铁路建设项目征地拆迁工作模式研究

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摘要：本文回顾了湖南省铁路征地拆迁工作模式历史沿革，分析了各征拆模式特点，就新形势下铁路项目征拆包干模式，进行了探讨。

关键词：铁路建设；征地拆迁；出资方式；包干模式

自2005年以来，按照2004年12月16日《铁道部湖南省人民政府关于湖南铁路建设有关问题的会议纪要》（铁计函〔2004〕799号）、2017年7月31日中国铁路总公司印发的《关于进一步加强铁路建设项目征地拆迁工作和费用管理的指导意见》（铁总计统〔2017〕177号）等文件精神，湖南省铁路建设项目由铁路建设方负责出资转变为路地共建的方式组织实施，并明确由地方政府负责承担铁路征地拆迁征拆费用和具体工作。在铁路征地拆迁工作模式和出资方式不断变革的情况下，为适应新形势征地拆迁工作要求，我省铁路建设在征拆模式转变、征地拆迁实物量前期现场调查、补偿总费用测算、具体操作办法等方面进行了不断的尝试和探索，取得了一定成效。

1湖南省铁路建设征地拆迁基本情况

自2005年起湖南省新建并实施的项目（含已通车项目）共计15个，涉及铁路里程3400多km（其中高速铁路里程约2000km），总用地面积17.8万亩，房屋拆迁1091.2万m2，征地拆迁补偿总费用约500亿元。实施的项目有武广客运专线湖南段（第一条路地共建铁路）、湘桂铁路、衡茶吉铁路、沪昆客运专线（湖南段）、石长复线、长株潭城际铁路、怀邵衡铁路、黔张常铁路、渝怀增建二线、浩吉铁路（湖南段）、张吉怀铁路和常益长等15个铁路项目。征地拆迁工作由初期的按铁路工程施工进度采取房地（个案另行上报省政府批复补偿）征拆的量、价分离再核算费用的方式补偿，转变为由地方政府采取一次性总承包的方式组织实施。铁路工程建设投资由建设单位负责出资的方式，转变为路地（湖南省出资部分主要负责征地拆迁费用，并计入铁路建设项目的湖南省股份）按投资比例出资共建的方式，继而进一步转变为路地（湖南省按比例出资部分包含征地拆迁费用和部分工程费用，省与市县政府再按比例分摊征地拆迁出资比例，市县出资费用不得低于征地拆迁补偿费用），并分别计入铁路建设项目湖南省、市县股份）共建方式。湖南省铁路建设项目的征地拆迁工作实行省人民政府领导下的省国土资源厅（现省自然资源厅）总负责，沿线市县人民政府分别具体负责的工作机制，主要负责组织、实施、协调、统筹铁路征地拆迁工作，协调处理与中铁总公司（现中国国家铁路集团有限公司，以下简称国铁集团）、铁路建设单位、市县国土资源部门、省直相关单位及地方政府征地拆迁工作中的矛盾和相关问题，签署路地合资铁路项目征地拆迁安置补偿协议。从怀邵衡铁路项目开始，征地拆迁工作采取了由湖南省按补偿总费用大包干，再由铁路沿线地方政府分别分类包干且具体负责组织实施的工作模式。从整体效果看，既确保了工程项目建设进度，又保障了被拆迁群众合法权益。征地拆迁工作历经了三次改革的阶段，从实施情况来看，充分获得了省政府满意、建设单位满意、沿线地方政府满意的良好效果。

