征地补偿不再分为土地补偿费和安置补偿费，而是按照国务院核定的区片地价给予补偿，此外还要支付青苗费和失地农民社保费。另外还需界定森林植被恢复费、林业查验评估费、压覆矿藏补偿费等是否纳入征拆费用。森林植被恢复费是指按照有关规定缴纳的所征用林地的植被恢复费用，现计列在铁路概算第十一章其他费用中的建设项目前期工作费项下。如石武高速铁路建设项目就将森林植被恢复费、林业查验评估费纳入征拆费用，而“部省纪要”则明确压覆李梁店煤矿补偿费不计入地方出资范围。

征拆数量及标准的变化

(1)工程实施阶段地上附着物数量比设计调查时增多，有3种原因:一是自然增加(如村民盖房、新架线路等)或者设计调查时漏项，特别是有的项目如电力、通信等地下线路设计调查时更容易漏项。有的项目“三电”迁改数量超过设计调查时的1倍以上，这都需要据实补偿;二是抢种抢建，这种情况按相关规定应不予补偿，但由于抢种抢建发生在土地征用公告之前，所以，实际征拆工作中应对抢种抢建进行专项处理;三是设计变更造成重复征地，如石武高速铁路建设项目河南段北段“四电”工程需征地68处，在项目开工时就办理了征用手续，但后来因设计变更又征地26处。(2)边角地和夹心地的认定标准不明确，其费用通常从不可预见费中支出。不可预见费一般不超过征拆费用的2%，但石武高速铁路建设项目等却达到4%。对于大块边角地和夹心地，不可预见费不足以补偿，应由建设单位报铁道部另行批复。(3)补偿标准的提高。一般有3个方面的原因:一是土地区片地价调整造成征地补偿标准提高，按照有关规定，土地区片地价2～3年可以调整;二是城市规划区扩张造成房屋性质的变动，造成补偿标准的提高;三是房价及其他物价逐年提高，造成补偿标准的提高。(4)税费的增加。一是耕地占用税，2007年12月1日国务院的《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》(国务院第511号令)，规定铁路线路使用耕地占用税标准为2元/m2;二是耕地开垦费，国土资源部规定耕地占补平衡指标只能在省内解决，有些土地资源非常紧张的省市如河南省等，耕地开垦费已达3～4万元/亩;三是失地农民的社保费，标准各地不一，但逐年提高是大趋势。

征拆费用控制措施

征拆费用控制是一项复杂的系统工程，本文分工程前期、实施期间和后期3个阶段论述征拆费用的控制措施。

1前期征拆费的控制措施

(1)要签订操作性强的“部省纪要”，商定征拆范围、组织模式、补偿标准、费用分担等，特别是对“三电”迁改、压覆矿藏、改路改渠、森林植被恢复费、耕地开垦费等要明确界定。(2)设计调查阶段应详细确定征拆性质和类别，动态确认征拆数量、面积，尤其是要确认电力、通信线路等“三电”迁改数量，厂矿企业是否整体拆迁等。(3)征拆补偿标准应明确，估算要符合实际，对特殊情况应认真核查与核算，逐一认定。(4)对线路走向和征拆范围要做好保密工作，防止抢种抢建。

2实施期间征拆费的控制措施

(1)勘察定界和附着物清点工作要同时进行，尽快完成。附着物清点要建设单位、设计单位、国土资源部门、县乡村各级政府、产权人现场确认签字。进地过程中如发现漏登漏记附着物，上述几方要联合到现场确认。(2)已补偿构筑物拆除要彻底。(3)进地后施工单位要守土有责，杜绝新建构筑物侵限造成二次赔偿。(4)特殊附着物要采取先协商、协商不成再评估的补偿方式。要公开招标选定评估单位，严格评估程序，避免评估结果受到外部影响。

3后期征拆费控制措施

(1)建设单位要对征拆费用及时验工计价，发现问题及时解决，动态控制征拆投资。(2)审计工作要及时跟上，让审计切实起到警示作用。(3)认真做好技术总结，对编制的概算提出改进意见。另外，提出以下建议:①鉴于“三电”迁改主要发生工料机等工程费用，建议将三电迁改与改移道路、管线防护等并列在概算第一章的建筑工程费项下;②森林植被恢复费是征用林地所支付的补偿费，建议在概算编制时将森林植被恢复费从前期工作费项下转入第一章其他费项下的土地征用及拆迁补偿费项下;③林业查验评估费可以明确为勘查定界费计入第一章其他费项下的土地征用及拆迁补偿费。

结束语

高速铁路建设征地拆迁是一项繁琐、复杂的系统工程，涉及面广、政策性强，且费用高，需要得到当地政府和沿线群众的大力支持。面对复杂的工作局面，建设单位等相关单位和工作人员应把握政策，在当地政府的支持下开展征地拆迁工作，不断总结经验教训，开拓创新，努力做好征地拆迁工作，使征地拆迁费用得到有效控制。另外，铁路建设工程概算编制办法也应不断调整和完善。