2铁路征地拆迁工作模式历史沿革

2.1第一阶段（征拆量、价分离模式）

第一阶段为房地征拆实物量、价分离模式（2005年至2014年）。按照2004年12月16日《铁道部湖南省人民政府关于湖南铁路建设有关问题的会议纪要》（铁计函〔2004〕799号）文件的要求，铁路建设方式采取国铁集团与湖南省政府共建的方式，湖南省负责筹措铁路工程建设费用部分，主要用于征地拆迁补偿，并计价入股作为湖南省股本金。按此实施的项目有武广客运专线、衡茶吉铁路、湘桂铁路扩能改造项目、沪昆客运专线、石长铁路复线、娄邵铁路扩能改造项目、长株潭城际铁路（含西延线）、蒙华铁路等8个项目。省征用地事务中心根据铁路设计文件和设计院提供的征拆实物量，按照经省政府批准的沿线市（州）有关征地拆迁政策补偿标准，结合区域经济水平测算并拟定征地和房屋拆迁的补偿综合单价，经省政府批复出台单个铁路政策性文件（综合单价补偿标准）；签订路地铁路征地拆迁框架协议（主要明确工作原则、工作职责和政策标准等内容）；地方政府按施工进度组织上报五方（施工单位、设计单位、监理单位、建设单位和地方政府）签认的征拆资料，省征用地事务中心按综合单价核定补偿费用，报省国土资源厅审核签批后，由湖南轨道交通控股集团有限公司（以下简称湖南轨道）直接拨付至市县专户。综合单价无法涵盖的补偿项目，需采取评估和造价咨询的厂矿、企业、学校、医院等，以个案形式解决。先由地方政府提出申请，上报资料（含铁路位置关系图、基本情况、土地性质及征拆实物量等五方签认资料）；再由省征用地事务中心组织湖南轨道、建设单位、沿线地方政府等相关单位现场踏勘，核实资料，共同确定个案后，补偿方案按照有政策的按政策、综合单价涵盖不了的进行评估咨询方式拟定补偿费用；方案经省与地方政府协商一致后，由省征用地事务中心会同湖南轨道分别与沿线地方政府签订补偿实施协议（补偿金额超500万元的个案，由湖南轨道报省政府批复后再予实施）。

2.2第二阶段（分类包干模式）

第二阶段为分类包干模式（2014年至2019年）。主要有怀邵衡（第一条采取分类包干的铁路项目）、黔张常、渝怀、张吉怀、衡柳（永州段）扩能改造项目、怀柳等6个铁路项目，按照《中国铁路总公司关于加强铁路建设项目征地拆迁工作的指导意见》（铁总计统〔2014〕97号）的相关要求，由省国土厅委托省征用地事务中心组织湖南轨道、铁路建设单位、设计单位、沿线地方政府和评估公司等单位对铁路涉及的各类补偿项目（含个案）的实物量进行前期调查、五方签认及补偿总费用测算等具体事务性工作，经路、省双方集体共同研究、测算征拆补偿总费用，并分别上报中铁总公司、省政府批复，省征用地事务中心再按批复的总费用拟定补偿综合单价标准，再经充分征求铁路沿线各地方政府意见后，报省政府批准出台单个铁路征拆补偿的分类包干补偿项目的综合单价政策文件。经路、省同意后，省国土资源厅组织签订路地大包干协议，再委托省征用地事务中心组织湖南轨道共同分别与铁路沿线各地方人民政府按征地拆迁补偿项目分类别，签订分包协议（按第一批红线内拆迁补偿协议、第二批个案补偿协议、第三批红线外拆迁补偿协议、第四批设计变更补充协议），其中第二批协议包干的个案均需再次上报省政府批复后由地方人民政府负责组织实施。原则上各类别征地拆迁补偿工作，在不突破路、地大包干的补偿总费用的前提下，由铁路沿线所涉及的市县人民政府按不同类别的征拆补偿项目，分别包干并具体负责组织实施辖区范围内的征地拆迁补偿安置、矛盾协调等工作。

2.3第三阶段（总承包模式）

第三阶段为一次性总承包模式（自2019年5月起）。按照《关于进一步加强铁路建设项目征地拆迁工作和费用管理的指导意见》（铁总计统〔2017〕177号）文件要求，进一步优化征地拆迁包干工作模式，改革征地拆迁出资方式，省与地方共同出资建设，出资费用不得低于征地拆迁补偿费用，并计价入股作为省与地方的股份。从常益长铁路项目开始（见图1），由省自然资源厅委托省自然资源事务中心（2019年机构改革后省征用地事务中心并入省自然资源事务中心）对铁路征地拆迁包干模式进行了全面改革。省自然资源事务中心组织湖南轨道、建设单位、设计单位、沿线地方政府等有关部门对铁路用地红线范围所涉及的征拆实物量进行精准丈量和详细调查，结合各地现行的有关补偿政策文件对补偿总费用进行充分、准确的测算，形成总补偿费用和方案，经省政府和国铁集团批复后，由省自然资源厅组织湖南轨道与铁路建设单位共同签订路地征地拆迁总承包补偿实施协议，再由省自然资源厅委托省自然资源事务中心组织湖南铁路建设投资有限公司（湖南省方出资单位，湖南轨道交通控股有限公司下属公司）作为甲方分别与常益长三市（乙方），一次性签订省与市征地拆迁包干实施协议，按照协议约定由常德、益阳和长沙三市分别负责筹措征地拆迁资金并计入各地方政府铁路建设股份，三市地方政府分别具体组织实施行政辖区范围内的征地拆迁相关工作。全过程一次性打包模式极大简化了工作流程，缩短了征地拆迁时间，提高了工作效率。

3各阶段征拆模式特点

3.1征拆量、价分离模式特点

该模式省征用地事务中心牵头组织会同湖南轨道、铁路建设单位、沿线地方政府等相关单位和部门共同全过程参与，征拆工作按工程建设进度按部就班的方式实施，一事一议，不仅省方与地方政府共同需承担大量的具体事务性工作，对征地拆迁的具体矛盾和问题几乎全覆盖、全程参与协调处理，除房屋拆迁、征地实物量确认及补偿费用需按层层审批拨付的原则核定外，个案拆迁补偿程序更为繁琐，需经认定处理、反复研究协商、上报批复、资金拨付等环节，周期较长，相对而言影响工程建设进度，无法充分调动铁路沿线地方政府征地拆迁工作积极性，不利于地方政府统筹平衡处理因铁路建设引起的征地拆迁相关的问题和矛盾。

3.2征拆分类包干模式特点

怀邵衡铁路是继海南省以后全国第二条采取征地拆迁由湖南省政府按照包干模式实施的铁路项目，项目实施后得到了国铁集团的充分肯定，并在怀邵衡项目现场作为全国征地拆迁包干工作模式进行试点推广。分类包干模式的铁路项目征地拆迁工作，是在省与国铁集团路地大包干补偿包干实施协议范围内，再分批次、分类别签订省与市、县的若干分包协议。地方政府按分包协议具体负责组织实施，征地拆迁工作推进较为迅速，有利于缩短征地拆迁工作周期和铁路项目工程建设工期，实现了提前通车的目标，调动了地方政府征地拆迁工作的积极性，有效助力地方政府在项目实施过程中统筹平衡化解相关征拆矛盾。同时仍然存在需要组织省、建设单位、设计单位、施工单位及地方政府等相关部门，定期或不定期分批次进行现场踏勘处理个案、红线外环保拆迁、房屋拆迁及铁路红线设计变更引起的新增实物量等有关问题，再按上述处理程序重新分批核定实物量、测算补偿费用、上报审批、签订分包协议及拨付资金审核等方面的具体工作。

3.3征拆总承包模式特点

常益长铁路征地拆迁工作属一次性打包模式，该模式极大简化了工作流程，减少了征地拆迁具体事务性工作，大大缩短了征地拆迁工作的时间周期，提高了工作效率。可有效规避不属于自然资源部门承担的政策和法律风险。省自然资源事务中心不再拟定综合单价政策性文件，不再分批次处理个案（含压矿补偿）、签订分包协议，不需要再签订协议后分步分批次拨付征地拆迁补偿资金，充分压实了地方政府作为征地拆迁工作的责任主体，进一步充分调动了地方政府作为责任主体的工作积极性，有利于地方政府统筹协调解决因征地拆迁及工程建设引起的系列问题和矛盾。省自然资源事务中心的征拆主要工作调整为负责督查督办和协调涉及征地拆迁重大疑难问题处理。一次性总包干协议签订后，省方主要工作职责：一是按照省政府的要求督办各地铁路项目征地拆迁工作进度；二是督查督办征地拆迁资金落实情况；三是根据重大铁路设计方案变更牵头组织省方、铁路建设方、设计方、施工方与地方政府共同确认、签认征地拆迁新增实物量及新增补偿费用，分别报请省政府和国铁集团共同批复后，调整概预算，并签订补充征地拆迁包干补偿实施协议，在确保被拆迁群众合法权益不被损害的前提下，推进铁路工程顺利建设；四是针对重大征地拆迁补偿政策变化，负责把握和指导政策变化引起的补偿费用调整和核定，确保铁路征地拆迁工作顺利推进；五是负责督查督办、协调处理涉及征地拆迁过程中的重大疑难问题和矛盾，以及省政府交办的相关工作。改革后征地拆迁工作由地方政府具体承担，充分压实了地方政府的主体责任，符合地方政府作为征地拆迁工作作为第一责任主体的政策要求，充分调动了地方政府的工作积极性和灵活性。综上所述，我省铁路征地拆迁工作经历了三个阶段的变革，目前所采取的方式是总承包的模式（即常益长铁路）。该模式实施后，征地拆迁工作周期缩短至一年以内，提高了工作效率，征地拆迁费用占工程总投资额的比例由原5%提高至30%左右，有效确保了被拆迁群众长远生计有保障，原有生活水平不降低，合法权益不被损害的良好效果。对比前两个阶段的模式，现行模式是顺应我省各项改革的形势变化，推进铁路工程建设较好的工作模式。根据目前我省铁路建设投融资体制改革要求，地方政府需出资参建并计入地方政府股份。铁路建设投融资体制改革进一步压实了地方政府作为征地拆迁工作主体的责任，有利于调动地方政府征地拆迁工作积极性，促进地方经济建设，切实有效地维护铁路沿线被拆迁群众的合法权益，有效预防、防控因重点工程项目建设带来的廉政风险、社会稳定风险。

4新形势下铁路项目征拆包干模式的几点建议

4.1可研设计阶段介入征地拆迁概预算工作

在可行性研究和初步设计阶段，设计单位应深入开展征地拆迁工作，详细调查和落实征地拆迁数量。并到建设项目沿线地方政府相关部门咨询和收集相关征地拆迁政策，合理确定征地拆迁单价，确保征地拆迁概预算的准确性。建设单位应在可行性研究和初步设计阶段就介入征地拆迁工作，安排专业技术力量与设计单位一起，与地方政府相关部门沟通协调，落实征地拆迁数量和单价，签订包干实施协议等。在提高设计质量的基础上，有效控制征地拆迁概预算。铁路建设项目的征地拆迁，一般通过建设单位委托地方政府相关部门组织实施。在可行性研究和初步设计阶段，设计单位要及时与地方政府相关部门沟通。特别是针对有些铁路建设项目已经明确了业主建设单位的，可在铁路建设项目可研设计阶段及时与省自然资源厅加强联系和沟通，并由省自然资源事务中心牵头组织相关单位和地方政府共同组建专班，提前启动征地拆迁现场实物量调查和补偿总费用测算工作，加强政策指导，落实征地拆迁的单价和费用测算等一系列工作，并确保该项工作的可操作性，为签订征地拆迁补偿协议奠定基础，确保精准测算铁路建设项目立项批复中所涉及的征地拆迁补偿费用，满足征地拆迁工作需要，顺利推进后期工程开工建设。在建设项目实施过程中，对于设计变更或重大政策调整等其他因素引起征地拆迁的数量变化和补偿费用变化，应由建设单位与省方、地方政府、设计方及时沟通共同核定数量，做好五方签认工作；涉及厂矿企业等单位的，本着公平、公开、独立、客观、科学的原则，委托第三方评价机构对其进行评估，确保评估结果的公正合理。

4.2改革铁路征拆验工计价工作

参照铁总建设〔2014〕298号和铁总建设〔2015〕257号文件的要求，规定“建设单位承担征地拆迁的主体责任，组织做好征拆数量的确认等工作”；原铁总〔2014〕97号文和〔2017〕177号文，又规定“征地拆迁工作采取包干模式组织实施”，省与市县签订征拆包干协议中明确了“费用包干、自主调剂、专款专用”的原则。因此，铁路工程项目征地拆迁验工计价工作与征拆包干模式相互矛盾。验工计价工作，是建设单位对地方政府发生的每笔费用据实进行清理和审价，并以第三方审价结果进行计价入股，与费用包干政策相矛盾。建议在征地拆迁包干模式体制下的验工计价工作，应解决不同文件的政策矛盾，按照包干协议和前期现场调查五方签认的实物量进行验工计价，化解和避免因不同政策造成的与铁路沿线地方政府之间的矛盾。

4.3改革资金拨付程序

铁路征地拆迁补偿相关费用签订协议后，地方政府提出资金需求，由省自然资源事务中心初审、省自然资源厅相关处室会签、厅领导签批后，再经湖南铁投公司各部门会签复核、湖南轨道集团领导签批，最后由银行将补偿资金直接拨付至各市县专账，整个资金审批环节繁琐、拨付周期较长。建议改革优化资金审批程序，由地方政府提出资金申请后，建设单位出具审核意见，省自然资源事务中心会签意见后直接交付湖南轨道走资金审批流程，或者参照常益长铁路项目资金拨付办法，待省与三市签订包干协议后，一次性拨付协议金额，不再分批次分步审批资金拨付，大力简化资金流程程序，确保地方政府征拆资金及时到位。实施过程中由省方出资方湖南轨道交通控股集团下设湖南铁路建设投资有限公司牵头组织相关单位定期或不定期对征地拆迁补偿资金实行全过程审计，确保依照程序合理合规使用补偿资金，解决征地拆迁过程中的实际问题和矛盾，切实维护被拆迁群众合法权益不被损害。

4.4改革优化铁路征地拆迁包干模式

对于即将开工建设的长赣铁路、襄常铁路、铜吉铁路等项目，建议参照常益长铁路征地拆迁工作模式，在国家发改委、省发改委确定项目方案立项后，从可行性研究阶段开始提前介入，由铁路建设单位提出，省自然资源厅委托省自然资源事务中心牵头组织省、市相关单位和部门提前启动铁路红线拆迁范围内的详细调查和精准测算工作，准确调查征地拆迁的实物数量，严格按照各地现行的补偿政策文件拟定补偿标准，严格按照相关规范评估补偿项目，准确测算征地拆迁补偿总费用，有效控制投资成本，确保补偿费用概预算足额满足征地拆迁工作要求。路地签订一次性大包干补偿实施协议后，再由省与市分别一次性签订打包协议，征地拆迁工作由地方政府具体组织实施。改革后的具体内容：一是征地拆迁资金由地方政府负责筹措，按协议一次性拨付征地拆迁资金，简化资金审批程序；二是不再负责临时用地和压覆矿产补偿工作，这两项工作在实际操作过程中，与地方政府和建设单位有着直接紧密的关系，工作职责更加明确，工作程序更加简化，实际操作更加便利；三是征地拆迁实物量精准调查，补偿费用精准测算，包干协议一步到位，解决中后期验工计价工作数量和费用相互衔接的问题，避免差异化矛盾产生，避免后期调整征拆概预算工作的矛盾和政策性障碍；四是明确职责分工，各司其职，省自然资源厅、省自然资源事务中心督查督办征地拆迁工作进度及协调解决征地拆迁矛盾和问题，湖南轨道负责资金管理，铁路建设单位负责工程建设和配合征地拆迁工作，地方政府具体负责组织实施征地拆迁工作。

4.5改革不可预见事项处理方式

铁路征地拆迁工作模式改革以后，应进一步探索建立铁路征地拆迁总承包补偿费用中已列支的不可预见费用使用工作机制。在铁路项目实施过程中，往往存在铁路设计变更、三改用地方案和数量的不确定性、影响红线外房屋居住安全及税费缴纳等复杂的情况，这些征拆实物量通常不在包干范围内。而在不可预见费的使用时序、方式等暂无明确的文件依据。为确保不可预见费既能依法依规依程序，又能及时、有效地用于解决在铁路建设过程中的所涉及的征地拆迁矛盾协调和处理，确保后期资金审计有据可查，达到保证铁路工程施工进度有序实施、项目顺利推进的良好效果，急需改革不可预见费用在处理包干范围以外的不可预见事项的使用原则、程序及内容，完善处理机制并上报省政府批复，严格做到有章可循。

作者：周涛 单位：湖南省自然资源事务中心